葉榅平

摘要：由于缺乏有效規(guī)制，自然資源國家所有權(quán)在實(shí)踐中的價(jià)值貶損和功能異化問題十分突出。盡管立法者沒有建立明確的規(guī)范體系，但這并不意味著政府行使自然資源國家所有權(quán)可以毫無章法，恣意妄為，它必須受到特定價(jià)值原則的引導(dǎo)和規(guī)制。明確政府行使自然資源國家所有權(quán)應(yīng)遵循的基本原則，有利于克服立法的局限性和規(guī)范國家所有權(quán)的行使。應(yīng)以憲法第9條蘊(yùn)含的基本價(jià)值和規(guī)范精神為基礎(chǔ)，結(jié)合自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)、功能及其法律基礎(chǔ)，確立維護(hù)公共利益原則、綠色原則、兼顧公平和效率原則以及民主監(jiān)督原則為自然資源國家所有權(quán)行使的基本原則。在此基礎(chǔ)上，通過公益訴訟等司法程序?qū)崿F(xiàn)這些原則的規(guī)制功能，保障自然資源國家所有權(quán)的制度價(jià)值有效實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：自然資源 國家所有權(quán) 所有權(quán)行使 基本原則

我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的核心是自然資源國家所有權(quán)。但我國法律的相關(guān)規(guī)定卻非常簡陋，無論是憲法、物權(quán)法還是單行法對自然資源國家所有權(quán)都只作原則性的規(guī)定，對其內(nèi)容及行使等均缺乏明確規(guī)范。與一般的所有權(quán)不同，自然資源國家所有權(quán)在主體、客體及內(nèi)容等方面都具有顯著的特殊性，面臨著由誰來行使所有權(quán)、對什么行使所有權(quán)以及如何行使所有權(quán)等問題。此外，由于自然資源的生態(tài)屬性和社會保障屬性，自然資源國家所有權(quán)的行使還面臨著如何協(xié)調(diào)當(dāng)前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、歸屬與利用等緊張關(guān)系的諸多挑戰(zhàn)。在實(shí)踐中，自然資源屬于“國家所有即全民所有”的規(guī)定顯得名不副實(shí)，所有權(quán)往往被占有權(quán)、控制權(quán)取代，國家所有常常被拆解為政府所有、地方所有、部門所有，自然資源成了政府追逐地方利益和部門利益的工具，壟斷和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，如何規(guī)范自然資源國家所有權(quán)行使，實(shí)乃當(dāng)前自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)需要研究的重要課題。本文的論題是：自然資源國家所有權(quán)立法存在局限性，建構(gòu)自然資源國家所有權(quán)行使應(yīng)遵循的價(jià)值準(zhǔn)則，是解決立法的局限性與實(shí)踐的復(fù)雜性之間矛盾、規(guī)范自然資源國家所有權(quán)行使的有效途徑。

一、立法的局限性：政府行使自然資源國家所有權(quán)面臨的規(guī)范難題

自然資源國家所有權(quán)是我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心，其法律基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在憲法、物權(quán)法、自然資源單行法等法律中。這些法律對自然資源國家所有權(quán)規(guī)定的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是明確規(guī)定了自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)。憲法第9條規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，物權(quán)法第45條也明確規(guī)定屬于國家所有即全民所有，自然資源單行法對國有自然資源也進(jìn)行了類似的規(guī)定。二是明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。三是規(guī)定實(shí)行自然資源有償使用制度。物權(quán)法第119條規(guī)定，國家實(shí)行自然資源有償使用制度。礦產(chǎn)資源法、海域使用管理法、水法等自然資源單行法規(guī)定國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)、取水權(quán)等實(shí)行有償取得的制度。礦產(chǎn)資源法等授權(quán)國務(wù)院制定自然資源有償使用的具體辦法和實(shí)施步驟。四是在自然資源屬于國家所有和集體所有的前提下，建立用益物權(quán)制度促進(jìn)自然資源利用。物權(quán)法第118條、第122條、第123條規(guī)定了海域使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)等用益物權(quán)。自然資源單行法則對如何取得海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等自然資源使用權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定。五是規(guī)定國家保障自然資源的合理利用。盡管這些規(guī)定為自然資源國家所有權(quán)提供了基本的法律基礎(chǔ)，但是與自然資源國家所有權(quán)的復(fù)雜性及其價(jià)值的多元性相比，這些立法顯然過于簡陋。一方面，從現(xiàn)有的立法表達(dá)來看，自然資源國家所有權(quán)立法顯得非常模糊?！皣宜屑慈袼小薄坝袃斒褂谩薄昂侠砝谩钡炔淮_定的、抽象性的立法表達(dá)，使自然資源國家所有權(quán)主體、性質(zhì)、內(nèi)容等方面都不明確，顯得含混不清。另一方面，現(xiàn)有立法對自然資源國家所有權(quán)的許多重要方面均缺乏規(guī)定，存在較多法律漏洞，并沒有為自然資源國家所有權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)提供更具可操作性的規(guī)則。

