丁沙沙 皇甫鑫

摘要：當(dāng)前，行政審批制度存在審批事項(xiàng)繁雜、審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審批次數(shù)過多、審批與監(jiān)管分離等難題。通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，或許可以破解行政審批領(lǐng)域的諸多難題。浙江省“最多跑一次”改革的案例說明，現(xiàn)代信息技術(shù)提高了組織結(jié)構(gòu)的整合性和統(tǒng)一性，行政行為的經(jīng)濟(jì)性、精簡化和效率化，行政決策的預(yù)見性、精準(zhǔn)化和民主化，行政理念的服務(wù)性、責(zé)任性和廉潔性，從而使得“最多跑一次”改革的成效較為顯著?，F(xiàn)代信息技術(shù)能夠在浙江對行政審批改革發(fā)揮作用，在于頂層設(shè)計(jì)的直接動因、地方政府營造良好政務(wù)環(huán)境的內(nèi)在動力、行政中心整合能力的重要保障、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的有效手段以及數(shù)據(jù)共享信息化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這也是現(xiàn)代信息技術(shù)能夠?qū)π姓徟踔列姓w制改革產(chǎn)生作用的有效路徑。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代信息技術(shù);行政審批改革;政府管理創(chuàng)新

中圖分類號：D0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號：1009-3605（2019）05-0013-08

一、引言

隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，中央和地方各級政府的服務(wù)意識也在持續(xù)增強(qiáng)。近年來，人民群眾對政府提供的公共服務(wù)的期待和要求在逐步提升;與此同時，包括互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等在內(nèi)的現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府公共服務(wù)水平的提高以及政府治理方式的變革提供了現(xiàn)實(shí)可能（如無特殊說明，本文所指的現(xiàn)代信息技術(shù)皆指互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等）。從本質(zhì)上來看，現(xiàn)代信息技術(shù)與政務(wù)服務(wù)有機(jī)結(jié)合將會帶動行政系統(tǒng)的整體變革，行政審批改革是其實(shí)踐中的注解?，F(xiàn)階段，中央和地方各級政府都在大力推進(jìn)行政審批改革，中央的“放管服改革”“簡政放權(quán)改革”，地方上，浙江的“最多跑一次”改革、北京的“一網(wǎng)通辦”、天津和寧夏的“一枚印章管審批”、江蘇的“不見面”辦事系統(tǒng)、貴州的“人在干云在看”等，都是現(xiàn)代信息技術(shù)背景下行政審批改革的重要舉措和嘗試。

當(dāng)前在全國范圍開展的行政審批改革既有其重要性和必要性，也有著較強(qiáng)的可能性和有效性。重要性源于其實(shí)踐意義。行政審批改革是我國政府簡政放權(quán)改革的重要突破口，對于我國政府治理創(chuàng)新具有十分重要的意義，同時也是進(jìn)一步提升政府公信力的有力舉措。當(dāng)前，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策目標(biāo)要求政府為廣大群眾提供優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，行政審批改革既是營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要抓手，也是必然要求。必要性源于問題解決的迫切要求。在行政審批的實(shí)踐中，存在著條強(qiáng)塊弱協(xié)調(diào)難、各自為政統(tǒng)籌難、臨時坐臺教育難、信息分離共享難、手續(xù)繁瑣高效難、材料多變告知難、分頭審批查詢難、審管分離監(jiān)管難等問題。要想從根本上解決這些問題，就必須大力推進(jìn)行政審批改革，堅(jiān)決避免門難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象出現(xiàn)?？赡苄栽从谛吕砟睢⑿录夹g(shù)的應(yīng)用。借助于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使得數(shù)據(jù)庫的建立、數(shù)據(jù)的共享、網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理、數(shù)據(jù)的挖掘成為了可能，這些為政府治理變革提供了強(qiáng)大的動力，將會推動政府治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制的革新。有效性源于績效提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。毋庸置疑，現(xiàn)代信息技術(shù)背景下的行政審批改革極大地縮短了審批時間、簡化了審批流程， 此謂之績效有效性。同時，現(xiàn)代信息技術(shù)在政府治理中的持續(xù)推進(jìn)也為部門間的合作提供了契機(jī)，甚至?xí)蚱乒倭朋w制內(nèi)部條塊分割、信息割據(jù)的局面，推動政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變革，此謂之結(jié)構(gòu)有效性。

