林瑞琴

摘要：當前，區(qū)域經濟成為中國乃至世界促進經濟發(fā)展的一個趨勢。2017年，內蒙古自治區(qū)政府工作報告提出，“推進烏海及周邊地區(qū)產業(yè)轉型升級”，促使“區(qū)域發(fā)展的協調性進一步增強”。烏海市與周邊地區(qū)資源稟賦、地理環(huán)境、產業(yè)基礎等多個方面均具備了區(qū)域經濟協調發(fā)展的條件。如果不能實現區(qū)域協調發(fā)展，不僅會造成區(qū)域資源浪費、無序競爭和嚴重內耗，而且在全國產業(yè)結構調整和新一輪經濟增長中面臨被整合和淘汰的危險。因此，烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展對周邊其他城市，乃至整個西部地區(qū)的經濟社會發(fā)展都有相當重要的作用。

關鍵詞：一體化;產業(yè)轉型升級;烏海

中圖分類號：F5.3 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）08-0118-03

2017年，內蒙古自治區(qū)政府工作報告提出，“推進烏海及周邊地區(qū)產業(yè)轉型升級”，促使“區(qū)域發(fā)展的協調性進一步增強”。與此同時，內蒙古自治區(qū)政府近年來還先后發(fā)布實施了《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃（2010-2030）》《烏海及周邊地區(qū)大氣污染防治規(guī)劃》《烏海及周邊地區(qū)產業(yè)轉型升級規(guī)劃（2016—2020）》等指導性文件，有力的政策支持繪就了烏海及周邊一體化發(fā)展藍圖，使區(qū)域協同發(fā)展步入快車道。

一、烏海及周邊地區(qū)的基本情況

烏海及周邊地區(qū)位于內蒙古自治區(qū)西南部，與寧夏回族自治區(qū)隔黃河相望，是內蒙古自治區(qū)沿黃沿線經濟帶、國家呼包銀經濟帶、中蒙俄經濟走廊和亞歐“絲綢之路經濟帶”上的重要節(jié)點。該區(qū)域總面積9 115平方公里，其中烏海市1 754平方公里、棋盤井鎮(zhèn)3 614平方公里、蒙西鎮(zhèn)1 938平方公里、烏斯太鎮(zhèn)1 809平方公里 ，合計占全區(qū)國土面積的0.77%;2016年常住人口近70萬，其中烏海市55.83萬、棋盤井鎮(zhèn)8.2萬、蒙西鎮(zhèn)約2萬、烏斯太鎮(zhèn)約3萬，合計占全區(qū)常住總人口的2.74%;人口密度約77人/平方公里，是全區(qū)平均水平的3.5倍。

從地理優(yōu)勢來看，區(qū)域中心烏海市距呼和浩特市560公里，距銀川市150公里，距北京1 000公里，距烏力吉口岸350公里、距策克口岸700公里。京藏高速、榮烏高速、烏巴高速、109和110國道等7條重要公路在此穿過，包蘭、東烏等5條鐵路在此交匯，航線通達全國各省會城市。區(qū)域內多民族聚居、多元文化交融，文化印記和形象特色鮮明。

從資源稟賦來看，自然資源豐富多樣，該區(qū)域及附近地區(qū)能礦資源儲量大、品位好、易開采，主要以煤炭（特別是優(yōu)質焦煤）、石灰石、石英礦、硅石、石膏、鹽、堿等為主，儲量分別達70億噸、200億噸、50億噸、60億噸、34億噸、1.6億噸和4500萬噸以上，其中焦煤儲量占全區(qū)的60%左右。黃河貫穿該區(qū)域近200公里，年過境水量近200億立方米。

