王蓉輝

摘 要：預(yù)算績(jī)效管理是提高財(cái)政支出科研經(jīng)費(fèi)使用效率的有效手段。針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理問題，介紹了相關(guān)基本概念和核心內(nèi)容，研究了面向科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，探討了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)問題，提出了完善措施和建議。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)；單位預(yù)算；績(jī)效管理；績(jī)效指標(biāo)；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.31.054

1 引言

績(jī)效管理是一種以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方法，它以提高資金使用效益為目標(biāo)，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的全過程實(shí)施有效的監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算支出的主體責(zé)任，促使公共服務(wù)的提供者不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本、提高資金的利用率。

實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理是科研事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金管理科學(xué)化、精細(xì)化的主要內(nèi)容，也是科研體制改革的重要組成部分，對(duì)于加快科研事業(yè)單位管理方式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

科研事業(yè)單位作為國(guó)立科研機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著面向國(guó)民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技戰(zhàn)略目標(biāo)的重大使命，通過研究國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，積極開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，探索和優(yōu)化與績(jī)效相結(jié)合的資源配置方式，有利于促進(jìn)其管理水平和創(chuàng)新能力的提升、充分發(fā)揮骨干引領(lǐng)作用。

2 預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)路線

2.1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

2017年10月科技部、財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部共同發(fā)布了《中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，提出了“中央級(jí)科研事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架”，是科研單位績(jī)效管理工作的引領(lǐng)性文件。針對(duì)科研事業(yè)單位，該評(píng)價(jià)體系從職責(zé)定位、科技產(chǎn)出和創(chuàng)新效益等幾個(gè)方面，將評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為職責(zé)相符性、需求一致性、管理規(guī)范性、績(jī)效完成情況、績(jī)效完成效率、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新貢獻(xiàn)等部分，每一部分內(nèi)容又分解細(xì)化出了若干具體的三級(jí)指標(biāo)，體現(xiàn)了“重能力、重績(jī)效、守規(guī)范、講貢獻(xiàn)”的科研工作指導(dǎo)方針。

圍繞該指標(biāo)體系建設(shè)，預(yù)算單位需要開展以下幾方面的工作：

（1）開展績(jī)效評(píng)價(jià)宣傳和培訓(xùn)。

（2）制定和完善預(yù)算績(jī)效管理制度。

（3）結(jié)合本單位實(shí)際提出績(jī)效目標(biāo)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，制定績(jī)效指標(biāo)。

（4）開展績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控工作，提取績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)、資料、材料等。

（5）制定評(píng)價(jià)工作方案，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提交評(píng)價(jià)報(bào)告。

（6）結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)提出的問題與建議，改進(jìn)科研和管理工作。

2.2 預(yù)算績(jī)效管理過程

預(yù)算績(jī)效管理是一套由目標(biāo)評(píng)估、運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、考核評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)組成的閉環(huán)系統(tǒng)，其運(yùn)行過程如圖1所示。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行流程圖

2.2.1 績(jī)效目標(biāo)的制定與評(píng)估

績(jī)效目標(biāo)包括總體目標(biāo)、績(jī)效考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等方面的內(nèi)容?？傮w目標(biāo)是指預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，要根據(jù)上級(jí)主管部門的總體要求和具體部署、部門職能及發(fā)展規(guī)劃科學(xué)地測(cè)算資金需求；績(jī)效考核指標(biāo)是將總體目標(biāo)從產(chǎn)出、效益、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化；績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是具體的、清晰的、可衡量的、預(yù)算周期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的，便于在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)算完成后進(jìn)行考核。預(yù)算資金的管理機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策、單位的類別、專業(yè)方向和技術(shù)動(dòng)態(tài)等對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核評(píng)估，主要包括績(jī)效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、條目設(shè)置的科學(xué)性、指標(biāo)參數(shù)的合理性、實(shí)施方案的可行性以及投入資金的適當(dāng)性等等。

2.2.2 績(jī)效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)控

預(yù)算單位要根據(jù)預(yù)算管理制度建立績(jī)效運(yùn)行的跟蹤和監(jiān)控機(jī)制，當(dāng)發(fā)現(xiàn)預(yù)算產(chǎn)出與預(yù)期目標(biāo)有可能出現(xiàn)偏離或延誤的情況時(shí)，要召集有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)、專家和參與者一起分析原因并采取措施及時(shí)進(jìn)行整改，確?？?jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.2.3 績(jī)效指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)工作包括遵照管理規(guī)定中的評(píng)價(jià)方法選擇評(píng)價(jià)工具、制訂評(píng)價(jià)方案、編排評(píng)價(jià)計(jì)劃和實(shí)施考核評(píng)價(jià)等。預(yù)算執(zhí)行完成后，預(yù)算單位要及時(shí)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)開展績(jī)效的考核評(píng)價(jià)工作，歸納匯總預(yù)算資金的產(chǎn)出，將實(shí)際成果與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)行綜合評(píng)分后，提交預(yù)算績(jī)效報(bào)告。

