王燕 申探明

摘要：大學擴招之后我國高等院校數(shù)量增長速度明顯加快，為經濟與教育事業(yè)的快速發(fā)展作出了重要貢獻。但經過20年的發(fā)展，其政策環(huán)境已經發(fā)生遷移，政策影響需要重新審視。為此，筆者通過數(shù)據(jù)與事例分析，論證高校不斷顯現(xiàn)的質量下降、生源危機、供給過剩和債務風險等問題，迫切要求我國建立高校退出制度，其間教師失業(yè)、高職擴招和放管服政策以及人力資本積累不應成為高校退出的顧慮，而事實上高校退出具有社會承載力和可行性。在此基礎上，筆者從提出單位、審批單位、終止事由、學生安置、財產處理、終止后事宜以及退出流程七個維度總結我國關于高校退出的法律規(guī)范和操作程序，并從預警機制、退出標準、退出方式、善后機制四個環(huán)節(jié)探索我國高校退出的有效路徑。

關鍵詞：高校;擴招;退出制度;高校退出制度;邏輯依據(jù);法律規(guī)范

中圖分類號：G64922;G647???文獻標志碼：A???文章編號：1008-5831（2020）01-0222-14

1999年教育部出臺《面向21世紀教育振興行動計劃》，成為我國高校擴招的標志。在當時的歷史條件下，人們普遍認為“高校擴招既是促進經濟增長的突破口，也是教育的突破口”。由此開始，我國高等教育毛入學率整體呈現(xiàn)逐年上升趨勢，2017年達到45.7%①，超過中等收入國家的平均水平②，對中國經濟發(fā)展的貢獻率達到1.82%～3.62% [1-2]。然而，大學擴招與任何其他改革一樣有利有弊，特別是隨著國家整體形勢和各種條件的不斷變化，其累積的各種問題也逐漸突顯。為此，習近平總書記在黨的第十九次全國代表大會上強調，我們要“實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展”[3]。2017年12月19日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號），明確提出“嚴格實行專業(yè)預警和退出機制”，2018年6月教育部辦公廳發(fā)布《關于批準部分中外合作辦學機構和項目終止的通知》（教外廳函〔2018〕39號），批準終止229個中外合作教學項目。事實表明，黨和政府已經下定加強我國教育事業(yè)改革的決心，尤其是高度重視對“預警退出”手段的運用。

在此背景下，2019年3月的全國“兩會”期間，全國人大代表、吉林外國語大學校長秦和曾提交建議：民辦高校面臨生源萎縮挑戰(zhàn)，應及早研究退出機制，同時加強高校對“優(yōu)勝劣汰、新陳代謝”規(guī)則的研究。對于建立我國高校退出制度的可能性和可行性研究，目前學術界已經形成一定的成果，比如：不少學者認為[4][5]105-126+149-167[6-7]，我國高校擴招之后出現(xiàn)了大量的生源問題、財務問題和辦學質量問題，這就要求我國必須適時建立不合格高校的有序退出制度。但是總結現(xiàn)有文獻我們發(fā)現(xiàn)：關于高校退出依據(jù)的論述，仍需要充實的數(shù)據(jù)以及總結性的論述作為補充;關于高校退出的社會承載力和可行性問題，仍缺乏正面辨析。尤其是退出路徑設計是論述高校退出邏輯依據(jù)的落腳點，高校退出不同于企業(yè)破產，法律適用有所差異。為此，筆者在借鑒盧彩晨關于民辦高校退出法律規(guī)范總結的基礎之上，對民辦高校和公立高校退出的相關法律規(guī)范和操作程序進行梳理，并在此基礎上提出路徑優(yōu)化的對策建議。

一、我國高校的數(shù)量變遷

過去幾十年，公立高校經歷過以政策推動的“合并潮”，民辦高等教育機構經歷過市場競爭導致的“倒閉潮”，民辦普通高校則在政策支持下經歷過“建立潮”。但我國高校整體數(shù)量穩(wěn)中有升，普通高等學校數(shù)量由1977年的404所增加到2017年的2 631所，本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量也由1977年的62.50萬人增加到2017年的2 753.59萬人。公立高校與民辦高校數(shù)量（學校數(shù)、在校生數(shù)）變化歷程可參考本文圖1、圖2。其中，圖1數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站;圖2數(shù)據(jù)中2003年及之前數(shù)據(jù)來源于參考文獻[5]，2004年及之后數(shù)據(jù)來源于《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（歷年）。

如圖1所示，公立高校數(shù)量變化大致分為4個階段：1977—1987年快速上升，1988—1998年緩慢下降，1999-2009年急速上升，2010年至今持續(xù)緩慢上升，即經歷了“快升—緩降—急升—緩升”的變化歷程。在校生數(shù)量整體處于上升趨勢，并且從1999年高校擴招開始經歷了一段快速上升時期，之后穩(wěn)步上升。

如圖2所示，民辦普通高等學校的數(shù)量在大學擴招之后“持續(xù)增長”，但近年來上升速度明顯趨緩，2017年共有747所，占當年全國普通高等院校數(shù)的28.39%。在校生數(shù)量也隨之增長，2017年為628.46萬人，占當年全國普通高等學校本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量的22.82%。

由此可以知道，民辦高等教育機構呈現(xiàn)了“增長—下降—趨穩(wěn)”的態(tài)勢。2001年之前，民辦高等教育機構呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢;2001—2009年之間，大量民辦高等教育機構關停，但值得注意的是，民辦高等教育機構各類注冊學生數(shù)量卻比較穩(wěn)定，可見學校關停較少涉及學生分流或安置問題;2009年之后，全國民辦高等教育機構數(shù)量逐漸穩(wěn)定。