二、烏海及周邊地區(qū)發(fā)展現狀、存在的問題

從2016年底開始，圍繞烏海及周邊地區(qū)一體化的具體發(fā)展需求，烏海市積極借鑒先進地區(qū)工作經驗，深入調研;積極加強與阿拉善盟和鄂爾多斯市的溝通對接，構建共識;共同簽署了《黃河金岸蒙西四盟市區(qū)域協同發(fā)展框架協議》，并于2017年在與周邊盟市合作中有33項取得實質性進展，在文化旅游、生態(tài)環(huán)保、商務金融、民生保障、產業(yè)協作的合作項目也進展順利。但在推進烏海及周邊一體化的過程中，結合新時代高質量發(fā)展的要求、烏海市經濟社會轉型發(fā)展的內在需求及區(qū)域一體化的發(fā)展內涵與實質，發(fā)現烏海市、阿拉善盟以及鄂爾多斯市在區(qū)域一體化發(fā)展方面還存在一些障礙和問題。

（一）行政壁壘依然嚴重

1.產業(yè)布局上同質化嚴重

地方政府競爭模式的存在使得各地的產業(yè)結構普遍自成體系，從而難免出現區(qū)域內產業(yè)結構同質化嚴重，惡性競爭激烈的問題。在我市及周邊地區(qū)儲量大、品位好、易開采的礦產資源，主要以煤炭（特別是優(yōu)質焦煤）、石灰石、石英礦、硅石、石膏、鹽、堿等為主，這樣的資源稟賦就決定了在該區(qū)域內主要工業(yè)行業(yè)產值排序中，前幾位如煤化工、氯堿化工、能源等趨同率在70%以上。尤其烏海及周邊地區(qū)資源匹配、政策制定上存在著嚴重的趨同現象，在經濟資源、項目資金與吸引外資等方面存在明顯的競爭關系，從而出現了重復投資與重復建設的問題。由于行政分割導致了區(qū)域資源配置效率偏低、市場建設缺乏秩序，從而阻礙了區(qū)域一體化的協調發(fā)展和高質量發(fā)展。

2.規(guī)劃難以真正發(fā)揮作用

在調研中發(fā)現，《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃（2010-2030）》，雖然在2012年即編制完成并發(fā)布實施，但沒有得到有效落實。區(qū)域內各行政主體、產業(yè)園區(qū)在自己的區(qū)域內均自成一體，在事關區(qū)域整體的城鎮(zhèn)格局、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務等重大事項等方面，既缺乏科學設計，也沒有統籌經濟與社會發(fā)展的總體規(guī)劃，導致區(qū)域內重復建設、產業(yè)雷同、規(guī)模效益低;社會事業(yè)標準不一，行業(yè)發(fā)展成本高，競爭缺乏優(yōu)勢。

3.園區(qū)建設與管理方面難以統一步調

烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展工作涉及三個盟市和七個工業(yè)園區(qū)，分屬不同地區(qū)行政管理，缺乏統籌各方的議事機構和協調機制，在日常對接和協調工作時存在周期較長的問題，且各地區(qū)并無專門機構或人員負責推進工作，不同的行政層級劃分使得區(qū)域內難以做到及時、平等協商，難以形成有效的協作運行機制。即使是烏海市內部，三區(qū)之間、工業(yè)園區(qū)之間也沒有科學分工與合作，體制障礙凸顯。

（二）生態(tài)環(huán)境和資源約束

生態(tài)環(huán)境脆弱特別是大氣污染嚴重長期影響烏海及周邊地區(qū)發(fā)展的重要因素。烏海市及周邊地區(qū)主要污染物排放總量超過區(qū)域環(huán)境容量，且區(qū)域污染物排放相互影響，電力、焦化、鋼鐵三大行業(yè)和矸石自燃嚴重影響區(qū)域環(huán)境空氣質量。一是大氣環(huán)境容量已超過上限;二是區(qū)域污染物排放相互疊加、互為影響;三是重點行業(yè)和矸石自燃對區(qū)域環(huán)境空氣質量影響明顯。近年來，隨之國家新《環(huán)保法》的實施以及當地群眾對生態(tài)環(huán)境質量要求的日益提高，烏海及周邊地區(qū)來自生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)日益嚴峻。與此同時，支撐區(qū)域快速發(fā)展的礦產資源，特別是焦煤和優(yōu)質石灰石也日益減少，水和土地等資源變得越來越稀缺，所有這些都對烏海及周邊地區(qū)的發(fā)展提出了更高的要求。

