李琰

[提要] 本研究依據(jù)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)采集甘肅地方政府開(kāi)放共享平臺(tái)的各類(lèi)觀(guān)測(cè)數(shù)據(jù)展現(xiàn)目前甘肅省開(kāi)放數(shù)據(jù)工作進(jìn)程與態(tài)勢(shì);從影響政府開(kāi)放數(shù)據(jù)共享的多個(gè)層面給出對(duì)策和建議，從而助力政策研究、技術(shù)投入、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與服務(wù)應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù);評(píng)估指標(biāo);開(kāi)放共享

本文系中共甘肅省委黨校創(chuàng)新工程2018年科研支撐項(xiàng)目階段性成果

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年12月30日

政府?dāng)?shù)據(jù)是國(guó)家所擁有的關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，是建設(shè)信息社會(huì)、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心基礎(chǔ)。政府?dāng)?shù)據(jù)是社會(huì)的公共資源，在支撐履行政府職能、保障公共安全、實(shí)施社會(huì)治理、支持重大決策和改進(jìn)公共服務(wù)等方面發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)外政府、社會(huì)組織、企業(yè)和學(xué)者高度關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

一、甘肅地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀

本文通過(guò)參照國(guó)內(nèi)外各類(lèi)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，然后將其分為數(shù)據(jù)層、平臺(tái)層和準(zhǔn)備層三個(gè)基本指標(biāo)，依此建立基礎(chǔ)評(píng)估框架。然后通過(guò)搜索甘肅地方政府相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、新聞報(bào)道、開(kāi)放數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范等各類(lèi)信息來(lái)完成研究數(shù)據(jù)收集。最后將所采集并整理后的數(shù)據(jù)納入相關(guān)指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析并給出對(duì)策建議。

本文的研究對(duì)象來(lái)源于甘肅省各級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，通過(guò)收集和分析其原始數(shù)據(jù)能來(lái)獲取所在地區(qū)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享工作的現(xiàn)狀。按照關(guān)鍵詞“城市名稱(chēng)+數(shù)據(jù)”、“城市名稱(chēng)+政府?dāng)?shù)據(jù)”、“城市名稱(chēng)+開(kāi)放數(shù)據(jù)”、“城市名稱(chēng)+大數(shù)據(jù)”、“城市名稱(chēng)+信息共享”、“城市名稱(chēng)+數(shù)據(jù)資源”在百度搜索引擎中進(jìn)行搜索，篩選出甘肅省內(nèi)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站。其中地方政府行政級(jí)別為地級(jí)市，網(wǎng)站域名應(yīng)歸屬于gov.cn，因其權(quán)威性足以作為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的認(rèn)定依據(jù)。各個(gè)地級(jí)市下屬部門(mén)建設(shè)開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)不在本研究的調(diào)查范圍內(nèi)。嚴(yán)格意義上的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)共享應(yīng)該主要是以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為載體?？紤]到甘肅省的具體情況，此次研究也把平臺(tái)中“信息公開(kāi)”“數(shù)據(jù)發(fā)布”等欄目的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)納入研究范圍。指標(biāo)體系如表1所述。數(shù)據(jù)均以人工觀(guān)察法來(lái)采集匯總，對(duì)采集到的數(shù)據(jù)使用描述性統(tǒng)計(jì)分析、文本分析等方法進(jìn)行研究。（表1）