在中央簡政放權(quán)改革的要求下，浙江省在中央“放管服”改革的基礎(chǔ)上，探索本土創(chuàng)新實(shí)踐，以行政服務(wù)中心為依托平臺，借助現(xiàn)代信息技術(shù)大力推進(jìn) “最多跑一次”改革，極大地提高了行政效率和服務(wù)質(zhì)量。“最多跑一次”的“浙江實(shí)踐”具有較強(qiáng)的可復(fù)制性和較大的推廣價值。本文立足于梳理浙江實(shí)踐的改革邏輯，總結(jié)其現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理中的經(jīng)驗(yàn)，試圖構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下行政審批改革的理論路徑，為政策創(chuàng)新的擴(kuò)散提供可選路徑。

二、問題、實(shí)踐與績效：現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下的行政審批制度改革

從整體來看，現(xiàn)階段的行政審批改革是一次現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下政府治理的全方位實(shí)踐，其意義不僅在于回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)問題、產(chǎn)生了直接績效，更重要的是撼動了政府治理的固有頑疾，極大地提升了政府效能，提高了政府的公信力。

（一）我國行政審批改革的現(xiàn)存問題

在我國，行政審批是政府面對公眾和企業(yè)的重要窗口，良好的行政審批服務(wù)將會極大地提升公眾滿意度和政府公信力。因此，行政審批改革一直都是我國各級政府政務(wù)工作的重中之重。然而，不可否認(rèn)的是，我國當(dāng)前的行政審批還存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是審批事項(xiàng)繁雜。下放審批權(quán)力、削減審批事項(xiàng)是我國行政審批制度改革的主要內(nèi)容。經(jīng)過幾次行政審批改革，當(dāng)前各級政府所保留的行政審批事項(xiàng)已大為縮減，但仍與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求有較大差距，仍存在著以審批為關(guān)口，對市場和社會的發(fā)展進(jìn)行過度干預(yù)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，非但不能提升政府的治理能力和治理水平，還增加了政府工作的負(fù)擔(dān);同時，由于政府對市場和社會的不當(dāng)干預(yù)，也會在很大程度上削減市場和社會在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的力量，不能形成“政府—市場—社會”三元主體平等合作的治理結(jié)構(gòu)，這與我國建設(shè)服務(wù)型政府的宗旨是相背離的。從理論上看，行政審批事項(xiàng)繁雜在一定程度上表明政府職能越位、缺位、錯位的問題依然突出，不該管的管得過多、該管的沒有管好、管理服務(wù)能力較弱、行政效能不夠高的現(xiàn)象依然存在。[1]

二是審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在行政審批過程中，標(biāo)準(zhǔn)化問題主要涉及兩個方面：第一，材料標(biāo)準(zhǔn)化。在實(shí)踐中，同一事項(xiàng)需經(jīng)過多部門審核審批，而多個部門由于沒有實(shí)現(xiàn)信息關(guān)聯(lián)，不同部門所需材料不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)部門間對同一材料相互不認(rèn)同的現(xiàn)象，這就使得辦事群眾對申請材料的標(biāo)準(zhǔn)化難以捉摸，無從準(zhǔn)備。第二，流程標(biāo)準(zhǔn)化。跨部門事項(xiàng)如何辦理、操作流程是怎樣的等等，這些問題在很多地方還沒有得到政府部門較好的回應(yīng)，這就必然地導(dǎo)致辦事群眾對于流程的認(rèn)識模糊，從而加大辦事群眾和公務(wù)人員雙向承受的工作壓力，降低群眾對政府工作的滿意度以及公務(wù)人員的工作體驗(yàn)。當(dāng)前，在缺乏對各類規(guī)范統(tǒng)一整合的現(xiàn)實(shí)情境下，出于不同目的制定的審批標(biāo)準(zhǔn)之間互相矛盾、彼此沖突的情形比比皆是。審批機(jī)關(guān)之間“依法打架”的現(xiàn)象，不僅表現(xiàn)在實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突，而且也表現(xiàn)為環(huán)節(jié)、程序之間的互為前置、循環(huán)往復(fù)。[2]