與一般所有權(quán)不同，自然資源國家所有權(quán)具有全民性和公共性，并且，它需要由國務(wù)院代表國家行使權(quán)利和履行義務(wù)。在實(shí)踐中，國務(wù)院又需要通過分級代理制度由各級政府具體履行代表職責(zé)。在此情況下，作為代表人和代理人的各級政府顯然不能按照一般所有權(quán)的意思自治原則行使國家所有權(quán)。國務(wù)院代表國家卻不是國家本身，行使國家所有權(quán)必須遵循國家的意志和維護(hù)國家的利益。從這個(gè)角度而言，自然資源國家所有權(quán)還面臨著如何具體化為確定性的可識別的權(quán)利這一系列問題。首先，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)以什么方式、什么程序行使國家所有權(quán)？國務(wù)院是否可以分級確定代理人行使國家所有權(quán)，將行使國家所有權(quán)的權(quán)力分給各級地方政府？其次，在自然資源屬于國家所有的情況下，政府應(yīng)當(dāng)如何公平配置自然資源使用權(quán)才能實(shí)現(xiàn)自然資源的有效利用和保護(hù)？再次，政府應(yīng)當(dāng)以什么方式和途徑實(shí)現(xiàn)資源的有償使用才能更好地提高國有自然資源收益以增加全民財(cái)富？復(fù)次，國有自然資源收益應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)全民共享才能真正體現(xiàn)全民作為國家所有權(quán)的主體地位？又次，政府行使自然資源國家所有權(quán)的行為要求是什么？如何對政府行使自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么？最后，應(yīng)當(dāng)如何防止政府及其官員利用職務(wù)便利積極侵害自然資源國家所有權(quán)或消極不履行職責(zé)而導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)受到侵害呢？對于這些問題，現(xiàn)有自然資源國家所有權(quán)立法沒有明確提供答案。

在此情況下，自然資源國家所有權(quán)的確定及其行使都有賴于法律解釋?！叭绻f解釋法律是一種弊害，那么很顯然，促使人們進(jìn)行這種解釋的法律的含混不清也是一種弊害，因?yàn)榍罢呤呛笳叩慕Y(jié)果。如果法律用人民不懂的語言寫成，那么這種弊害將會更大，因?yàn)槿嗣癫恢浪麄冏约盒袨榈暮蠊捅仨氁揽可贁?shù)解釋法律者來解釋法律，這樣，本來是公共的和一般的法律，卻變?yōu)樗接械暮吞厥獾姆??！睂τ谧匀毁Y源國家所有權(quán)而言，這種仰賴于解釋的立法的局限性就更加明顯。因?yàn)榻忉尩臋?quán)力實(shí)際上主要掌握在行使國家所有權(quán)的政府手中。特別是需要通過地方政府實(shí)際行使國家所有權(quán)的情況下，立法的模糊性無疑給各級地方政府恣意行使自然資源國家所有權(quán)打開了方便之門，政府完全可能根據(jù)自身利益需要或?yàn)閷?shí)現(xiàn)特定目的而對自然資源國家所有權(quán)立法進(jìn)行解釋和填補(bǔ)，從而根據(jù)自己的解釋和意圖行使國家所有權(quán)。這并非只是一種理論上的揣測，在實(shí)踐中，掌握在政府手中的自然資源國家所有權(quán)顯得變幻莫測，“國家所有權(quán)仿佛長袖善舞的‘川劇變臉，欲坐享私權(quán)的好處，揮袖變白臉;欲獨(dú)斷公權(quán)的實(shí)益，揮袖變紅臉?！痹诖饲闆r下，自然資源國家所有權(quán)就很容易淪為個(gè)別地方政府謀取經(jīng)濟(jì)利益的工具，成了個(gè)別地方政府和腐敗分子掩飾腐敗的正當(dāng)性外衣。而面對大量國有自然資源遭受嚴(yán)重侵害，一些部門卻不積極履行監(jiān)管和救濟(jì)職責(zé)?？梢哉f，這種局面的形成與自然資源國家所有權(quán)立法局限于不足具有莫大的關(guān)系。

由此可見，自然資源國家所有權(quán)立法的簡陋性與國家所有權(quán)的特殊性、復(fù)雜性及其價(jià)值功能的多重性顯然難以配比，現(xiàn)有立法難以有效解決國家所有權(quán)行使中面臨的諸多問題。

二、立法局限性之克服：政府行使自然資源國家所有權(quán)基本原則的價(jià)值

從法律規(guī)范功能角度而言，法律規(guī)定既是引導(dǎo)權(quán)利人行使權(quán)利的指南，也是防止權(quán)利人濫用權(quán)利的工具，應(yīng)該是具有普遍性和確定性的行為規(guī)范。然而，從歷史經(jīng)驗(yàn)來，由于受自身認(rèn)識能力、事務(wù)性質(zhì)及客觀環(huán)境等因素的制約，立法者不可能制定出完備的成文法，法律中總會存在許多疏漏和盲區(qū)。實(shí)際上，立法者也清楚自己所處的尷尬境地，他們常常用一些模糊性的概念，確立一些抽象的法律原則，用以解決法律不周延性和不合目的性等缺陷產(chǎn)生的問題。因?yàn)樵瓌t與規(guī)則不同，在立法技術(shù)上，原則以抽象籠統(tǒng)的概念表達(dá)，反映其所涵蓋的事物的性質(zhì)、狀態(tài)的不穩(wěn)定性，具有不確定性和衡平性等特點(diǎn)。在效力上，原則具有根本性和本源性，是一部法律的價(jià)值準(zhǔn)則，是其他規(guī)則的來源和依據(jù)?！耙粋€(gè)規(guī)則對于一個(gè)預(yù)定的事件作出一個(gè)固定的反應(yīng);而一個(gè)原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個(gè)特定的事件作出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對特定因素的思考。”正因如此，確立貫穿于自然資源國家所有權(quán)行使過程中的根本性、總體性的價(jià)值原則，是克服立法局限性的有效途徑，能夠彌補(bǔ)自然資源國家所有權(quán)立法的不足和疏漏，規(guī)范政府正確行使自然資源國家所有權(quán)，并為法官進(jìn)行價(jià)值衡量、解決自然資源國家所有權(quán)行使過程中的各種問題提供法律依據(jù)。