二、建立我國高校退出制度的邏輯依據(jù)

雖然近年來我國高等院校數(shù)量增長速度減緩，但上升趨勢并未出現(xiàn)轉折。這種格局是否為持久的“常態(tài)”，高校數(shù)量發(fā)展是否會出現(xiàn)開始下降的“拐點”？我國臺灣地區(qū)及日本、韓國有過高校大量退出的發(fā)展過程，我國大陸是否也會面臨這樣的問題？民辦高等教育機構已經經歷過一次“倒閉潮”，公立和民辦學歷教育尚未發(fā)生這種現(xiàn)象，但本文認為學歷高等教育也潛伏著退出危機，政府應當積極面對，更早采取措施，化被動為主動，構建高等教育事業(yè)良性發(fā)展的長效機制。其邏輯依據(jù)和理由如圖3所示。

（一）質量下降

從歷時發(fā)展來看，很多發(fā)達國家在研究生教育階段取得了巨大成功，但本?？平虒W質量卻出現(xiàn)下滑的趨勢，中國也不例外。伴隨高校規(guī)模的擴大，我國高等教育數(shù)量與質量之間的矛盾一直為社會所詬病，2016年教育部發(fā)布的《中國高等教育質量報告》顯示，用人單位對工科畢業(yè)生的滿意度平均分為68.29，僅有64%的畢業(yè)生具有較強的解決方案能力，63%的畢業(yè)生具備較好的溝通能力。具體而言，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.公立高校管理體制僵化

在教學定位中，千校一面，辦學目標趨同，辦學定位混亂;在教師評價中，“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”的教師激勵機制與教學目標偏離，教師隊伍出口環(huán)節(jié)受阻，造成了“能上不能下、能進不能出”的局面;在教學活動中，偏重基礎和理論，輕視操作、實踐，甚至出現(xiàn)了本科畢業(yè)生“回爐”讀高職的現(xiàn)象。

部分公立高校僵化的管理體制導致所培養(yǎng)的學生創(chuàng)新思維和批判思維不足，“錢學森之問”也是因此而將中國大學教育質量問題推向輿論熱點。西南交通大學校長徐飛將部分大學價值迷失和異化歸納為三個方面：重科研輕教學、重專業(yè)輕通識、被各種排行榜“綁架”。諾貝爾獎獲得者中村修二更是直言，東亞引入西方普魯士教育模式時不可避免地由于受到儒家傳統(tǒng)和科舉制度影響，對這個制度作出了潛意識的扭曲和偏重，所有人深受其苦。

此外，我國財政撥款制度缺乏競爭性，全國公立高校“吃大鍋飯”的現(xiàn)象十分嚴重，已經部分落入“內卷化”陷阱。對于優(yōu)質高校，國家有“985”“211”“雙一流”等“優(yōu)勝”路線，但對于劣質高校，在“劣汰”方面明顯做得不夠。尤其是因為缺乏良好的懲罰機制和退出機制，普通高等院校教學質量下滑之勢在所難免。

2.民辦高校辦學質量不佳

目前，學術界和用戶單位對國外高校的評價總體高于國內高校，對國內公立高校的評價總體高于國內民辦高校，即“外高內低，公優(yōu)民劣”是社會對高等教育的一般印象?！吨袊褶k本科教育質量報告（2016）》顯示，民辦本科院校的生均教育事業(yè)收入僅為1.09萬元，遠低于公辦新建本科院校的1.45萬元。軟硬件條件均限制了民辦高等院校生源、師資和辦學質量的提高。同時，舉辦者的辦學投機心理使其只顧短期利益，導致其質量下降。以民辦非學歷高等教育機構為例，我國民辦高校總體辦學門檻較低，并且退出成本較低、風險小。因此，吸引了大批投資者舉辦高校。由于舉辦者不同，動機不同，其行為也大相徑庭。大部分民辦非學歷高等教育機構存在“打一槍就跑”的心態(tài)，以招來學生就辦學，招不到就不辦的心理，把辦學作為一種短期營利手段[5]91。缺乏長遠的教育格局與理想，只顧眼前經濟利益的投資辦學，不注重辦學質量，必將導致學生大量流失，最后不得不關停[8]。

（二）生源危機

高等教育由賣方“市場”逐步邁入買方“市場”，“生源危機”是近幾年高校招生的核心共詞和熱詞。

從生源現(xiàn)狀看，教育部網(wǎng)站公開資料顯示，2017年全國普通本專科招生761.49萬人，而2017年全國普通高中高三年級為782.62萬人，生源減少直接導致高校招生困難。即使在當前報考人數(shù)還遠超錄取計劃的背景下，有的高校也難以完成招生計劃，甚至出現(xiàn)“零投檔”現(xiàn)象。高考棄考

2014年，教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅曾介紹，全國高考棄考率基本穩(wěn)定，約為10%。、出國留學

2017年，我國出國留學人數(shù)約為60.84萬人，同比增長11.74%。、放棄報到等更是讓一些招生困難的學校雪上加霜。職業(yè)教育被邊緣化現(xiàn)象突出，在目前按批次錄取的規(guī)則之下，高職高專被放在最后批次錄取，很容易被視為最差的學校，各地普遍出現(xiàn)招生計劃不能完成情況，專科學校最為突出。比如，2018年陜西省高招，在正式投檔的高職院校中，參與文史類招生投檔的全國529所高職學校中，有184所學校出現(xiàn)“零投檔”的情況，總缺額12 801人;參與理科招生的581所高職院校中，有156所學校遭遇“零投檔”，總缺額18 721人，其中志愿征集缺額人數(shù)最多的院校共達到1 558人