數(shù)據(jù)層的評(píng)估結(jié)果顯示：（1）43%的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)類(lèi)型是純粹的辦公文檔、XML、HTML、各類(lèi)報(bào)表、圖片和音頻、視頻信息;57%的平臺(tái)提供了結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)較少，主題集中于部門(mén)決算、水質(zhì)報(bào)告等非常有限的幾個(gè)主題。結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量高，再利用難度低，有利于大數(shù)據(jù)多源數(shù)據(jù)融合，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最重要的燃料。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是政府部門(mén)各類(lèi)數(shù)據(jù)的主要存在形式，易于生成，但難以再利用，難以整合到其他數(shù)據(jù)資源形成大數(shù)據(jù)資產(chǎn)。（2）數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)需要關(guān)注數(shù)據(jù)的質(zhì)量，其標(biāo)準(zhǔn)化的程度直接影響其復(fù)用和互通性。元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了元數(shù)據(jù)描述方式，增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的理解和發(fā)現(xiàn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和互操作。研究發(fā)現(xiàn)僅36%的平臺(tái)具有元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而相關(guān)數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)內(nèi)容較為單一，難以體現(xiàn)數(shù)據(jù)集的內(nèi)在特征。盡管某些地方制定了數(shù)據(jù)編目，但是所有平臺(tái)都沒(méi)有公布所遵循的數(shù)據(jù)編目規(guī)范內(nèi)容。（3）將平臺(tái)“信息公開(kāi)”欄目中所包含的有分類(lèi)欄目的關(guān)鍵詞和描述信息匯總，導(dǎo)入詞云文本分析工具，結(jié)果如圖1所示。詞云分析對(duì)出現(xiàn)頻率較高的關(guān)鍵詞予以視覺(jué)上的突出。由圖可見(jiàn)，“預(yù)算”、“安全”、“職能”、“采購(gòu)”、“資源”和“法規(guī)”出現(xiàn)的頻次最高，其后“藥品”、“環(huán)境”、“就業(yè)”、“食品”等詞也有較高的出現(xiàn)頻次，反映了各地開(kāi)放的數(shù)據(jù)集的內(nèi)容及其主題分布。本研究還發(fā)現(xiàn)定西市在共享平臺(tái)上提供了定西中藥材價(jià)格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，助力打造“中醫(yī)藥都”的目標(biāo)。臨夏州提供了蔬菜價(jià)格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，致力改善民生。（圖1）

平臺(tái)層評(píng)估結(jié)果顯示：（1）各平臺(tái)最基本的分類(lèi)導(dǎo)航和搜索功能均已實(shí)現(xiàn)，但更高效的排序功能只有4個(gè)平臺(tái)提供;提升數(shù)據(jù)影響力的鏈接分享功能只有3個(gè)平臺(tái)提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪(fǎng)問(wèn)的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn);沒(méi)有一個(gè)平臺(tái)能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式。這反映了平臺(tái)建設(shè)未能把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計(jì)目標(biāo)。（2）各平臺(tái)最基本的分類(lèi)導(dǎo)航和搜索功能均已實(shí)現(xiàn)，但更高效的排序功能只有4個(gè)平臺(tái)提供;提升數(shù)據(jù)影響力的鏈接分享功能只有3個(gè)平臺(tái)提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪(fǎng)問(wèn)的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn);沒(méi)有一個(gè)平臺(tái)能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式。這反映了平臺(tái)建設(shè)未能把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計(jì)目標(biāo)。（3）只有4個(gè)平臺(tái)提供了初級(jí)的數(shù)據(jù)可視化工具，以方便用戶(hù)在對(duì)數(shù)據(jù)集有基本的了解，幫助非專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)利用者直接獲取所需。這同樣反映了平臺(tái)建設(shè)中仍然沒(méi)有把數(shù)據(jù)增值再利用作為主要設(shè)計(jì)目標(biāo)。（4）所有平臺(tái)都提供了數(shù)據(jù)在線(xiàn)申請(qǐng)和申請(qǐng)結(jié)果查詢(xún)功能，反映平臺(tái)把用戶(hù)數(shù)據(jù)需求放在重要位置予以支持。但是，只有1個(gè)平臺(tái)提供了在線(xiàn)申請(qǐng)的統(tǒng)計(jì)情況，這很不利于用戶(hù)和社會(huì)公眾的主動(dòng)數(shù)據(jù)獲取行為以及數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的社會(huì)監(jiān)督工作。