自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)決定政府在行使自然資源國家所有權(quán)時(shí)，必須遵循一定的具有強(qiáng)制效力的價(jià)值原則，以確保行使國家所有權(quán)的行為符合國家意志，符合人民利益。即使自然資源國家所有權(quán)立法沒有明確規(guī)定這樣的價(jià)值原則，它也必然隱藏在自然資源國家所有權(quán)背后的理念、價(jià)值及邏輯中。自然資源國家所有權(quán)行使的基本原則就是在自然資源國家所有權(quán)行使中起思想引導(dǎo)、行動指南、規(guī)則基礎(chǔ)等作用的法律原則，它是政府行使自然資源國家所有權(quán)的指導(dǎo)思想、基本原理和規(guī)則本源，具有強(qiáng)制性效力。建立政府行使自然資源國家所有權(quán)必須遵循的價(jià)值原則，不僅有利于行使國家所有權(quán)的各級政府更好地理解自然資源國家所有權(quán)及其行使的內(nèi)在要求和基本規(guī)范，而且能克服立法的局限性與實(shí)踐的復(fù)雜性之間的矛盾，為自然資源國家所有權(quán)的行使保駕護(hù)航，防止其偏離基本價(jià)值軌道。

首先，基本原則可以彌補(bǔ)自然資源國家所有權(quán)立法的不足。雖然規(guī)則具有普遍性、確定性、穩(wěn)定性和可操作性等優(yōu)點(diǎn)，但是規(guī)則也因此而喪失了靈活性和可周延性，難免掛一漏萬。與規(guī)則不同，原則在立法結(jié)構(gòu)上具有開放性，在內(nèi)容上具有抽象性，在涵蓋范圍上具有周延性，這些特征恰恰使其具備很強(qiáng)的生命力，能夠包容各種復(fù)雜情況和適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，因而能彌補(bǔ)法律規(guī)則的不足，增強(qiáng)法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能。自然資源國家所有權(quán)行使原則同樣具備法律原則的這些特征和功能，因此，當(dāng)自然資源國家所有權(quán)立法無法應(yīng)對實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)時(shí)，隱藏于法律規(guī)則背后的價(jià)值準(zhǔn)則就會自然而然地走向前臺，發(fā)揮其規(guī)范功能，對自然資源國家所有權(quán)行使中產(chǎn)生的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。正如前述，現(xiàn)有自然資源國家所有權(quán)立法存在很大的局限性，對于許多重要的問題或者沒有規(guī)定，或者規(guī)定過于模糊，或者規(guī)定相互沖突，這時(shí)自然資源國家所有權(quán)行使原則，就為自然資源國家所有權(quán)行使指明了方向，提供了價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立了基本行為規(guī)范，在一定程度上起到了彌補(bǔ)立法不足的作用。

其次，基本原則可以指導(dǎo)和規(guī)范自然資源國家所有權(quán)的行使?；驹瓌t為政府行使自然資源國家所有權(quán)提供了基本的行為規(guī)范，它要求政府必須按照行使原則的要求行使國家所有權(quán)，不能背離和侵害這些原則所承載的價(jià)值。行使原則是憲法規(guī)定的具體化和規(guī)范化，因而是具有強(qiáng)制性效力的基本規(guī)范，政府必須遵循這些原則行使國家所有權(quán)，否則就構(gòu)成權(quán)力濫用，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。作為一種行為規(guī)范，自然資源國家所有權(quán)行使原則具有的行為準(zhǔn)則功能主要在現(xiàn)有法律未對自然資源國家所有權(quán)行使作出具體規(guī)定時(shí)體現(xiàn)出來，當(dāng)然，在現(xiàn)有法律已有規(guī)定時(shí)，它同樣具有一定的行為準(zhǔn)則功能。此外，作為規(guī)范之本，它對行使國家所有權(quán)的政府正確理解自然資源國家所有權(quán)的立法意圖，從而更好地規(guī)范自己的行為也有重要意義，在法律缺乏規(guī)定、規(guī)范模糊或顯得自相矛盾的情況下，尤其如此。同時(shí)，通過法院在審判中對基本原則的解釋和適用，可以糾正政府違反原則行使國家所有權(quán)的行為，幫助政府更好地理解行使自然資源國家所有權(quán)的基本要求，從而自覺規(guī)制自己的行為，忠實(shí)履行代表人和代理人職責(zé)。

再次，基本原則可以促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)行使規(guī)則的形成。自然資源國家所有權(quán)行使原則在以下兩方面促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)立法不斷完善：第一，在必要時(shí)，立法者可以它們?yōu)閮r(jià)值準(zhǔn)則修改和完善自然資源國家所有權(quán)立法，根據(jù)這些原則進(jìn)行具體規(guī)范的設(shè)計(jì)，并實(shí)現(xiàn)具體規(guī)范間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。第二，作為裁判規(guī)范，法院可以在法律缺乏具體規(guī)定的情況下根據(jù)原則進(jìn)行價(jià)值衡量，并作出公正的判決，制裁政府違背國家所有權(quán)行使原則的行為，并引導(dǎo)政府正確行使國家所有權(quán)，從而保障國家所有權(quán)行使不偏離其基本價(jià)值軌道。在這樣的不斷實(shí)踐中，自然資源國家所有權(quán)行使原則不僅會得到適用和遵循，而且會進(jìn)一步生成具體的行為規(guī)則，而這樣的行為規(guī)則一旦成熟，就可能被納入正式的立法體系，成為自然資源國家所有權(quán)立法的內(nèi)容。因此，自然資源國家所有權(quán)行使原則可以成為自然資源國家所有權(quán)行使規(guī)范的基礎(chǔ)和來源。