資料來源：陜西招生考試信息網(wǎng)。。

從生源潛力看，我國人口出生率整體呈現(xiàn)下降趨勢，2018年僅為10.94‰，創(chuàng)歷史新低。從近期放開二胎政策的效果推斷，國內生源危機至少在近幾十年間無法逆轉甚至可能持續(xù)惡化。2018年全國高考平均錄取率為81.13%，其中內蒙古、浙江、江蘇、河北、廣西、浙江等省份的高考總錄取率已經高于90%

資料來源：各地招生考試院。。但實際情況可能更加嚴重，比如陜西實際錄取率為80%左右，但因為每年有大量考生放棄志愿填報，所以最低錄取分數(shù)線按照考生總數(shù)的97%劃定，再加上高職院校自主招生，陜西省實際錄取率已經達到110%左右[9]。

針對生源減少的補償性措施主要包括兩點：其一，吸引國外留學生。我國留學生招生數(shù)從2007年的6.65萬人增加到2017年的15.34萬人

資料來源：《中國教育統(tǒng)計年鑒》。，雖然增長速度較快，但是與我國800萬左右的高校招生規(guī)模相比，對總量彌補作用較小。其二，降低錄取標準。伴隨著學生減負的輿論呼吁，可能會逐漸形成考試成績的“玻璃天花板效應”[10]。即便試題難度沒有明顯波動，但錄取標準已經明顯降低，多地在高考750分滿分情況下，甚至150多分就可以進入高職院校，卻仍然有招生缺額。我國臺灣地區(qū)就因生源減少，出現(xiàn)了8分上大學，英語單科不足10分卻能進入大學英語專業(yè)學習的尷尬局面[11]。近年來，多地高職院校逐步開展單獨招生或者注冊制，其實已經變相砍掉了入學門檻。

圖4為我國各省本科二批分數(shù)線2014—2018年五年平均值與2009—2013年五年平均值之差，反映了錄取標準的變化趨勢。雖然錄取分數(shù)線受多種因素影響，但絕大多數(shù)地區(qū)分數(shù)線整體呈現(xiàn)的下降趨勢在一定程度上反映了錄取標準降低的事實。

可以認為，國內生源持續(xù)下降現(xiàn)象并無逆轉態(tài)勢，彌補手段的應用空間不斷壓縮，部分劣質高校的退出已是難以避免的客觀需要。

（三）供給過剩

如圖5所示（資料來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站），與我國生源減少形成鮮明對比的是，我國高校的招生規(guī)模卻持續(xù)上升。1998年之后，我國普通高等教育本專科招生人數(shù)快速上升。2012年4月，教育部發(fā)布的《全面提高高等教育質量的若干意見》明確提出，公立普通高校本科招生規(guī)模將保持相對穩(wěn)定，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示招生人數(shù)仍然持續(xù)上升。尤其是從2005年開始，我國高中招生數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，與普通高等本專科招生人數(shù)持續(xù)上升形成鮮明對比。國家對全國公立高校本科生實行生均1.2萬元統(tǒng)一撥款制度，導致了一批學校熱衷于追求招生規(guī)模，而較少關注學生培養(yǎng)質量。從短期來講，這影響了國家高等教育經費的使用效果;從長期來看，則造成了高等教育絕對規(guī)模過大，危害了我國高等教育的整體結構和質量[12]。

從1999—2018年的近20年間，我國已經有1.1億多人通過高考進入大學。2018年，我國新增勞動力不到1 300萬，但新增大學畢業(yè)生就高達820萬，回國留學生也將高達50萬左右，如果不考慮讀研、出國，大學畢業(yè)生將占新增勞動力的65%以上[13]。大量的高校畢業(yè)生涌入社會，不僅絕對數(shù)量過剩，而且由于缺乏企業(yè)所需要的知識結構和技能，造成了結構性過剩，知識失業(yè)和人才短缺、就業(yè)難和招工難同時并存。社會各界對高校畢業(yè)生能否適應勞動市場的要求產生了質疑。因此，退出一部分低質量的、過剩的高等學校是教育改革的必由之路。

（四）債務風險

伴隨著大學擴招，很多學校掀起了基礎設施建設熱潮，導致其背負了巨額債務。2007年，吉林大學主動公開其巨額債務并征集解決建議，引發(fā)了全國對高校債務問題的廣泛關注和討論。

2007年的《中國教育藍皮書》曾披露，到2006年底，全國高校貸款規(guī)模約為4 500億元～5 000億元。2010年國家審計署科研人員推測我國1 164所地方高校負債達到2 534.98億元。商業(yè)銀行對高校的借貸信譽映象高于企業(yè)，“校勝于企，公優(yōu)于民”的信譽評價導致高校，特別是公立高校獲得貸款的容易度大大高于企業(yè)[14]?！靶ｃy合作”中，國家、高校和債務人之間的法律關系模糊不清，最終使得“大膽”的高校獲得了更多的利益。從邏輯上講，銀行給一個非盈利行業(yè)大量貸款，是不符合市場規(guī)律的;大學作為非營利機構，舉債經營更是“不正常的”[15]。一方面是高校依靠其政府信用背書而大量發(fā)債，債務規(guī)模數(shù)以千億計，另一方面政府自身背負大量債務，截至2019年2月末，全國地方政府債務余額約為19萬億元，剩余平均年限僅為4.4年