三、現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下行政審批改革的邏輯構(gòu)建

現(xiàn)代信息技術(shù)主要包括互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，互聯(lián)網(wǎng)改變了數(shù)據(jù)傳遞方式、大數(shù)據(jù)改變了信息數(shù)據(jù)量級、云計(jì)算改變了信息處理方式。行政審批制度是行政體制運(yùn)行的縮影，更進(jìn)一步，行政審批的水平在一定程度上反映了一個國家行政管理的水平?；诖?，本文試圖從現(xiàn)代信息技術(shù)對行政體制改革的影響來分析現(xiàn)代信息技術(shù)對行政審批制度的意義。行政體制的內(nèi)涵是豐富的，一般地說，行政管理體制是指一個國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職權(quán)劃分及為保證行政管理順利進(jìn)行而建立的一切規(guī)章制度的總稱。所以，從本質(zhì)上說，行政管理體制就是一個國家的政體及其管理制度的集中反映;從運(yùn)行狀態(tài)上說，它就是行政管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理制度、管理工作、管理人員等有機(jī)構(gòu)成的一個管理系統(tǒng)。

（一）現(xiàn)代信息技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)重塑

現(xiàn)代信息技術(shù)對于組織結(jié)構(gòu)的重塑主要是通過提高信息數(shù)據(jù)的整合性和統(tǒng)一性實(shí)現(xiàn)的。整合性體現(xiàn)在以下三個方面：一是現(xiàn)代信息技術(shù)為政府各部門間數(shù)據(jù)的互通共享提供了平臺，在此基礎(chǔ)上會縮減部分政府部門的職能，甚至壓縮一些職能重復(fù)的部門;二是在政府辦公前臺可以形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，直接面對群眾、調(diào)取數(shù)據(jù)、辦理事項(xiàng)。在實(shí)踐中，行政服務(wù)中心就是政府的辦公前臺，對各政府職能部門行政事項(xiàng)進(jìn)行了整合、梳理、規(guī)范;三是基于數(shù)據(jù)整合進(jìn)行整體的職能配置。當(dāng)然，這反映了現(xiàn)代信息技術(shù)逐漸實(shí)現(xiàn)政府部門化向政府整體化轉(zhuǎn)變，從找“部門”變?yōu)檎摇罢?，從部門“各自為戰(zhàn)”變?yōu)椤皡f(xié)同作戰(zhàn)”。實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”這一行為目標(biāo)的核心要素是政府層級間、部門間以及政府與社會之間的深度合作，加深推進(jìn)數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的協(xié)同性，構(gòu)建整體性政府。統(tǒng)一性主要體現(xiàn)在現(xiàn)代信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展使得數(shù)據(jù)的搜集、處理與運(yùn)用成為政府職能的重要內(nèi)容，這就需要專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)并履行這一職能，如浙江省在“最多跑一次”改革過程中就成立了數(shù)據(jù)資源管理局，履行以數(shù)據(jù)為中心的職能。

（二）現(xiàn)代信息技術(shù)與行政行為轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代信息技術(shù)對于行政行為轉(zhuǎn)變的作用也是顯著的，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性、精簡化、效率化三個方面。經(jīng)濟(jì)性主要是指現(xiàn)代信息技術(shù)電子化功能的運(yùn)用，可以極大地減少辦公紙張的浪費(fèi)及當(dāng)面遞交材料所耗費(fèi)的人力、財(cái)力、物力等。精簡化是指現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用可以裁減甚至合并許多行政程序。浙江省衢州市將所有的行政事項(xiàng)歸為六類，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)流程再造。信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)使得“一號申請—一窗受理—一網(wǎng)通辦”成為現(xiàn)實(shí)。借助互聯(lián)網(wǎng)背景下的數(shù)據(jù)共享，衢州市將事項(xiàng)辦理流程規(guī)范為“申請人或代理人申請→綜合窗口或者網(wǎng)上遞交簡單材料，系統(tǒng)自動獲取相關(guān)信息→后臺審核、審批→郵寄證照”，真正實(shí)現(xiàn)了簡化、流暢、便捷、省時、智能的目標(biāo)。效率化是指通過互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享，提高便捷度、壓縮辦事時間。目前，衢州市商事登記“一網(wǎng)通”等信息系統(tǒng)已經(jīng)順利建成并上線;已實(shí)現(xiàn)并對外公布第一批僅憑“身份證”可辦理公民個人辦事事項(xiàng)203項(xiàng);實(shí)施市本級執(zhí)收的個人繳費(fèi)快捷掃碼支付項(xiàng)目19個，減少群眾到窗口或銀行排隊(duì)繳費(fèi)825.7萬人次，有效助推了“最多跑一次”改革。