綜上，“原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向”，它既具有無限的彈性和張力，又具有確定的方向性和指引性，它既是法律規(guī)則的根本出發(fā)點(diǎn)，又是法律規(guī)則的最終匯合點(diǎn)，為法律規(guī)則規(guī)定了適用的目的和方向以及應(yīng)考慮的相關(guān)因素。自然資源國家所有權(quán)行使的基本原則就是自然資源國家所有權(quán)行使的基本要求和基本規(guī)范，它為克服立法的局限性，彌合立法與實(shí)踐之間之縫隙，更好地規(guī)范政府行為，以及實(shí)現(xiàn)自然資源利用秩序提供了基本的法律工具。

三、國家所有即全民所有：建構(gòu)政府行使自然資源國家所有權(quán)基本原則的根據(jù)

法律原則不是立法者主觀臆造的產(chǎn)物，它是社會一般道德意識和價(jià)值理念在法律上的反映。當(dāng)然，“除了必須取向于法理念外，還必須取向于其所規(guī)范之對象的性質(zhì)（即事物之理），方不會使法律因與人類的生活關(guān)系脫節(jié)，以致成為人類和平發(fā)展的障礙。”那么，自然資源國家所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)反映什么樣的社會道德意識、價(jià)值理念和事物性質(zhì)呢？這就需要密切結(jié)合自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)定及其屬性、目的和價(jià)值等方面進(jìn)行探討。憲法是全民共同意志、國家政治道德和社會基本價(jià)值的最高體現(xiàn)，自然資源國家所有權(quán)行使原則應(yīng)當(dāng)符合憲法確立“自然資源屬于國家所有即全民所有”的原則精神，滿足自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性要求，并能促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)的制度價(jià)值從文本走向?qū)嵺`。

首先，基本原則應(yīng)是憲法第9條規(guī)定的規(guī)范化和具體化。憲法是一切普通法律的“母法”，為立法機(jī)關(guān)進(jìn)行具體立法提供“法律基礎(chǔ)”。一切普通法律都必須符合憲法確立的基本精神和要求，不得與憲法相抵觸。自然資源國家所有權(quán)立法自然也應(yīng)維護(hù)和體現(xiàn)憲法的基本精神和要求。盡管學(xué)界對憲法第9條的規(guī)范性質(zhì)和意義存在激烈的爭論，但是將這里的“國家所有”解釋為“國家所有權(quán)”仍然是學(xué)界的通說。有學(xué)者認(rèn)為，憲法第9條屬于“基本經(jīng)濟(jì)制度”的規(guī)范整體范疇，因此它首先受到憲法第6條公有制條款的規(guī)范拘束，這是理解第9條的起點(diǎn)與關(guān)鍵。盡管筆者不認(rèn)可第9條純粹屬于公有制條款或國家所有制條款的觀點(diǎn)，但是認(rèn)可公有制條款對第9條具有規(guī)制效力，即解釋自然資源國家所有權(quán)的目的、性質(zhì)和功能以及主體、客體等問題時(shí)，不能無視公有制條款的存在，需要在公有制條款的體系內(nèi)進(jìn)行解釋。簡而言之，憲法第9條規(guī)定自然資源屬于國家所有，是對第6條規(guī)定的生產(chǎn)資料社會主義公有制的落實(shí)和保障，即國家所有權(quán)是實(shí)現(xiàn)公有制的重要方式和保障。因此，憲法規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有的基本精神和要義在于：第一，建立國家所有權(quán)制度，就是為了更好地維護(hù)社會主義公有制，即全民所有制，實(shí)現(xiàn)國家意志，維護(hù)人民利益。第二，建立國家所有權(quán)制度，能夠更好統(tǒng)一利用和保護(hù)自然資源，更好地實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一，在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)提高全民的共同生活福祉。第三，建立國家所有權(quán)制度，有利于更好地保障自然資源合理使用，防止自然資源被過度利用和遭受破壞。作為規(guī)范政府行使自然資源國家所有權(quán)的基本行為規(guī)范，自然資源國家所有權(quán)行使原則應(yīng)秉承憲法確立自然資源屬于“國家所有即全民所有”的道德精神，集中體現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)的基本要義，統(tǒng)攝自然資源國家所有權(quán)行使的立法和實(shí)踐，成為連接自然資源國家所有權(quán)憲法規(guī)范和一般法律規(guī)范的橋梁，上通憲法蘊(yùn)含的政治道德和基本精神，下接自然資源國家所有權(quán)具體規(guī)范的設(shè)定和具體實(shí)踐的展開。

其次，基本原則應(yīng)反映自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)屬性。自然資源國家所有權(quán)既具有一般所有權(quán)的共性，也具有顯著的特殊性，它受“全民所有”的規(guī)制，因而在權(quán)利主體、客體及權(quán)能等方面都打著“全民所有”的烙印。這就意味著，自然資源國家所有權(quán)的行使也必須受“全民所有”的規(guī)制，反映“全民所有”的特性和要求。首先，自然資源國家所有權(quán)主體具有全民性。自然資源國家所有權(quán)中的“國家”就是特定主權(quán)范圍內(nèi)的全體人民，國有自然資源就是全民所有的自然資源，兩者具有同一性。因此，自然資源國家所有權(quán)的行使必須體現(xiàn)主體的全民性，以全民公共福祉為根本出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)。其次，自然資源國家所有權(quán)客體具有經(jīng)濟(jì)性和公益性。自然資源不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有社會屬性和生態(tài)屬性，對自然資源的破壞和浪費(fèi)必將損害全民的共同利益。這就要求自然資源國家所有權(quán)的行使必須從全民整體利益的高度出發(fā)，提高效率、體現(xiàn)公平、保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，國有自然資源收益具有全民共享性。全民所有是確保社會中重要財(cái)產(chǎn)合理利用和實(shí)現(xiàn)社會平衡與持續(xù)發(fā)展的策略，其重要意義在于它的制度價(jià)值。正是為了促進(jìn)資源財(cái)富的增加并保障收益的公平共享，現(xiàn)代國家才建立自然資源國家所有權(quán)制度。