資料來源：財政部預算司網(wǎng)站。，與此同時，2018年政府財政赤字約為4萬億元

資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。。高校債務問題繼續(xù)發(fā)展下去，很有可能使高校走上盲目貸款→財務危機→不良貸款→財政負擔的國企老路。

教育部發(fā)展規(guī)劃司曾組織力量對396所民辦高校資產負債情況進行匯總，截至2012年4月30日，校均負債0.98億元，52所院校債務余額超過了2億元，32所院校資產負債率大于80%，其中12所院校超過100%[16]。運營江西應用科技學院的辰林教育集體有限公司，截至2018年7月31日，在流動資產為2 482.5萬元的情況下，流動負債達到2.54億元[17]。截至2017年8月31日，華立大學集團有限公司流動負債凈額為4.32億元，資產負債率達90%，負債比率高達403%[18]。上海建橋大學招股說明書顯示，2016、2017年及2018年前三季度，其流動負債凈額分別為6.8億元、4.91億元和4.66億元，資產負債率分別達到179.4%、197.7%及116.7%[19]。因辦學缺少資金，西安華西專修大學非法集資近24億元，于2019年3月份進入司法拍賣程序。民辦高校在規(guī)模發(fā)展過程中所形成的龐氏債務，不但給其自身帶來債務風險，而且給社會穩(wěn)定帶來隱患，生源危機會進一步降低民辦高校的償債能力，蘊藏著巨大的金融風險。

防范化解重大風險是十九大以來黨中央確立的三大攻堅戰(zhàn)之首。2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上強調，強化風險意識，科學預見形勢、發(fā)展走勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆。顯然，對債務風險較高的院校進行及早控制，防控金融風險積累，在提高教育經費使用效率的同時，必將有助于社會穩(wěn)定。

三、擔憂與爭議辨析

作為一種長效的激勵，退出機制在高等教育領域的實踐與嘗試逐步受到重視。在專業(yè)建設方面，學科專業(yè)動態(tài)調整機制穩(wěn)步推進;在教師激勵方面，“非升即走”的退出機制被很多知名高校采用;在學生培養(yǎng)方面，2018年10月華中科技大學將18名學分不達標的學生由本科轉為專科，2019年3月多所高校對百余名研究生作出退學處理，得到有關部門和輿論肯定。

然而，高校的退出較少被提及。高校是聯(lián)結政府、學生、教職工多方博弈的紐帶，高校退出似乎不符合任何一方的利益主張。有觀點認為，即便建立高校退出制度具有邏輯依據(jù)，但缺乏現(xiàn)實必要，“理解但不同意”。這使得高校退出成為一個頗具爭議的話題，筆者圍繞以下幾點，對爭議雙方觀點進行梳理和辨析。

（一）高校退出與教師失業(yè)

有人認為，“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”，高校退出制度明顯違背了上述兩個目標，因為高校退出會制造龐大的教職工失業(yè)群體，從而引起尖銳的社會矛盾。

但如果對問題進行更深入的思考，會發(fā)現(xiàn)上述情形并不會發(fā)生：其一，作為激勵機制，退出只涉及很少部分劣質高校，并非大多數(shù)高校均要退出，失業(yè)規(guī)模也沒有想象中的那么龐大。2018年我國2 631所普通高等學校校均教職工人數(shù)為929人，校均專任教師人數(shù)為621人

資料來源：依據(jù)《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》計算。，高校退出集中發(fā)生于同一城市的可能性很小，區(qū)域內失業(yè)壓力不會太大。其二，事業(yè)編制教職工有分流、提前退休等多條退出路徑，具體操作可以參照各地出臺的事業(yè)單位機構改革人員分流安置工作意見。早在2016年，人社部新聞發(fā)言人李忠就表示，正在研究制定高校不納入事業(yè)編制管理后的人事管理銜接方案。近年來，事業(yè)單位改革逐步深入，社會對高校教職工流動逐步形成了韌性和承載厚度。其三，非事業(yè)編制職工可以參照《勞動法》《勞動合同法》等相關規(guī)定解決相關問題，高校教職工的再就業(yè)能力相對較強。其四，劣質高等院校的教職工離職率本身較高，年輕的教職工可能將其作為暫時棲身的跳板和再擇業(yè)、再深造的緩沖。甚至有新聞報道，杭州某高校老師辭職開辦快遞服務點。近年來，公立學校教師主動離職的新聞也屢見報端。再除去兼職、返聘方式雇傭的教職工，真正涉及再就業(yè)難題的教師人數(shù)相對較少。

事實上，高校退出在我國并非新現(xiàn)象，1998年我國擁有成人高等學校962所，擁有民辦高等教育機構1 200余所，到2017年分別僅剩282所和800所

資料來源：《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。。在這十幾年間，并未由于教師失業(yè)而發(fā)生激烈的社會矛盾。一部分教職工的失業(yè)問題的確需要重視，但少部分劣質高校退出帶來的失業(yè)影響是可控的，不應為此而避談高校退出機制。任何新政策的實施均會面臨阻力，需要客觀看待高校退出意義與部分職工失業(yè)的權衡。從公平角度看，教育作為公共職能，要求滿足社會期望和人類進步的要求。從效率角度看，教育需要滿足供需平衡和自由調整。伴隨著高校定位的重新回歸，教育市場將會具有足夠的“厚度”，社會也不會對部分高校的退出感到“恐懼”，社會承受力不存在太多問題。

（二）高校退出與高職擴招

2019年3月李克強總理在《政府工作報告》中提出高職院校將大規(guī)模擴招100萬。按照我國1 418所高職（?？疲┰盒４致怨浪?，校均需擴招705人。有觀點認為，高職（?？疲┙逃M入大發(fā)展時期，此時再提高校退出機制不合時宜。