三、推進烏海及周邊地區(qū)發(fā)展的對策建議

（一）加強頂層設計，提升區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃的整體性和綜合性

要加強區(qū)域內政府間合作，形成一體化發(fā)展的合力，建立統籌協調、規(guī)劃引領、市場運作的領導體制和工作機制。建議自治區(qū)黨委政府發(fā)揮引導作用，加強對一體化發(fā)展的頂層設計和規(guī)劃引導。一是要引導區(qū)域內地方政府按照各自的比較優(yōu)勢來制定符合烏海與周邊一體化最終目的的發(fā)展規(guī)劃，實現真正的合作共贏。應以資源優(yōu)化配置為著眼點，建立協作機制，明確各地的功能定位，優(yōu)化區(qū)域經濟布局，形成有利于資源要素流動、優(yōu)勢互補的區(qū)域生產力架構。建議自治區(qū)政府積極爭取將烏海與周邊地區(qū)列入國家正在編制的“呼包銀榆”城鎮(zhèn)群規(guī)劃，由自治區(qū)牽頭協調適時評估及修編《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃》（2010-2030）。二是推進以市場配置資源為取向的體制改革。構建統一協調的市場競爭規(guī)則，是實現一體化發(fā)展的前提。以市場化改革為取向，打破區(qū)域行政區(qū)劃分割的桎梏，支持區(qū)域間建立以區(qū)域協作為目標、多層級和多主體共同參與的制度框架，取消阻礙區(qū)域資源要素一體化流動的制度和政策規(guī)定，在加快簡政放權、完善區(qū)域經濟管理體制的基礎上，為區(qū)域的開放、合作營造良好的市場環(huán)境。三是建立健全烏海及周邊地區(qū)長效合作機制。建議自治區(qū)成立“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”相關領導和協調機構，專門負責審核和監(jiān)督實施“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”總體規(guī)劃和有關專項規(guī)劃，研究制定區(qū)域一體化發(fā)展方案、目標任務和重大事項，監(jiān)督檢查各項政策措施的落實。指導區(qū)域所屬各方和各機構通過體制機制創(chuàng)新，破除一體化發(fā)展障礙。協調跨行政區(qū)域事務和上下關系，監(jiān)督各旗（區(qū)）政府間協議的執(zhí)行。行使重要資源配置權和項目審批權，負責統籌區(qū)域重大項目建設和研究解決重要問題等。三盟市黨政兩個“一把手”為成員，每年至少召開一次“烏海及周邊地區(qū)一體化發(fā)展”專項工作會議，研究由三盟市“會商”確定議題、事項和由“烏海及周邊一體化發(fā)展專家咨詢委員會”提交的建議、方案。建立三盟市會商機構，主要負責貫徹落實聯席會議決策，圍繞產業(yè)、交通、環(huán)保、文化、金融、商務、國土、城建等一體化發(fā)展的重點領域成立若干區(qū)域一體化發(fā)展專項合作組。建立一體化發(fā)展資金保障機制。

（二）發(fā)揮市場主體作用，推進區(qū)域市場體系一體化建設

實現共同市場的共建共享，引導產業(yè)有序發(fā)展。加快出臺烏海及周邊地區(qū)產業(yè)一體化規(guī)劃，明確三方產業(yè)定位，促進存量產業(yè)調整和增量產業(yè)的引進提升，避免產業(yè)同構、惡性競爭及產業(yè)對接的盲目性。進一步推動烏海及周邊地區(qū)工業(yè)主管部門和行業(yè)協會發(fā)揮協同作用，優(yōu)化資源整合，激發(fā)民間活力。引導市場體系中的社會組織，行業(yè)協會在促進政企溝通、服務產業(yè)對接、規(guī)范市場行為、避免同質競爭、引導有序發(fā)展等方面發(fā)揮獨特優(yōu)勢。進一步發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，清除行政壁壘，推動產業(yè)集群發(fā)展。企業(yè)是一體化有力的推動者，積極發(fā)揮各類市場主體作用，有利于完善利益補償及共享機制、促進市場統一、推動要素資源流動。進一步加強統一市場建設，優(yōu)化產業(yè)發(fā)展環(huán)境。加快區(qū)域內共同市場、共同設施和共同資源建設。整合區(qū)域內商貿、物流、金融、資本、技術、信息、勞動力、人才、會展等市場，消除妨礙市場自由貿易的機制，消除地區(qū)貿易壁壘，共同打造一體化流通市場。逐步改變過去按行政級別劃分配置資源的慣例，完善地方財稅和政策性信貸等一體化配套支持政策，加強橫向交流，打破邊際、打通格局，有效實現產業(yè)聚集和城市功能協同效應。