再次，行使原則應(yīng)能滿足自然資源國家所有權(quán)行使的實(shí)踐需要。盡管自然資源國家所有權(quán)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障和生態(tài)保護(hù)等方面都占有至關(guān)重要的地位，實(shí)際上也發(fā)揮了巨大的作用和影響，但是自然資源國家所有權(quán)行使仍然存在不少亟待解決的問題，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，全民的意志和利益在自然資源國家所有權(quán)行使中得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，自然資源屬于國家所有在實(shí)踐中常常卻變成了政府所有、部門所有和地方所有。第二，由于缺乏必要的民主合議程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，有些地方政府將全民所有的自然資源當(dāng)作政府私有的財(cái)產(chǎn)隨意處置，侵害全民公共利益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。第三，有些地方政府任意越過國家所有權(quán)的邊界，隨意將自然資源國有化，與民爭利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第四，公共資源收益難以實(shí)現(xiàn)全民共享。由于缺乏合理的收益共享機(jī)制，公共資源收益分配高度失衡，加上對政府使用公共資源收益缺乏有效監(jiān)督，公共資源收益很難實(shí)現(xiàn)全民共享。實(shí)踐表明，我國自然資源國家所有權(quán)行使顯得比較任意和混亂，存在許多違背自然資源國家所有權(quán)制度價(jià)值的問題和現(xiàn)象。

由此可見，現(xiàn)有成文立法已經(jīng)無法滿足自然資源國家所有權(quán)行使實(shí)踐對法律規(guī)則完整性和明確性的要求，也難以解決自然資源國家所有權(quán)行使中的公平性和效率性問題。因此，應(yīng)明確隱藏于自然資源國家所有權(quán)背后的基本價(jià)值規(guī)范，并凸顯其法律地位，以規(guī)范自然資源國家所有權(quán)的行使。而作為一種基本規(guī)范，自然資源國家所有權(quán)行使原則應(yīng)當(dāng)能夠回應(yīng)實(shí)踐需要，解決實(shí)踐中存在的問題，扭轉(zhuǎn)自然資源利用和管理的無序狀態(tài);必須能夠反映全民在國家所有權(quán)中的主體性地位，有利于解決國家所有權(quán)主體的虛置問題;必須有利于明確政府的代表人或代理人角色和地位，能夠?yàn)檎惺箛宜袡?quán)的行為確立規(guī)矩和劃定界限，引導(dǎo)和規(guī)范國家所有權(quán)在其基本價(jià)值軌道上運(yùn)行。

綜上，自然資源國家所有權(quán)行使原則是憲法規(guī)定自然資源屬于“國家所有即全民所有”的基本精神和基本價(jià)值的體現(xiàn)和展開，反映了自然資源國家所有權(quán)行使的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)要求，應(yīng)是規(guī)范自然資源國家所有權(quán)行使、維護(hù)其正當(dāng)性的有效法律工具。

四、體系、內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)：政府行使自然資源國家所有權(quán)基本原則的建構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)代所有權(quán)理論，隨著社會化的發(fā)展，傳統(tǒng)絕對任意的所有權(quán)逐漸受到了公法和私法的限制。所有權(quán)受到限制是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是所有權(quán)制度越來越關(guān)注社會利益和公共利益的結(jié)果。自然資源國家所有權(quán)同樣要受到公法和私法的限制，就公法方面限制而言，限制措施主要包括征收、征用、沒收、罰款等;就私法上限制而言，自然資源國家所有權(quán)同樣要受到誠實(shí)信用、公序良俗、禁止權(quán)利濫用等原則的限制。因此，作為一種所有權(quán)，自然資源國家所有權(quán)行使首先需要遵循一般所有權(quán)行使的原則，如誠實(shí)信用原則、禁止權(quán)利濫用原則等。當(dāng)然，自然資源國家所有權(quán)及其行使的性質(zhì)和目的決定，它需要通過民主制度和民主程序?qū)崿F(xiàn)全體人民的民主參與和民主管理，保障全體人民意志和利益能夠得到有效實(shí)現(xiàn)。這就要求自然資源國家所有權(quán)行使還必須遵循其特有的原則和規(guī)則。盡管立法對這樣的行使原則缺乏明確規(guī)定，但是并不意味著不存在這樣的原則?！耙粋€(gè)社會所具有的那種明文規(guī)定的實(shí)在法，永遠(yuǎn)無法囊括整個(gè)社會中的‘活法結(jié)構(gòu)。一個(gè)社會總是根據(jù)一些原則運(yùn)行的，而這些原則源出于該社會制度的精神和性質(zhì)之中，而且也是該社會有效運(yùn)作所必不可少的，盡管這些原則并未得到立法機(jī)關(guān)或立憲大會的正式表述?！北疚囊沂竞兔鞔_的正是未得到立法機(jī)關(guān)在立法中正式表述的有關(guān)自然資源國家所有權(quán)行使的原則。根據(jù)上文分析，筆者認(rèn)為，這樣的原則事實(shí)上已經(jīng)隱含在自然資源國家所有權(quán)的憲法基礎(chǔ)、基本理念及其具體實(shí)踐中，它們雖然未被立法機(jī)關(guān)正式表述，但行使自然資源國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)而且必須要遵循。這樣的原則應(yīng)該包括維護(hù)全民公共利益原則、綠色原則、兼顧公平與效率原則以及接受全民監(jiān)督原則等。這些原則既統(tǒng)一指向自然資源屬于“全民所有”的基本價(jià)值，又是這一價(jià)值的展開和具體化，界定了該價(jià)值最重要的表現(xiàn)形態(tài)。因此，政府行使自然資源國家所有權(quán)必須以這些原則為行動指導(dǎo)和行為規(guī)范，統(tǒng)籌兼顧，防止顧此失彼，真正貫徹和實(shí)現(xiàn)自然資源“國家所有即全民所有”的憲法價(jià)值和精神。