準(zhǔn)備層評(píng)估結(jié)果顯示：（1）在14個(gè)平臺(tái)中僅有6個(gè)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放作出規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件;僅有8個(gè)市州出臺(tái)了與開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策;很多與數(shù)據(jù)開(kāi)放共享相關(guān)的政策歸屬于以“政務(wù)公開(kāi)”為標(biāo)題的公文之中。（2）僅有4地設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，其他地方數(shù)據(jù)開(kāi)放共享工作基本上是多頭管理。共享標(biāo)準(zhǔn)的制定、數(shù)據(jù)資源的管理、運(yùn)行與維護(hù)以及協(xié)調(diào)推進(jìn)信息資源整合及共享，都需要專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定地提供服務(wù)。這方面顯然存在不足。

研究發(fā)現(xiàn)甘肅政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作在較短時(shí)間內(nèi)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，基本形成了全省統(tǒng)一、共建共享的政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，形成以大數(shù)據(jù)為支撐的智慧政府體系，基本建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換體系和共享機(jī)制。省級(jí)政府部門(mén)和市州政府開(kāi)放數(shù)據(jù)全部接入甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)和公共事業(yè)單位按照規(guī)定逐漸通過(guò)政務(wù)信息資源共享平臺(tái)提供、獲取、使用政府信息。政務(wù)信息化建設(shè)日趨完善，信息惠民切實(shí)推進(jìn)，地方政府治理體系和治理能力逐漸現(xiàn)代化。軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速進(jìn)行，信息通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)以及政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)都在陸續(xù)投入使用。多個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)走出了自己的特色之路：（1）蘭州市在開(kāi)放共享政策法規(guī)制定、數(shù)據(jù)資源編目以及組織機(jī)構(gòu)保障上做出了表率，蘭州市大數(shù)據(jù)管理局入選2017年中國(guó)十大數(shù)據(jù)管理局，2019年榮獲了“2019中國(guó)政府信息化管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”。（2）定西市在共享平臺(tái)上提供了定西中藥材價(jià)格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，助力打造“中醫(yī)藥都”的目標(biāo)。臨夏州提供了蔬菜價(jià)格行情結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集，致力改善民生。（3）天水市、張掖市和定西市在平臺(tái)上提供了數(shù)據(jù)可視化工具，表明政府開(kāi)始自發(fā)地從社會(huì)和應(yīng)用價(jià)值看待數(shù)據(jù)。

二、甘肅地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放存在的主要問(wèn)題

數(shù)據(jù)層的評(píng)估結(jié)果顯示開(kāi)放共享情勢(shì)與《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》、《甘肅省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2017-2019年）》中“推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會(huì)開(kāi)放，制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放目錄。通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)共享，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主動(dòng)采集并開(kāi)放數(shù)據(jù)”的目標(biāo)存在著明顯差距。這既與數(shù)據(jù)開(kāi)放共享建設(shè)的發(fā)展階段和實(shí)施順序有關(guān)，也與各地政府尚未真正把握開(kāi)放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵有關(guān)，反映到工作實(shí)際就是將政務(wù)信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)共享混為一談。在14個(gè)平臺(tái)中有6個(gè)平臺(tái)沒(méi)有提供任何形式的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù);因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)雖然量大但質(zhì)量不高，可利用價(jià)值低;有9個(gè)平臺(tái)沒(méi)有任何元數(shù)據(jù)信息，剩下的5個(gè)平臺(tái)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)非常粗糙，難以反映數(shù)據(jù)集內(nèi)在特性;開(kāi)放數(shù)據(jù)都保存于“信息公開(kāi)”欄目下以信息文本形式存在。少部分?jǐn)?shù)據(jù)以結(jié)構(gòu)化形式存在，但經(jīng)常局限于部門(mén)決算表等有限主題領(lǐng)域;雖然有數(shù)據(jù)共享管理的政策法規(guī)，但在推進(jìn)開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)方面流于形式。