然而，擴招的瓶頸并不在于高校的數(shù)量，因為高校相對數(shù)量已經明顯過剩，真正的瓶頸在于質量。2019年的擴招政策，其實是給職業(yè)教育的辦學質量而非規(guī)模提出考驗?！墩ぷ鲌蟾妗访鞔_將“退役軍人、下崗職工、農民工”納入招生范圍，他們與科班學生的顯著區(qū)別是承載著更大的經濟壓力和社會期望，經驗、閱歷使他們對文憑和技能的區(qū)別有更加清晰的判斷。老百姓對于子女教育培養(yǎng)的投入往往很大方，但是對于自己的教育投資，在時間和金錢上略顯“吝嗇”，更加注重投入與產出權衡。如果培養(yǎng)出來還是什么都做不了，或者對現(xiàn)狀沒有明顯的提升，那么無疑將加大對政策的懷疑。

當前的高職擴招，與20年前的大學擴招相比，生源潛力、學歷訴求、學習目的等政策環(huán)境均已發(fā)生改變，擴招生源不再是科班學生，學歷的標簽效應弱化，學習目的更加明確。通過高職擴招刺激經濟、延緩就業(yè)的效力必須著眼于培養(yǎng)的實際效果。正如政府工作報告所述，新的擴招任務，必然要求是“改革高職院校辦學體制，加強師資隊伍建設，提高辦學質量”。如果仍然是原有基礎的低質量擴張，必然難以達到預期目標。

激活高等教育資源，優(yōu)化要素配置，促使高等教育職能回歸，正是對2019年《政府工作報告》中高職擴招政策的回應。然而，高等教育培養(yǎng)質量長期為社會所詬病，提質和轉型受阻，多年來效果并不明顯?？梢哉J為，打通劣質高等院校的退出通道，促使教育資源優(yōu)化配置，不失為有益的途徑。

（三）高校退出與“放管服”精神

有觀點認為，建立高校的退出機制將引致政府行政干預的回歸，有悖于高等教育領域的“放管服”精神。

但是，需要辨析一點，即劣質高校存在的依據(jù)是其所頒發(fā)的畢業(yè)證書，本質是高等教育因為其公益性而受到政府信用背書。脫離效“益”，何談公“益”？大學擴招之后，數(shù)量擴張明顯快于質量提升。劣質高校畢業(yè)證書的獲取成本越來越小，含金量也越來越低，但其因國家承認而仍然具有需求市場，在就業(yè)、深造中發(fā)揮著“門檻性”作用。“混文憑”之說，來源于此。

一方面要為畢業(yè)證書提供背書，一方面要推進提質轉型，政府在高等教育領域陷入了左右難以兼顧的處境，這是高等教育在轉型改革中受阻的關鍵原因所在。打通退出途徑，成為破解困境的突破口。允許一部分高校特別是公立高校退出，其本質是政府權力的“放”;創(chuàng)新管理方式，加強對高校培養(yǎng)質量的監(jiān)督，是“管”;健全完善退出規(guī)章和路徑，規(guī)范退出行為，使得退出有法可依、有章可循，是“服”?！胺殴芊钡木駥嵸|并非放任自流、不管不問、任由發(fā)展，更不是對辦學質量、發(fā)展風險不可監(jiān)管、不敢監(jiān)管。2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)施行的《關于深化教育體制機制改革的意見》指出;“堅持放管服相結合……加強事中事后監(jiān)管”。建立退出機制，完善退出路徑，其本質是對高等教育教學活動加強事后監(jiān)督，這正是《意見》的根本要求之一。當然，退出機制絕非僅僅依靠自上而下的教學測評與行政干預，而是以高等教育的實際需求建立多方評測標準，政府側重于政策指引和制度的完善，使得高校退出有章可循。

（四）高校退出與人力資本積累

高等教育通過提升人力資本機制最終作用于經濟社會發(fā)展，所以“科教興國”是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要戰(zhàn)略，這是對教育的傳統(tǒng)認知，也是我們最樂于接受的教育形象。沒有證據(jù)懷疑人力資本和科學技術的重要性，所以沒有人對教育持有明顯的反對意見。提出高校退出機制，似乎與“教育在經濟社會中發(fā)揮重大作用”的傳統(tǒng)認知相悖。

但事實上，高等教育這一名詞在使用中其語境已經轉換為人力資本和科學技術，由于刻板效應，只要提起教育，便聯(lián)想到科學進步、技術提高、知識積累。但現(xiàn)實中，一些劣質高校與其說是對人力資本的提高，不如說是對文憑和干凈文職工作的向往，寄希望一紙文憑可以提升工作性質或社會階層。這為低質高校的擴張?zhí)峁┝艘罁?jù)，致使高校的供給數(shù)量與就業(yè)率倒掛。這不需要尋找太多的證據(jù)，大量的高學歷低能力現(xiàn)象早已為社會所詬病。更何況在我國高等教育逐步轉入買方市場的現(xiàn)狀下，退出少部分劣質的、多余的高校，并不會造成大量的失學現(xiàn)象。新高考制度施行后，突出高考招生的專業(yè)選擇，部分高職院校的錄取分數(shù)線超過二本線，但對沒有優(yōu)勢專業(yè)的低質學校更是一種挑戰(zhàn)，將會在考生更加自由選擇的過程中被逐步淘汰。