（三）現(xiàn)代信息技術(shù)與行政決策優(yōu)化

在行政決策方面，現(xiàn)代信息技術(shù)的作用也是明顯的，主要體現(xiàn)在預(yù)見性、精準(zhǔn)化和民主化三個方面。預(yù)見性是指通過分析構(gòu)建起來的數(shù)據(jù)共享庫，可以挖掘一些公眾潛在的隱性需求。例如，浙江省麗水市水寨村是該省最偏遠(yuǎn)的行政村之一，距離鄉(xiāng)政府有4.2公里山路，群眾跑一趟鄉(xiāng)政府不方便。便民服務(wù)中心的工作人員通過該鄉(xiāng)便民服務(wù)平臺的大數(shù)據(jù)分析，提前列出村民需要辦理的事項(xiàng)，主動把相關(guān)信息發(fā)送到手機(jī)、身份證讀卡器等終端上。精準(zhǔn)化是指在行政決策過程中需要特定類別的數(shù)據(jù)，這可以通過云計(jì)算的方式進(jìn)行篩選，當(dāng)然前提還是成熟的數(shù)據(jù)共享庫的建成。浙江省目前已建成省市縣一體化公共數(shù)據(jù)交換共享平臺，公布了兩批《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》，向政府機(jī)關(guān)開放了57個省級單位、3600 余個公共數(shù)據(jù)項(xiàng)的共享權(quán)限。與此同時，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)還開辟了“數(shù)據(jù)開放”板塊，向社會公眾集中開放68個省級單位和杭州市等行政機(jī)關(guān)的650項(xiàng)數(shù)據(jù)類目，推出電子證照、檔案數(shù)據(jù)、空間地理、信用信息等專題應(yīng)用。民主化主要是指數(shù)據(jù)搜集的多主體參與，通過網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，不僅政府可以對數(shù)據(jù)庫貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)，企業(yè)和公眾也可以，從而助推政府在行政決策時能夠有充足的民主意見和信息。

（四）現(xiàn)代信息技術(shù)與行政理念革新

行政理念是行政制度、行為的內(nèi)在運(yùn)行指南，現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛使用對于行政理念的革新作用也頗為明顯。從本質(zhì)上來講，現(xiàn)代行政理念可以分為服務(wù)性、責(zé)任性和廉潔性。服務(wù)性是指以人民為中心，政府的任務(wù)目標(biāo)是服務(wù)人民群眾。在“最多跑一次”改革中，通過現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，形成“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑路”，實(shí)施的“一窗受理，快遞郵寄”“容缺收件、跟蹤代辦、困難幫辦、協(xié)調(diào)辦理”以及“一站式服務(wù)、一點(diǎn)式接入、全時空辦公”等措施，都是政府服務(wù)性提高的重要表現(xiàn)。責(zé)任性與服務(wù)性緊密相聯(lián)，服務(wù)性的提高會增強(qiáng)政府的責(zé)任意識，以“兜底窗口”等形式落實(shí)責(zé)任政府建設(shè)。廉潔性是指技術(shù)的應(yīng)用可以壓縮尋租的空間。“最多跑一次”改革推動政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、法治化，強(qiáng)化群眾參與、群眾評價、群眾監(jiān)督，改出了“清廉浙江”建設(shè)的新高度。如，象山縣對商事登記領(lǐng)域涉及多部門辦理的事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理整合，推行“一窗受理、一表申報(bào)、聯(lián)合踏勘、一網(wǎng)審批、統(tǒng)一出件”。整個審批操作過程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，對工作各環(huán)節(jié)實(shí)時監(jiān)控，對各部門在承諾期限內(nèi)沒及時辦結(jié)的審批事項(xiàng)進(jìn)行自動警示和效能評價，有效地遏制了權(quán)力尋租和行政亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。

上述現(xiàn)代信息技術(shù)對行政體制改革的影響如下圖所示。

四、現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下行政審批改革的創(chuàng)新擴(kuò)散路徑

