摘 要：在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，農(nóng)村社會矛盾日益凸顯，農(nóng)村公共危機事件多發(fā)，快速高效的處理公共危機事件，對于維護社會穩(wěn)定和構(gòu)建基層治理現(xiàn)代化具有十分重要的作用。

關(guān)鍵詞：公共危機;基層治理;能力提升

一、問題的提出

在社會轉(zhuǎn)型的背景下，我國農(nóng)村社會矛盾也日漸凸顯，特別是城鎮(zhèn)化推進過程中，城郊結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)社會摩擦與利益沖突增多，矛盾的領(lǐng)域不斷擴大，因山界林權(quán)、集體土地征用、土地及資產(chǎn)兌外發(fā)包、財務(wù)問題、房屋拆遷、工程欠款等方面的糾紛引起的公共危機，涉及到經(jīng)濟、民事、行政、涉法訴訟、行政執(zhí)法等多個領(lǐng)域，公共危機事件發(fā)生的頻率和規(guī)模也在不斷增長。基層政府作為農(nóng)村區(qū)域最直接的管理主體，農(nóng)村公共危機事件對基層政府管理直接提出了現(xiàn)實考驗，其行為影響著公共危機事件的處理效果。因此，提升基層政府公共管理能力，構(gòu)建公共危機管理體系對于基層治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

二、基層政府公共危機管理中存在的問題

（一）理念方面的缺失

基層政府相關(guān)工作開展的過程中，部分工作人員自身的理念存在著一定的錯位，并且內(nèi)心存在對于社會和工作方面的不滿，工作過程中，價值取向出現(xiàn)錯誤，工作參與不夠積極，對于工作中的問題不能及時進行解決，工作效率較低，造成群眾對基層工作人員不信任，訴求難以解決。在公共危機管理情境中，這種危機主要是由于服務(wù)意識和利益訴求方面問題所造成的。對于突發(fā)事件的處理上，部分基層政府工作人員自身缺乏足夠的服務(wù)意識，對于公眾的生命財產(chǎn)安全不夠重視，并且在具體處理中，部分人員存在一定的隱瞞和作假的情況，對于政績過分關(guān)注，而不能合理、快速地對危機進行解決，導(dǎo)致了危機加劇。

（二）制度方面的缺失

對于公共管理工作來說，制度本身的制定和執(zhí)行是管理工作開展的重要前提，很多公共危機的出現(xiàn)都是由于制度方面存在問題，或者相關(guān)政策遭受質(zhì)疑所產(chǎn)生的。這種公共事務(wù)危機的影響力是不容忽視的，并且其表現(xiàn)形式較為廣泛，具有較強的積累性特點，具有較大的負(fù)面影響，其會導(dǎo)致公眾對于政府的使命、宗旨以及性質(zhì)產(chǎn)生懷疑。當(dāng)前公共危機預(yù)警制度不夠完善，對于公共危機缺乏較強的防范能力，很難實現(xiàn)對于各類危機的有效預(yù)警和檢測。在危機的應(yīng)對和處理上，相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，法制基礎(chǔ)較為薄弱，很難為快速化解公共危機提供基礎(chǔ)。相關(guān)機構(gòu)方面也存在一定的缺失，在對于公共危機解決的過程中，沒有設(shè)定專門的公共危機應(yīng)對機構(gòu)，相關(guān)運作的機制不夠科學(xué)規(guī)范，并且相關(guān)危機的處理上經(jīng)驗有限，很難確保有效地危機處理能力，從而導(dǎo)致了危機處理不適當(dāng)?shù)葐栴}。

（三）人才隊伍方面的缺失

基層政府仍缺少應(yīng)對公共危機的專業(yè)化隊伍?；鶎诱案鞑块T雖然成立了應(yīng)對突發(fā)事件的管理機構(gòu)，但在人員配備上大都實行兼職，人員編制沒有配備到位。由于各部門內(nèi)部負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容繁雜，人力有限，難以全面綜合地開展各項應(yīng)急的常規(guī)工作，這種狀況容易造成政令不通，管理不到位。同時，應(yīng)對公共危機的專業(yè)人員的專業(yè)水平有待進一步提高。從調(diào)研中筆者了解到，一些部門應(yīng)對突發(fā)危機事件的人員缺少專業(yè)化知識培訓(xùn)，特別是遇到危害性極大的突發(fā)事件，由于工作人員的專業(yè)化水平有限，容易給應(yīng)急人員帶來一定的傷害，從而導(dǎo)致另外一個危機事件的發(fā)生。專業(yè)知識的匱乏必然導(dǎo)致危機事件發(fā)生頻率的增加和危機事件影響范圍的擴大。因此，提高應(yīng)對突發(fā)事件的專業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是目前公共危機管理的一項重要內(nèi)容。

（四）應(yīng)急物資儲備機制的缺失

基層政府應(yīng)對公共危機的財政支出比例小，應(yīng)急物資儲備機制不健全。從調(diào)研中筆者了解到，基層政府在預(yù)算中對應(yīng)對公共危機管理的財政支出比例相當(dāng)小，有的政府部門甚至沒有這項預(yù)算，只是在危機事件發(fā)生后，臨時從財政撥款，從而出現(xiàn)了“應(yīng)急財政”的現(xiàn)象。由于用于公共危機管理的財政支出比例小，常規(guī)培訓(xùn)和例行演練工作難以開展，這就導(dǎo)致了應(yīng)急人員專業(yè)化隊伍建設(shè)落后的問題。同時，應(yīng)急物資儲備機制不健全，快速調(diào)運保障能力弱?，F(xiàn)有的應(yīng)急物資缺乏統(tǒng)籌管理，缺少應(yīng)急物資儲備和快速調(diào)用的科學(xué)評估與決策機制，尚未形成科學(xué)規(guī)劃、布局合理的應(yīng)急物資儲備，更新、輪換、補償政策不健全，物資儲備時間長，品種落后，不適應(yīng)實際應(yīng)急需要，沒有專項物資儲備配套。