（一）維護(hù)全民公共利益原則

1.自然資源國家所有權(quán)行使應(yīng)反映全民共同意志

國家所有權(quán)的真正主體是全民，這就要求政府在行使國家所有權(quán)時(shí)應(yīng)貫徹人民的意志，遵從人民的指令，維護(hù)人民的利益。貫徹全民意志原則不僅是憲法規(guī)定自然資源屬于國家即全民所有的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)主體全民性的理念基礎(chǔ)，應(yīng)成為自然資源國家所有權(quán)行使的行為指南。然而，“在現(xiàn)行的管理體制下，國家所有權(quán)只能由國務(wù)院和各級政府行使，而這些行政機(jī)關(guān)既是財(cái)產(chǎn)所有人的代表，又是各項(xiàng)政策的制定者和執(zhí)行者，如何既能貫徹全體人民的意志，又能發(fā)揮政府的決策和行政功能，就成為完善國家所有權(quán)立法結(jié)構(gòu)的重要指導(dǎo)原則?！惫P者認(rèn)為，貫徹全民意志原則，關(guān)鍵需要解決國家所有權(quán)行使過程中出現(xiàn)全民“缺位”或“虛置”問題，保障全民真正成為國家所有權(quán)主體。因此，應(yīng)建立全民表達(dá)共同意志的民主程序機(jī)制，并保障全民能夠通過這一民主程序機(jī)制將共同意志體現(xiàn)到自然資源國家所有權(quán)行使過程中。在我國，全國人民代表大會是全民表達(dá)意志的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)允許全民能夠利用好這一根本政治制度，表達(dá)對自然資源國家所有權(quán)的共同意志，捍衛(wèi)其作為國家所有權(quán)主體的法律地位。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)和落實(shí)貫徹全民意志原則：首先，自然資源國家所有權(quán)行使的普遍規(guī)則或一般規(guī)則應(yīng)由反映全民意志的立法機(jī)關(guān)即全國人大制定;其次，自然資源國家所有權(quán)行使的重大事項(xiàng)，例如，涉及重大自然資源處置項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)征求人民意見，由全國人大決策，反映人民意志和利益;再次，代表國家的國務(wù)院應(yīng)向全國人大匯報(bào)自然資源國家所有權(quán)行使的重要情況，向人民匯報(bào)，對人民負(fù)責(zé);最后，應(yīng)建立民主監(jiān)督機(jī)制，確保自然資源國家所有權(quán)的行使處于全國人大和全民的有效監(jiān)督之下?？傊?，自然資源國家所有權(quán)行使必須充分尊重全民在自然資源國家所有權(quán)中的主體性地位，真實(shí)地反映全民共同意志，尊重全民共同意志在國家所有權(quán)行使中的決策性作用。

2.自然資源國家所有權(quán)行使應(yīng)符合全民公共利益

自然資源天然就是人類的公共物品，“資源能否得到高效利用、收益能否得到公平分配，直接決定人類社會的發(fā)展前景和社會正義，實(shí)乃關(guān)乎國家發(fā)展、人民福祉的重大公共事務(wù)?！闭蛉绱?，我國憲法規(guī)定自然資源屬于國家所有即全民所有，目的就是保障自然資源掌握在全民手中，維護(hù)全民的公共利益，促進(jìn)全民的公共福利、維護(hù)人類社會與自然界的和諧發(fā)展。這就要求，行使自然資源國家所有權(quán)必須始終從維護(hù)全民公共利益的高度出發(fā)，最大程度上維護(hù)全民的公共利益。因此，自然資源國家所有權(quán)行使應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公益原則為基本價(jià)值規(guī)范，保障國家所有權(quán)行使能以服務(wù)全民、為全民謀取公益為基本行為規(guī)范，防止國家所有權(quán)在行使中成為政府或個(gè)人謀取私利的工具。具體而言，自然資源國家所有權(quán)行使可以從以下幾個(gè)方面貫徹維護(hù)公益原則：一是允許社會成員都能夠平等地按自然原則自由使用公共資源，保障所有人都能公平享受到大自然賜給人類的美好環(huán)境和生態(tài)福利。二是提高自然資源利用效率以增加全民財(cái)富。三是建立合理的收益共享機(jī)制。這就需要建立更加公平的資源配置和利益分配機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，將公共資源收益用于促進(jìn)全民公共福利事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共資源收益真正歸全民共享。