創(chuàng)新性技術開發(fā)的頭部效應凸顯，劣質高校主要定位為技術的傳承和傳播，缺乏技術創(chuàng)新的能力和動力。反而，允許部分劣質高校退出，容易形成鯰魚效應，迫使一些教學質量不好的高校不斷反思與轉型，提高教學質量，這也是提高人力資本的重要途徑，是教育職能回歸的體現(xiàn)，可以極大地推動高等教育步入質量提升的良性循環(huán)。實際上，我們很難將一個沒有優(yōu)勝劣汰機制的高校生態(tài)系統(tǒng)和人力資本積累對應起來，而客觀事實恰恰與之相反。

四、我國有關高校退出的法律規(guī)范

如果高校退出不可避免，那么我國現(xiàn)行關于高校退出的法律法規(guī)將會成為非常重要的行為準則。但是與很多國家一樣，我國尚沒有專門針對高校退出的法律法規(guī)，只有散見于其他法律的個別條款。針對這種情況，筆者對涉及到高校退出的各種法律、法規(guī)、政府指導性文件進行梳理，分公立和民辦兩個層面，參考之前學者的研究，從提出單位、審批單位、終止事由、學生安置、財產處理、終止后事宜以及退出流程七個維度進行整理，從法律層面闡述我國高校退出的現(xiàn)行機制。

（一）提出單位

我國《普通高等學校設置暫行條例》《成人高等學校設置的暫行規(guī)定》和《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》規(guī)定，國家教育委員會（教育部）可以針對高校建校、辦學等過程中的有關問題，責令學校整頓、停止招生或停辦，這同時適用于公立和民辦高校。

民辦高校提前申請（《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》有關條款），學校理事會、董事會或者其他形式決策機構2/3以上組成人員同意后（《民辦教育促進法》實施條例）上報審批機關（《民辦教育促進法》有關條款），獨立學院由舉辦者提出、獨立學院理事會或者董事會同意上報審批機關（《獨立學院設置與管理辦法》有關條款）。

由此總結，公立高校的退出主要有國家教育委員會（教育部）責令，而民辦高校退出的提出者包括國家教育委員會（教育部）責令和民辦學校自身提出。

（二）審批單位

高等學校和其他高等教育機構分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項由國務院教育部行政部門審批，實施?？平逃母叩葘W?？捎墒　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府審批（《中華人民共和國高等教育法》有關條款）。營利性民辦本科高等學校分立、合并、終止、名稱變更由教育部審批，其他事項變更由省級人民政府核準（《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》（教發(fā)〔2016〕20號）有關條款）。申請分立、合并民辦高等學校的，審批機關自受理之日起六個月內以書面形式答復（《民辦教育促進法》有關條款）。

由此總結，我國相關法律對公立高校的分立、合并、終止涉及到的審批機關作了規(guī)定，但對審批期限沒有明確規(guī)定。對民辦高校的分立、合并、終止也作了規(guī)定，其中對分立、合并民辦高校的答復期限作了規(guī)定，但沒有涉及民辦高校終止的答復期限。

（三）終止事由

針對公立高校退出的，主要涉及不按規(guī)定籌建、建立學校、招生，第一屆畢業(yè)生考核不達標，從批準正式建校招生之日起五年內生源缺乏或達不到正常的教師配備標準和辦學條件，學校質量低下或教學評估不合格等情況，可由有關部門責令整頓、停止招生或停辦，相關法律包括《普通高等學校設置暫行條例》《成人高等學校設置的暫行規(guī)定》《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》。不按照相關規(guī)定辦理變更登記、注銷登記的;涂改、出租、出借《事業(yè)單位法人證書》或者出租、出借印章的;違反規(guī)定接受、使用捐贈、資助的，若情節(jié)嚴重給予撤銷處理（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定）。

除公立高校終止事由（除《事業(yè)單位登記管理暫行條例》所述條款外）適用于民辦高校外，民辦高校的終止事由還包括根據(jù)學校章程規(guī)定要求終止，并經審批機關批準，被吊銷辦學許可證，因資不抵債無法繼續(xù)辦學等。

由此總結，公立高校的終止事由包括設置初期生源和辦學條件等考核、教學質量評估和其他違法違規(guī)行為。民辦高校除了包括設置初期生源和辦學條件等考核、教學質量評估和其他違法違規(guī)行為，還包括學校章程規(guī)定要求終止、被吊銷辦學許可證和資不抵債無法繼續(xù)辦學等原因。

（四）學生安置

針對公立高校，并沒有相關法律明確規(guī)定。

針對民辦高校，很多法律條款和法規(guī)、文件提到要求其妥善安置學生，《民辦教育促進法》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》（教發(fā)〔2016〕20號）《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》《獨立學院設置與管理辦法》等均有一系列規(guī)定，其中國家明令撤銷的民辦高等學校，校長應負責對其在校學生妥善安置（《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》有關條款）。

獨立學院舉辦者未履行出資義務或者抽逃、挪用辦學資金造成獨立學院資不抵債無法繼續(xù)辦學者，須提供在校學生的后續(xù)教育經費。獨立學院終止時仍未畢業(yè)的在校學生由參與舉辦的普通高等學校托管。對學習期滿且成績合格的學生，發(fā)給獨立學院的畢業(yè)證書;符合學位授予條件的，授予獨立學院的學士學位證書（《獨立學院設置與管理辦法》有關條款）。

由此總結，公立學校終止時對于學生安置沒有明確規(guī)定。民辦高校規(guī)定需妥善安置學生，但具體如何安置未做明確規(guī)定;其中獨立院校在校學生由參與舉辦的普通高等學校托管，由違規(guī)行為造成資不抵債無法繼續(xù)辦學的獨立學院須提供在校學生的后續(xù)教育經費。