從準(zhǔn)備層的評(píng)估結(jié)果來(lái)看，省內(nèi)各地差異較大，總體水平不高，在政策法規(guī)和組織保障方面較為薄弱。僅有6個(gè)市州有規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件。僅8個(gè)市州出臺(tái)了與開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策;很多與數(shù)據(jù)開(kāi)放共享相關(guān)的政策歸屬于以“政務(wù)公開(kāi)”為標(biāo)題的公文之中。政策法規(guī)是決定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放成敗的重要因素。配套的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策在數(shù)據(jù)中心建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、數(shù)據(jù)資源的增值再利用上，都是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作的關(guān)鍵要素。只有4地設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，其他地方數(shù)據(jù)開(kāi)放共享工作基本上是多頭管理。無(wú)論開(kāi)放共享標(biāo)準(zhǔn)的制定、數(shù)據(jù)資源的管理、運(yùn)行與維護(hù)以及協(xié)調(diào)推進(jìn)信息資源整合及共享，都需要專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定地提供服務(wù)。

從平臺(tái)層的評(píng)估結(jié)果來(lái)看，平臺(tái)最基本的分類(lèi)導(dǎo)航和搜索功能均已實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)于更高效發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的排序功能只有4個(gè)平臺(tái)提供;更高效推廣數(shù)據(jù)的鏈接分享功能只有3個(gè)平臺(tái)提供;主要數(shù)據(jù)匯集在一處以供訪(fǎng)問(wèn)的“數(shù)據(jù)發(fā)布”欄目也僅有4個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn);沒(méi)有一個(gè)平臺(tái)能夠提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式;只有4個(gè)平臺(tái)提供了數(shù)據(jù)可視化工具，以方便用戶(hù)在對(duì)數(shù)據(jù)集有基本的了解，幫助非專(zhuān)業(yè)的初級(jí)數(shù)據(jù)利用者直接獲取所需;僅有1個(gè)平臺(tái)提供了在線(xiàn)申請(qǐng)的統(tǒng)計(jì)情況，這不利于用戶(hù)和社會(huì)公眾的主動(dòng)數(shù)據(jù)獲取行為以及數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的社會(huì)監(jiān)督工作。

三、對(duì)策建議

（一）加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放。制定公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃和時(shí)間表，落實(shí)數(shù)據(jù)開(kāi)放和維護(hù)責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，穩(wěn)步推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會(huì)開(kāi)放。厘清政府部門(mén)、事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，制定實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享標(biāo)準(zhǔn)，依托現(xiàn)有政務(wù)平臺(tái)，優(yōu)先從密切涉及民生的領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益潛力較大的領(lǐng)域著力，優(yōu)先推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)公共信息資源開(kāi)放，逐步拓展廣度和深度。

（二）健全組織保障。建立數(shù)據(jù)開(kāi)放共享主管部門(mén)，徹底落實(shí)中央和省市信息化建設(shè)重大決策部署;研究擬定并組織實(shí)施信息化社會(huì)服務(wù)、智慧城市建設(shè)等大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究組織實(shí)施信息產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃;負(fù)責(zé)組織制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)全市信息資源整合及共享;負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和考核。這是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放重要的組織基礎(chǔ)。

（三）加快制定法規(guī)政策。對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放各環(huán)節(jié)制定規(guī)范性要求的法律法規(guī)和政策文件，提高數(shù)據(jù)開(kāi)放共享法規(guī)政策的效力等級(jí)和專(zhuān)門(mén)性，積極制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，充分運(yùn)用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，編制公共數(shù)據(jù)清單和數(shù)據(jù)目錄管理規(guī)范，制定公共數(shù)據(jù)采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放、應(yīng)用和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)全生命周期的規(guī)范化管理。

（四）積極推動(dòng)數(shù)據(jù)再利用。加強(qiáng)宣傳和政策支持引導(dǎo)，積極營(yíng)造全社會(huì)廣泛參與和開(kāi)發(fā)利用公共信息資源的良好氛圍。以政府專(zhuān)項(xiàng)資金扶持、數(shù)據(jù)應(yīng)用競(jìng)賽等多種方式，吸引企業(yè)和個(gè)人利用開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。培養(yǎng)一批有實(shí)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人利用開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)展應(yīng)用示范來(lái)帶動(dòng)各類(lèi)社會(huì)力量開(kāi)展數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)。

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