（二）綠色原則

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然資源危機(jī)日益凸顯。自然資源對任何一個(gè)民族和國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模和速度而言都是一種嚴(yán)格的約束和限制。我國人均自然資源占有量低，自然資源空間分布不均衡，自然資源質(zhì)量相對較差，加之過度開采和浪費(fèi)，對生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生了很大的壓力。而我國目前的自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)還處于比較無序的狀態(tài)，對資源過度開發(fā)和破壞的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！叭绻粋€(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠對自然資源的開發(fā)和利用，對一個(gè)自然資源并不富足的國家來說是很危險(xiǎn)的?！弊鳛橐环N制度規(guī)則，自然資源國家所有權(quán)行使應(yīng)有助于扭轉(zhuǎn)實(shí)踐中的無序狀態(tài)和危險(xiǎn)局面，從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，更多地關(guān)注自然資源對人類社會的長遠(yuǎn)利益，保障自然資源利用“既滿足當(dāng)代人的需求，又不對后來人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。實(shí)際上，憲法第9條第2款不僅是國家享有和承擔(dān)保護(hù)自然資源的權(quán)力和義務(wù)的憲法依據(jù)，而且是對自然資源國家所有權(quán)行使的基本要求，蘊(yùn)含著可持續(xù)使用自然資源的基本理念和價(jià)值取向。這就要求自然資源國家所有權(quán)的行使必須受到一定程度的規(guī)制，不能為了追求經(jīng)濟(jì)效益而不顧及全民的整體生態(tài)利益，在利用資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須兼顧自然資源的生態(tài)效益和社會保障功能。第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，反映現(xiàn)實(shí)需求，將“綠色原則”確立為民法的基本原則。自然資源與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，密不可分，自然資源的開發(fā)利用更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以綠色原則為指導(dǎo)，不僅要節(jié)約資源，更應(yīng)該在利用中保護(hù)，在保護(hù)中利用，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展。應(yīng)根據(jù)自然資源的生態(tài)特性，對于一些自然資源可適度限制使用，對一些自然資源可嚴(yán)格限制使用，對一些稀缺性自然資源則嚴(yán)格保護(hù)、不準(zhǔn)使用。應(yīng)在綠色原則的指導(dǎo)下，建立各種保障制度，保障自然資源國家所有權(quán)行使符合可持續(xù)的基本理念，而代表國家行使所有權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，保護(hù)人類社會的永續(xù)發(fā)展。

（三）兼顧公平與效率原則

國有自然資源數(shù)量龐大、類型多樣、分布廣泛，資源利用的效率和公平問題對我們整個(gè)國家和社會的影響都是非常巨大的。自然資源國家所有權(quán)行使既要追求效率，也要體現(xiàn)公平。若能兼顧效率與公平，自然資源國家所有權(quán)就能成為一種優(yōu)勢;若無法兼顧公平和效率，自然資源國家所有權(quán)就可能成為一種劣勢，既損害公平，也喪失效率。自然資源國家所有權(quán)究竟是成為一種制度優(yōu)勢還是變成劣勢，關(guān)鍵在于自然資源國家所有權(quán)如何行使。政府若能秉持兼顧公平與效率的原則行使國家所有權(quán)，國家所有權(quán)就可能發(fā)揮它的制度優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)公平和效率;政府若只追求經(jīng)濟(jì)效率、只為地方利益著想，國家所有權(quán)就可能變成制度劣勢，喪失效率損害公平。因此，代表國家行使所有權(quán)的國務(wù)院首先必須制定和執(zhí)行兼顧公平和效率的資源配置、利用和收益分配規(guī)則，在提高資源利用效率、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，維護(hù)自然資源國家所有權(quán)行使的公平性和公正性。其中，最為重要的是，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，以優(yōu)化資源配置方式為突破口，拓展通過市場競爭進(jìn)行配置的自然資源范圍，在實(shí)現(xiàn)資源公平配置的基礎(chǔ)上提升資源的配置和利用效率，努力實(shí)現(xiàn)全民公平分享自然資源收益的目標(biāo)。

首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然資源的分類行使國家所有權(quán)。根據(jù)自然資源分類實(shí)現(xiàn)資源利用和管理是多數(shù)國家自然資源法律制度的重要內(nèi)容。經(jīng)驗(yàn)表明，根據(jù)分類行使所有權(quán)，既有利于實(shí)現(xiàn)資源的公平配置，也有利于提高資源利用效率，總體上能夠兼顧自然資源配置和利用中的公平與效率問題。對于適宜由市場化配置的自然資源，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制和價(jià)值規(guī)律的作用，通過優(yōu)勝劣汰的公平競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置和利用效率的最大化。對于不能或不適宜完全由市場化配置的資源，同樣要引入競爭規(guī)則，打破壟斷，通過合理結(jié)合政府引導(dǎo)與市場機(jī)制的作用有效配置資源。對于不宜適用市場進(jìn)行配置的自然資源，同樣要遵循自然規(guī)律，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，結(jié)合資源價(jià)值和使用目的實(shí)現(xiàn)資源配置的公平性和均等化。對于那些與人民生活密不可分、具有基本生態(tài)或社會保障功能的自然資源，則應(yīng)向全民平等開放，保障每個(gè)人都能在不影響他人權(quán)利及社會公益的前提下自由地公平享用，防止這些公共資源被政府壟斷或被私人獨(dú)占。

其次，進(jìn)一步促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)和自然資源使用權(quán)分離。所有權(quán)和使用權(quán)分離不僅有利于提高自然資源使用效率，而且可以為更多的社會主體使用自然資源提供機(jī)會，具有效率性和公平性。因此，除具有重要生態(tài)功能需要特別保護(hù)而不能使用的自然資源外，應(yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)與使用權(quán)分離，通過使用權(quán)制度推動自然資源有效使用和公平使用。在明確產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，依法保護(hù)自然資源使用權(quán)，允許使用權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等形式行使使用權(quán)，提高自然資源使用效率。