（五）財產處理

1.成立清算組織

公立高校辦理注銷登記前，應當在審批機關指導下成立清算組織，完成清算工作（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號）規(guī)定）。

民辦高校財產處理分不同情況不同對待：民辦學校自己要求終止的，由民辦學校組織清算;被審批機關依法撤銷的，由審批機關組織清算;因資不抵債無法繼續(xù)辦學而被終止的，由人民法院組織清算。國家明令撤銷的民辦高等學校，省級教育行政部門應組織財務、審計等部門對學校資產進行清算。2010年最高人民法院在《關于對因資不抵債無法繼續(xù)辦學被終止的民辦學校如何組織清算問題的批復》中則明確了民辦學校參照適用《中華人民共和國企業(yè)破產法》規(guī)定的程序。

2.財產清算順序

針對公立高校并沒有明確的規(guī)定。針對民辦學校的財產按照下列順序清償：（1）應退受教育者學費、雜費和其他費用;（2）應發(fā)教職工的工資及應繳納的社會保險費用;（3）償還其他債務。同時，需要保證有序退出，保護師生權益，防范國有資產流失，維護社會穩(wěn)定。

3.剩余財產處理

針對公立高校并沒有明確的規(guī)定。針對民辦高校，清算后的剩余資產，包括校舍、場地等，除依法返還給創(chuàng)辦人部分外，均歸教育行政部門處理，用于發(fā)展教育事業(yè)?！睹褶k教育促進法》則較為籠統(tǒng)地規(guī)定民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

由此總結，公立高校財產清算在審批機關指導下進行，民辦高校分不同情形分別有民辦高校、審批機關和人民法院組織清算。民辦高校清算優(yōu)先保障學生、教師權益。

（六）終止后事宜

針對公立高校的注銷登記和清算報告，收繳《事業(yè)單位法人證書》和印章等事項在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務院令第411號）中作出了相關規(guī)定。

針對民辦高校，由審批機關收回辦學許可證和銷毀印章，并注銷登記（《民辦教育促進法》）。營利性民辦學校黨組織應當及時向上級黨組織報告，上級黨組織應當及時對學校黨組織的變更或者撤銷作出決定。營業(yè)執(zhí)照正副本繳回原發(fā)證機關。

由此總結，相關法律法規(guī)對公立高校與民辦高校終止后相關事宜均作出了具體規(guī)定。

（七）退出流程

根據(jù)對高校退出法律法規(guī)的梳理，筆者從公立和民辦兩個層面，對高校合并、退出流程進行了梳理。主要包括公立高校合并流程、公立高校退出流程，以及民辦高校合并流程、民辦高校終止流程等。對于具體流程，限于篇幅不再贅述，有興趣者可與筆者交流。

五、建立我國高校退出制度的路徑選擇

與政府、社會對高校自身改革充滿期望相比，高校管理者和教師往往更多地關注高等教育的外部治理，將高等教育發(fā)展面臨的困難歸咎于外部因素[20]，實際上，這是各方在面對公共領域的高等教育問題時采取的權宜態(tài)度。

雖然我國已經發(fā)生過高校退出現(xiàn)象，然而其退出動機主要來自于政策調整和“自滅式”“追認式”退出，并沒有優(yōu)勝劣汰機制的發(fā)揮。建立以提高教學質量、防范辦學風險為目的的長效機制，則要以更加積極主動的姿態(tài)推動其運行。本文所倡導的高校退出機制，不僅要求完善政策法規(guī)，打通退出途徑，使得“想”退出的高校順利退出，更是倡導建立預警監(jiān)測機制，防控辦學風險，督促高校注重學生知識技能培養(yǎng)，使得“該”退出的學校被淘汰，形成正向的激勵循環(huán)。針對前者，需注重建立多元化的退出路徑和完備穩(wěn)妥的善后機制;針對后者，需注重建立有效的預警機制和兼顧各方利益的退出標準。綜合這四個環(huán)節(jié)，建議搭建靈動、嚴謹、有效的高校退出路徑。

（一）建立彈性調整的預警機制

梳理相關法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律對高校退出的預警機制規(guī)定較為薄弱。高校退出制度并非以終結部分高校為主要目的，而是針對財務風險、培養(yǎng)質量、生源狀況等在退出前建立彈性調整的預警機制，給予高校調整改進的機會，進而構建包括信息管理平臺、預警報警模塊、分析決策系統(tǒng)的綜合體系。信息管理平臺收集、保存高校實際辦學信息;預警報警模塊根據(jù)已有信息，對高校辦學情況作出評估，判斷預警閾值，并將預警信息及時發(fā)布至信息管理平臺，對于超出閾值高校給予相應的“紅”“黃”牌警告;決策管理系統(tǒng)對預警快速作出反應，綜合判斷相應補救措施。如果高校不能及時整改修正，連續(xù)三年被確定為黃牌，第三年即可被確定為暫停招生或轉為紅牌警告，連續(xù)三年紅牌警告的高校，可撤銷其建制或責令退出。

（二）建立兼顧各方的退出標準

退出標準是退出機制最為核心的問題，也是最敏感的問題。單從教育質量來說，在我國現(xiàn)有的教學模式和評測體系下，同一層次的高校教學質量很難分出絕對的好壞。而且退出標準一旦設立，將會產生指揮棒的作用。所以，中央在全國范圍內實行總量控制的基礎上，應允許各省區(qū)設立自己的退出標準，依據(jù)財務收支、專業(yè)建設和生源狀況等設立綜合立體的考察體系。評測標準要兼顧學術、政府、社會三個層面，學術層面要建立包含學校聲譽、學術聲望、辦學質量、專業(yè)需求、生源潛力的綜合評測。政府層面要注重做好監(jiān)管、公開、服務。社會層面要逐步建立理性客觀的輿論引導，伴隨“新高考”政策推廣，既給優(yōu)質院校發(fā)展提供了更廣闊的競爭機遇，也給部分劣質院校帶來了更加嚴酷的挑戰(zhàn)，社會評測的分離效應更加強化。因此，