（三）以信息化為引領，推進信息資源網絡的共享融合

信息技術與網絡是消除空間障礙的有效手段，必須把信息一體化作為區(qū)域一體化的重要抓手。建設區(qū)域間相互融合的信息網絡，打造區(qū)域協同發(fā)展信息溝通平臺、商貿合作網絡平臺，完善信息傳輸機制，推進政府、行業(yè)及公眾層面的信息資源融合共享，共同推進“互聯網+”行動計劃，促進產業(yè)轉型升級。建立區(qū)域內勞動力、人才共享網絡。利用互聯網建立勞動力和人才供需信息平臺，通過人力資源這個生產力最活躍的因素的流動，推進區(qū)域一體化進程。

（四）加強區(qū)域內聯防聯控，促進環(huán)境污染協同整治

1.加強組織領導，強化聯防聯控協調機制

充分發(fā)揮烏海及周邊大氣污染防治領導小組作用，按照“統一規(guī)劃、統一標準，統一監(jiān)測、統一監(jiān)管、統一考核”的原則，開展跨行政區(qū)合作，推動跨行政區(qū)域大氣污染治理合作再上新臺階，組織實施環(huán)評會商、聯合執(zhí)法、預警應急。共同推廣環(huán)保技術，發(fā)展環(huán)保產業(yè)，促進清潔生產，推動企業(yè)和區(qū)域循環(huán)綠色發(fā)展。

2.加強環(huán)境監(jiān)測管理，積極應對重污染天氣

加強環(huán)境空氣質量監(jiān)測管理，強化空氣質量自動監(jiān)測站日常管理維護，及時掌握本地區(qū)建成區(qū)、工業(yè)園區(qū)空氣環(huán)境質量狀況，及時分析空氣質量現狀，為環(huán)境管理決策提供科學依據。認真做好重污染天氣應急工作，加強重污染天氣預測預警體系建設，依托烏海市環(huán)境監(jiān)測站，建立烏海市及周邊地區(qū)重污染天氣應急監(jiān)測中心，編制區(qū)域重污染天氣應急預案，并將重污染天氣應急響納入地方人民政府突發(fā)事件應急管理體系，實現黨政同責、一崗雙責。

3.加強區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴格執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，加大違規(guī)處罰力度

進一步完善區(qū)域聯合執(zhí)法機制，依托自治區(qū)西部環(huán)保督查中心，定期開展區(qū)域環(huán)境聯合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，集中整治違法排污企業(yè)，加大對環(huán)境違法行為的處罰力度。烏海市及周邊盟市要嚴格執(zhí)行當地制訂的《環(huán)境保護網格化監(jiān)管實施方案》，并組織實施工業(yè)污染源全面達標計劃。要堅持“督政”與“查企”并重、嚴懲違法和規(guī)范執(zhí)法并舉，持續(xù)保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，推動環(huán)境守法成為新常態(tài)。

4.加強區(qū)域聯防聯控，妥善應對重污染天氣

進一步完善政策措施，嚴格落實責任，以工業(yè)企業(yè)穩(wěn)定達標排放為底線，深入推進冬季大氣污染綜合治理攻堅行動和二氧化硫污染專項整治，有效改善全市環(huán)境空氣質量。按照自治區(qū)統一部署，積極組織實施鄂爾多斯市、阿拉善盟和烏海市三地聯合執(zhí)法活動，進一步推進與寧夏石嘴山市的跨地區(qū)污染聯防聯控，促進區(qū)域大氣環(huán)境質量改善。

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[責任編輯：胡 冰]