2.2.4 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的形成及反饋應(yīng)用

根據(jù)匯總評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)預(yù)算績(jī)效報(bào)告所反映的問題，進(jìn)行認(rèn)真的分析和研究，找出資金使用和管理中的漏洞，形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。預(yù)算績(jī)效的主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，并對(duì)考核工作組提交的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核，就加強(qiáng)管理、提高績(jī)效等方面的問題的提出進(jìn)一步改進(jìn)意見；將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向預(yù)算單位全體員工公開，并作為部門和個(gè)人年終考核的重要依據(jù)；責(zé)成有關(guān)部門提出改進(jìn)和提高工作效能的具體措施，并加以整改；將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為參考指標(biāo)對(duì)各部門下一年度預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。

3 預(yù)算績(jī)效管理中的問題

3.1 績(jī)效理念不落實(shí)

由于科研事業(yè)單位的預(yù)算管理是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸演變而來的，部分管理者的思想觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，將預(yù)算績(jī)效簡(jiǎn)單地當(dāng)作傳統(tǒng)預(yù)算的變種，只是套用新的績(jī)效評(píng)價(jià)框架，依然按照人員編制、經(jīng)費(fèi)比例來安排預(yù)算，重投入而輕產(chǎn)出，使預(yù)算績(jī)效管理流于形式，因人設(shè)崗、人浮于事的狀況沒有徹底改觀，加之實(shí)行新的預(yù)算模式必將涉及管理模式的改變和利益的重新分配，一些部門和個(gè)人缺乏改革的動(dòng)力。

3.2 管理制度不健全

由于科研事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作才剛開始，管理經(jīng)驗(yàn)不足，制度建設(shè)基礎(chǔ)較差，在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)問題時(shí)常常無章可循?？?jī)效管理流程不規(guī)范、隨意性大，部門間信息溝通不暢、協(xié)調(diào)困難，易造成監(jiān)管空白。

3.3 預(yù)算運(yùn)行不規(guī)范

科研事業(yè)單位一般以管理部門和研究室（組）為預(yù)算部門，每個(gè)預(yù)算部門制定自己的績(jī)效目標(biāo)，單位需經(jīng)過分析綜合大量的交叉數(shù)據(jù)，從中提煉出單位目標(biāo)，工作量十分巨大。

在設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)中，指標(biāo)不夠細(xì)化，定量指標(biāo)少、定性指標(biāo)較籠統(tǒng)，尤其在關(guān)鍵的效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)上避重就輕，不能真實(shí)地反映預(yù)算的產(chǎn)出和社會(huì)影響的期望值；在定量指標(biāo)中，片面追求數(shù)量，甚至拼湊偏離目標(biāo)的指標(biāo)，對(duì)質(zhì)量重視不夠；指標(biāo)的預(yù)算資金計(jì)算不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，易出現(xiàn)湊人頭，湊任務(wù)數(shù)的現(xiàn)象。

在過程監(jiān)控過程中，績(jī)效管理未覆蓋所有預(yù)算部門，業(yè)務(wù)運(yùn)行過程與預(yù)算管理脫節(jié)，計(jì)劃性差；沒有建立常態(tài)化的跟蹤管理機(jī)制，考核流于形式，會(huì)出現(xiàn)突擊式檢查、突擊式整理材料，甚至突擊式出成果（寫論文、報(bào)專利等）等情況。

績(jī)效考核指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，定性指標(biāo)打分隨意性大，滿意度指標(biāo)等數(shù)據(jù)獲取難度大、客觀性差，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果虛多實(shí)少。

3.4 監(jiān)管力度不到位

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)需要所有部門相互協(xié)作、相互制約的機(jī)制，各部門指標(biāo)會(huì)有交叉重疊，易出現(xiàn)推卸責(zé)任、重復(fù)勞動(dòng)、工作強(qiáng)度增加很多而效果卻不盡如人意的情況。一般而言，研究室（組）的指標(biāo)易細(xì)化、管理力度較大，管理部門的指標(biāo)則較為粗放、約束性小。對(duì)于預(yù)算和績(jī)效管理一體化工作，經(jīng)常是高層領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度比較積極，中層干部被動(dòng)接受和執(zhí)行，一般員工參與較少?？?jī)效結(jié)果對(duì)未來的預(yù)算分配和政策調(diào)整的影響有限，造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算部門有關(guān)人員起不到激勵(lì)和約束作用，從而不能充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理對(duì)優(yōu)化資金配置、提高部門效能的促進(jìn)作用。

4 完善措施

4.1 提高績(jī)效意識(shí)