評測標準應重新整合學術、政府、社會的生態(tài)關系，因地制宜地研制退出標準。

（三）建立多元化的退出方式

公立高校因其公益屬性和作為政府高等教育職能的主要承擔者而受政府保護[6]，公立高校退出的方式有三種：（1）學校合并;（2）直接撤銷建制;（3）被企業(yè)并購、控股。合并曾經是公立高校退出的主要方式，主要動力來自于政策調控，其他兩種公立高校退出的現(xiàn)象只是少數(shù)案例。

根據(jù)《民辦教育促進法》，我國民辦高校的退出方式有合并、終止、撤銷、停止招生、吊銷辦學許可證、停止辦學等。實踐中主要有以下三種退出方式：（1）徹底停辦或消亡;（2）被兼并、合并或轉讓;（3）“自滅式”退出。關于獨立學院退出，教育部曾明確有繼續(xù)舉辦獨立學院、轉設為民辦普通本科高?；蚱渌麑哟蚊褶k學校、并入公辦高校、進行資產融合、終止辦學等六條出路。

除此之外，為減少善后工作難度并實現(xiàn)激勵先進、鞭策落后的根本目的，本文提出另外兩種退出途徑，即轉制或轉型。

一是轉制。從經合組織國家2005—2014年民間資本投資教育的對比變化情況[21]可以看出，絕大多數(shù)國家民間資本對教育產業(yè)的投資是增長的。從產權視角的委托-代理理論看，公立高校通過“轉制”，比如“股份制”形式[22]，建立競爭機制從而為公立高校增加活力，政府由以行政手段為主的“干預”和“包攬”式的直接管理，逐步走向以宏觀調控為主的“規(guī)范”和“協(xié)調”式的間接管理，政府權利漸漸從微觀領域退出[23]，是調整政府、市場與高校關系，特別是面對部分高校辦學經費緊缺和財務危機現(xiàn)狀的理智抉擇。典型的案例有新加坡國立大學和南洋理工大學開展的公立高校轉制實踐，值得借鑒。

二是轉型。我國高等教育層次中的研究生、本科生、?？粕尸F(xiàn)“橄欖型”結構，與國際高等教育比例呈現(xiàn)“金字塔”型的結構不同。應允許在保留本科層次不變基礎上，退出理論為主的教學任務，主要發(fā)展應用教育和技能培訓，甚至懲罰性地將少量本科院校轉型為高職院校，優(yōu)化教育層級結構。國務院《政府工作報告》也提到“引導一批普通本科高校轉為應用型大學”，體現(xiàn)了對高等教育轉型的迫切要求。

（四）建立完備穩(wěn)妥的善后機制

嚴格按照“紅”“黃”牌預警逐步退出的高校，大多涉及在校學生的安置問題，然而相關法律規(guī)定相對籠統(tǒng)，主要條款大多為“妥善安置”這樣的簡單規(guī)定。實際操作中，途徑主要包括：在本校完成學業(yè)、轉學，或者返還學費、申請學費補償基金。國務院公開發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出：“加快推進職業(yè)教育國家‘學分銀行建設，從2019年開始，探索建立職業(yè)教育個人學習賬號，實現(xiàn)學習成果可追溯、可查詢、可轉換?！边@為高職院校退出過程中學生學業(yè)銜接提供了很好的解決思路和實踐鋪墊。教職工安排中，依據(jù)不同的雇傭方式按照相關法律分類解決，對再就業(yè)困難的教職工積極給予幫扶。在資產處理中，著重防范國有資產流失。同時，建立善后工作的反饋監(jiān)督渠道，保證教職工、學生的合法權益和國有資產不受侵害。參考文獻：

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The logical basis，legal norms and path choices for establishing

the withdrawal system of Chinese colleges and universities

WANG Yana，b，SHEN Tanmingc

（a. College of Economic and Social Development; b. Region，Industry and Education

Synergy Innovation Center of MOE; c. School of Economics，Nankai University，Tianjin 300071，P. R. China）

Abstract：

Because of university enrollment expansion，the number of Chinese colleges and universities is growing quickly，which has made an important contribution to the rapid development of economy and education. However，after 20 years of development，the policy environment has already changed，and the policy impact needs to be re-examined. Through data and case analysis，this paper demonstrates the decline in quality，the crisis of student resources，the oversupply and debt risk of colleges and universities，which require China to establish a withdrawal system of colleges and universities. Teachers unemployment，higher vocational education enrollment expansion，delegate power and optimize service policies，and human capital accumulation should not be concern of the withdrawal of colleges and universities. It has social capacity and feasibility. We summarize the existing legal norms and operational procedures for the withdrawal of colleges and universities from the seven dimensions of proposing units，approving units，termination reasons，student placement，property processing，post-terminating matters，and withdrawal process. On this basis，we explore the effective withdrawal path from early warning mechanism，withdrawal criteria，withdrawal mode and after-care mechanism.

Key words： ?colleges and universities; expand enrollment; withdrawal system; the withdrawal system of colleges and universities; logical basis; legal norms

（責任編輯?彭建國）