再次，應(yīng)完善國有自然資源有償使用制度?，F(xiàn)有的自然資源有償使用制度在實(shí)踐中還存在適用范圍過窄、定價(jià)機(jī)制不合理及缺乏有效監(jiān)管等問題，致使自然資源國家所有權(quán)行使的效率性和公平性受到了嚴(yán)重影響。應(yīng)進(jìn)一步完善有償使用制度，在提高自然資源使用效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自然資源的公平使用。一是需要進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源、水資源和海域資源的有償使用制度;擴(kuò)大有償使用制度的適用范圍，國有草原、國有森林等自然資源應(yīng)實(shí)施有償使用。二是尊重價(jià)值規(guī)律，引入競爭機(jī)制進(jìn)行資源使用權(quán)配置，鼓勵更多的社會主體自由平等地進(jìn)入資源市場，公平獲得資源使用權(quán)。三是合理使用自然資源產(chǎn)出指標(biāo)、使用強(qiáng)度指標(biāo)及生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)桿，促進(jìn)自然資源公平出讓和高效利用。四是對壟斷行業(yè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，防止通過不正當(dāng)手段無償或低價(jià)占有和使用公共自然資源。

最后，應(yīng)實(shí)現(xiàn)國有自然資源收益全民共享。國有自然資源收益全民共享是全民公平實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的最直接方式和體現(xiàn)，應(yīng)建立公開透明的自然資源收益共享機(jī)制，將自然資源收益統(tǒng)一納人國家財(cái)政預(yù)算，并重點(diǎn)投向改善民生領(lǐng)域，保障每個(gè)社會成員都能夠從國有自然資源收益中公平受益。此外，應(yīng)完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，公平分擔(dān)環(huán)境區(qū)域治理成本，維持自然資源的可持續(xù)發(fā)展，保障區(qū)域公平和代際公平正義。

（四）接受全民監(jiān)督原則

作為國家所有權(quán)主體，全民自然有權(quán)利監(jiān)督政府代表國家行使所有權(quán)，而政府是代表國家行使所有權(quán)，理應(yīng)接受全民監(jiān)督，“政府及部門可以根據(jù)憲法和法律，接受國家的委托代管自然資源，但不能在缺乏民主合議程序的情況下處置這些資源。因此，通過立法機(jī)關(guān)的民主程序?qū)φ旧淼男袨檫M(jìn)行規(guī)制也就成為憲法上的另一個(gè)要求?！苯邮苋癖O(jiān)督既是自然資源國家所有權(quán)行使的內(nèi)在要求，也是督促政府規(guī)范國家所有權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)需要。因此，接受全民監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是自然資源國家所有行使必須遵循的基本原則。具體而言，接受全民監(jiān)督原則包括以下內(nèi)容：第一，對政府行使國家所有權(quán)的行為實(shí)施監(jiān)督是全民行使國家所有權(quán)監(jiān)督權(quán)能的一種重要方式和表現(xiàn)，應(yīng)從法律上保障和方便全民行使監(jiān)督權(quán)。第二，代表國家行使所有權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)主動接受全民的監(jiān)督，向全民匯報(bào)，對全民負(fù)責(zé)。在具體機(jī)制上，政府應(yīng)就自然資源國家所有權(quán)行使情況向人大匯報(bào)，對人大負(fù)責(zé)。第三，最為重要的是應(yīng)當(dāng)建立全民行使監(jiān)督權(quán)的程序機(jī)制，保障自然資源國家所有權(quán)行使處于全民的有效監(jiān)督之下。就此而言，應(yīng)當(dāng)在全民監(jiān)督原則的指導(dǎo)下，通過人民代表大會、公益訴權(quán)、聽證程序等制度和程序保障全民行使監(jiān)督權(quán)。其中，關(guān)鍵是要明確自然資源國家所有權(quán)的行使必須接受全國人大的監(jiān)督，可以在人民代表大會制度框架內(nèi)，建立民主監(jiān)督機(jī)制，保障人大順利完成對政府行使國家所有權(quán)的民主監(jiān)督使命。

四、余論

明確自然資源國家所有權(quán)行使的原則有利于規(guī)范政府行使國家所有權(quán)。作為行為規(guī)范，政府應(yīng)當(dāng)主動遵循這些原則，按照這些原則的要求行使國家所有權(quán)。然而，從實(shí)踐來看，國有自然資源基本上處在一種“誰控制誰代表、誰代表誰利用、誰利用誰收益”的狀態(tài)，“國家所有”和“全民所有”成了名不副實(shí)的概念。在此情況下，若只靠政府主動遵守，行使原則恐怕還無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范自然資源國家所有權(quán)正當(dāng)行使的目的。正如上文所述，基本原則必須同時(shí)具有裁判規(guī)范功能，通過法官的適用才能真正發(fā)揮規(guī)范效力。為了使基本原則能夠進(jìn)入司法適用領(lǐng)域，必須賦予全民公益訴權(quán)，這樣，當(dāng)政府背離上述基本原則濫用權(quán)力或不履行職責(zé)而損害全民公共利益時(shí)，公民可以請求法院對政府行使自然資源國家所有權(quán)的行為進(jìn)行司法審查，此時(shí)，法院就有機(jī)會根據(jù)基本原則進(jìn)行價(jià)值衡量，制裁違背法律和基本原則的權(quán)力濫用行為，保障政府恪守職責(zé)，正當(dāng)行使自然資源國家所有權(quán)?？傊?，只有通過司法審查，才能真正發(fā)揮基本原則的規(guī)范功能，從而對政府行使自然資源國家所有權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)范和制約，最終實(shí)現(xiàn)“國家所有即全民所有”的立法目的。