單位主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭做起，加大宣傳力度，實(shí)行全員培訓(xùn)，普及預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向，在工作的各個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)績(jī)效意識(shí)。在落實(shí)實(shí)施方案過程中，對(duì)重點(diǎn)部門和重點(diǎn)環(huán)節(jié)設(shè)專人檢查督促，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，保證績(jī)效管理的嚴(yán)肅性、實(shí)用性和時(shí)效性。

4.2 完善管理制度和組織機(jī)構(gòu)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)的系統(tǒng)性工程，需要參照國(guó)務(wù)院有關(guān)部委下達(dá)的指導(dǎo)性文件，積極組織制定和完善本單位的相關(guān)規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則和工作流程，如《績(jī)效評(píng)估管理辦法》《績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》《績(jī)效考核評(píng)分規(guī)則》以及《績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)罰管理辦法》等，全面覆蓋預(yù)算單位的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。

建立健全績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立具有共性的指標(biāo)框架，制定細(xì)化的指導(dǎo)原則、增加定量指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)預(yù)算部門的預(yù)算指標(biāo)向科學(xué)化、實(shí)用化靠近。預(yù)算單位應(yīng)指定某管理部門如財(cái)務(wù)處作為牽頭部門，牽頭部門與其它各相關(guān)部門相互協(xié)作，依據(jù)有關(guān)部署，結(jié)合單位的戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)，設(shè)立總體目標(biāo)，分解和細(xì)化績(jī)效指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)，全面進(jìn)行分部門、分專業(yè)、分層次的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化。

4.3 加強(qiáng)績(jī)效管理

實(shí)行以“產(chǎn)出和效果”為導(dǎo)向的目標(biāo)管理，明確績(jī)效管理責(zé)任：?jiǎn)挝恢饕?fù)責(zé)人對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，高度重視預(yù)算管理工作，將其列為年度工作計(jì)劃的重要內(nèi)容，召開所務(wù)會(huì)進(jìn)行專題討論研究。

績(jī)效指標(biāo)分解到各部門，部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)其分管的預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)。各部門設(shè)專人負(fù)責(zé)，對(duì)職責(zé)內(nèi)的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行具體實(shí)施和管理，對(duì)重大項(xiàng)目和重要指標(biāo)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控。根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)行周期確定各項(xiàng)目的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)預(yù)算績(jī)效完成情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、檢查督促。牽頭部門定期或不定期召集各相關(guān)部門參加的聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)績(jī)效指標(biāo)完成情況，針對(duì)出現(xiàn)的問題，分析原因，制定整改措施，確?？?jī)效指標(biāo)完成。

4.4 完善監(jiān)督體系和約束機(jī)制

按照中央和國(guó)務(wù)院的決策部署，一方面賦予預(yù)算單位更多的管理自主權(quán)；另一方面也要強(qiáng)化部門和單位整體的預(yù)算績(jī)效管理。加強(qiáng)各管理職能部門的協(xié)調(diào)配合，實(shí)行聯(lián)席工作制，充實(shí)預(yù)算績(jī)效管理人員力量，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理力度。

開展預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，實(shí)施統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理平臺(tái)，使績(jī)效監(jiān)控工作常態(tài)化。優(yōu)化績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)方法和相關(guān)數(shù)據(jù)獲取途徑，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的自動(dòng)化和智能化，盡可能減少對(duì)一線科研人員正常工作的干擾。

加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，增強(qiáng)績(jī)效管理的激勵(lì)和約束力度，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向全體參與者通報(bào)，并與部門考核、獎(jiǎng)懲、預(yù)算調(diào)整等掛鉤。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析，落實(shí)整改要求，以便改進(jìn)管理、堵塞漏洞，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性，不斷提高科研事業(yè)單位的有效產(chǎn)出率，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果得到有效應(yīng)用。

5 結(jié)束語

科研事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作才剛剛開始，在實(shí)施過程中需要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)各行政和業(yè)務(wù)部門的力量，科學(xué)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核體系，建立和完善各種規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)流程，將績(jī)效考核指標(biāo)納入日常管理，使預(yù)算執(zhí)行跟蹤管理常態(tài)化，切實(shí)做好預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算等各個(gè)環(huán)節(jié)的管控，在確?？蒲泄ぷ黜樌瓿傻那疤嵯?，不斷提高資金投入的績(jī)效水平。

目前的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)相對(duì)的量化值，只能部分地反映績(jī)效目標(biāo)的完成情況，缺乏全面系統(tǒng)的尺度來衡量各部門資金的實(shí)際投入產(chǎn)出比，難于全面客觀地體現(xiàn)預(yù)算單位的生產(chǎn)率和績(jī)效的改進(jìn)情況，不利于進(jìn)行各單位產(chǎn)出的橫向比較，需要在今后的工作中作進(jìn)一步研究和完善。

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