政策擴(kuò)散指的是一個轄區(qū)/部門所實(shí)施的政策在空間上發(fā)生擴(kuò)散，被另一個轄區(qū)/部門所采納實(shí)施的過程。[4]而本文所指的擴(kuò)散則更為廣義，不僅指空間范圍內(nèi)的擴(kuò)散，還包括領(lǐng)域擴(kuò)散和效應(yīng)擴(kuò)散。具體來說，浙江省現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下的行政審批改革具有較強(qiáng)的可復(fù)制性和較大的推廣價值，這種創(chuàng)新不僅可以復(fù)制其他地區(qū)，而且其作用也具有擴(kuò)散效應(yīng)?，F(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下的行政審批改革不僅極大地提升了行政審批的效率，更是以行政審批為突破口，推動整個行政系統(tǒng)的治理變革，有著較強(qiáng)的聯(lián)動效應(yīng)。本文關(guān)注的是“最多跑一次”行政審批改革背后的創(chuàng)新邏輯，探索政策可供推廣的關(guān)鍵條件，以期對其他領(lǐng)域、其他地區(qū)政府提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

概而言之，以現(xiàn)代信息技術(shù)為驅(qū)動力的行政審批改革成功的關(guān)鍵在于以下五個因素：第一，頂層設(shè)計(jì)是改革的直接動因。政府創(chuàng)新是民眾需求與政府政績雙向驅(qū)動的產(chǎn)物，而政府創(chuàng)新的過程通常隱含著對現(xiàn)有規(guī)則的有限突破。在這一過程中，部分相關(guān)部門可能會以法律界限、政策規(guī)定、數(shù)據(jù)安全等為由成為政府創(chuàng)新不可避免的“阻力”，這就要求頂層設(shè)計(jì)給予下級政府創(chuàng)新的空間，在遵守法律精神、保證數(shù)據(jù)安全的前提下，幫助創(chuàng)新部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門，從而落實(shí)政府創(chuàng)新。中共浙江省委、省政府設(shè)計(jì)主導(dǎo)全省“最多跑一次”改革且主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常關(guān)心過問，是“最多跑一次”改革成功推進(jìn)的最強(qiáng)外在動力。第二，地方政府營造良好政務(wù)環(huán)境是改革的內(nèi)在動力。地方政府是中國政府創(chuàng)新的中堅(jiān)力量。第三，行政服務(wù)中心的整合能力是推動改革的重要保障。行政服務(wù)中心是政府的主要窗口，集合了政府多個部門的窗口業(yè)務(wù)，但行政服務(wù)中心并不僅僅是政務(wù)窗口簡單集合的物理空間，而是政府多部門職能整合的有機(jī)平臺。整合的程度如何將關(guān)系到行政審批改革的效度高低，因此，要著力提升行政服務(wù)中心的整合能力?？梢再x予行政服務(wù)中心對窗口業(yè)務(wù)辦理與職能整合配合的部分考核權(quán)力，以確保改革的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效治理。第四，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是推動改革的有效手段。無序的政務(wù)辦理會極大地降低行政效率、增加權(quán)力尋租的空間。以材料標(biāo)準(zhǔn)化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等全過程標(biāo)準(zhǔn)化為主要內(nèi)容的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，是現(xiàn)代信息技術(shù)驅(qū)動下行政審批改革的必要前提，以此為出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)精簡審批材料、審批流程的進(jìn)展。第五，數(shù)據(jù)共享是推動改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府各個部門分別享有辦事群眾的部分?jǐn)?shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)中有大量的重復(fù)登記數(shù)據(jù)，政府部門間的數(shù)據(jù)共享可以極大地削減行政審批重復(fù)登記的程序。同時，數(shù)據(jù)庫的共享還可以更高效地為群眾辦理事項(xiàng)提供證明，有效地提升了行政效率。毋庸置疑，數(shù)據(jù)共享帶來的擴(kuò)散效應(yīng)不只是縮減了行政審批流程，而且在此基礎(chǔ)上推動了行政系統(tǒng)的優(yōu)化，有效地縮小了政府規(guī)模。因此，在政務(wù)實(shí)踐中，要著力推進(jìn)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制的構(gòu)建，充分挖掘數(shù)據(jù)共享的擴(kuò)散效應(yīng)。

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