三、提高基層政府公共危機管理能力的途徑

（一）加強理論指導(dǎo)，增強基層政府領(lǐng)導(dǎo)的公共危機意識，增強公民抗危機能力

先進的危機管理機制是建立在先進的危機管理意識之上的，危機意識是危機管理的起點。就絕大多數(shù)情況而言，突發(fā)公共事件的現(xiàn)場都在基層。第一時間、第一現(xiàn)場的基層干部、群眾怎樣應(yīng)對突發(fā)事件，對于控制事態(tài)、搶險救援、戰(zhàn)勝災(zāi)難至關(guān)重要。因此，應(yīng)該加強基層領(lǐng)導(dǎo)公共危機管理的理論學(xué)習(xí)，把危機管理的教育和培訓(xùn)納入到對政府官員和公共管理人員的教育和培訓(xùn)中。對比分析國內(nèi)國際應(yīng)對公共危機的先進經(jīng)驗，對提高基層領(lǐng)導(dǎo)公共危機意識，控制危機事件的發(fā)生，減少危機造成的損失將起到重要的作用。同時，還要注重培養(yǎng)公眾的危機意識，提高公民的抗危機能力。把應(yīng)對各種突發(fā)事件的基本知識和技能教育列入教學(xué)計劃，盡早對公民開展危機應(yīng)對教育。采取多種方式對社會公眾進行危機管理知識和技能教學(xué)，讓公眾掌握正確的應(yīng)對危機的措施和方法，明確個人在危機中的職責(zé)，逐步提高公眾的抗危機能力。

（二）建立健全基層政府有效應(yīng)對公共危機的預(yù)警機制

美國管理學(xué)家戴維·奧斯本和特得·蓋布勒曾經(jīng)說過：“政府管理的目的是使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療。”最有效的危機管理是避免危機與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機管理的工作中心更傾向于災(zāi)前防范。危機預(yù)警機制可以幫助政府對一定時期內(nèi)可能會發(fā)生的各種危機事先有充分的估計，并做好應(yīng)急準(zhǔn)備，選擇最佳應(yīng)對策略。事實表明，健全的危機管理機制能夠使政府的處理措施更具針對性和有效性。因此，在公共危機管理上，需要建立健全基層政府的預(yù)警機制，設(shè)立危機信息的監(jiān)測平臺暢通危機信息的傳送通道，提升危機信息的分析能力，從而制定出有效應(yīng)對危機的決策方案。

（三）提高基層政府公共危機管理專業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平

采取理論學(xué)習(xí)、到上級對口部門擴大專業(yè)知識面及參加實際演練等形式，提高基層政府公共危機管理專業(yè)人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。同時，可以在大學(xué)開設(shè)公共危機管理專業(yè)及課程，系統(tǒng)地培養(yǎng)應(yīng)對公共危機的專業(yè)人員，并在就業(yè)時配置到基層危機管理機構(gòu)。設(shè)置和增加基層政府公共危機管理專業(yè)人員的編制，為更好地應(yīng)對未來的危機事件做好人力資源儲備工作。

（四）加大基層政府應(yīng)對公共危機的財政投入力度

在應(yīng)對公共危機事件的過程中，政府財政支出的根本作用在于化解風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。從這個意義上講，各級政府應(yīng)該根據(jù)公共風(fēng)險來決定財政支出。當(dāng)前政府在公共管理服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足，特別是應(yīng)對公共危機的公共財政支出存在許多問題。面對各種公共危機，在公共財政的框架內(nèi)，基層政府啟動了財政應(yīng)急撥款，為及時解決公共危機提供了強大的資金保障。但從政府處理歷次公共危機事件的過程中我們發(fā)現(xiàn)，財政的應(yīng)急撥款屬于急事急辦、特事特辦的行政行為或決策，決策環(huán)節(jié)主要是人為因素在起作用。因此，基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，應(yīng)該合理調(diào)整公共財政支出范圍，建立危機管理的財政保障體系，把危機管理經(jīng)費納入國家預(yù)算體系，建立國家反危機基金。解決資金問題除了政府承擔(dān)主體責(zé)任，擴大財政在公共事務(wù)方面的投入力度外，還應(yīng)建立社會動員機制，擴大社會保險的覆蓋面，廣泛籌集社會資金。同時，借鑒國際成功經(jīng)驗，一方面提高預(yù)備費的提取比例，另一方面調(diào)整公共危機的政府投入結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要體現(xiàn)在兩個方面：一是重視用于預(yù)警管理投入，這部分投入仍屬于日常管理所需，但最終落實到各部門經(jīng)常性預(yù)算安排中;二是穩(wěn)定事后救助投入，這部分投入是通過提取一定比例的預(yù)備費等形式來體現(xiàn)。通過提高公共財政在應(yīng)對危機管理中的比例，進一步加強基層政府公共危機管理的效果。

基層政府是公共危機管理中解決突發(fā)事件的最直接的部門。當(dāng)前我國危機管理的核心問題不是如何加強中央監(jiān)管的問題，而是如何盡快提高基層政府公共危機管理能力的問題。因此，必須采取有效措施提高基層政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，以減少公共危機事件發(fā)生的頻率和損失。

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作者簡介：張翱（1993—），女，漢族，湖北宜昌人，碩士在讀，研究方向：區(qū)域社會治理。