朱應平

摘要：地方性法規(guī)特別是省級地方性法規(guī)對非直接對應性法律和行政法規(guī)進行實施性細化規(guī)定明顯不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，專業(yè)性地方性法規(guī)往往只對本領域的法律和行政法規(guī)予以實施性細化，很少對非對應性的一般性綜合性法律和行政法規(guī)予以細化，導致后者能否在某個專業(yè)領域實施、能否為某專業(yè)行政部門作為執(zhí)法依據(jù)不明確，影響行政機關對該專業(yè)領域進行合法有效的管理監(jiān)督。其次，一般性綜合性地方性法規(guī)對專業(yè)領域的法律和行政法規(guī)的實施關注不足，使得專業(yè)領域的相關法律和行政法規(guī)能否通過一般性綜合性地方性法規(guī)得以實施的問題不明確。要提高地方性法規(guī)實施上位法的質量，須針對上述兩種不足采取改進措施。

關鍵詞：地方性法規(guī) 實施 法律 行政法規(guī)

《立法法》第73條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項……。”這種情形是指，在有上位法的情況下，為保證法律和行政法規(guī)的實施，地方性法規(guī)可以制定執(zhí)行性的規(guī)定。法律和行政法規(guī)是要在全國范圍內實行的，考慮到全國各地的實際情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則。比較具體的規(guī)定，則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實際情況加以制定，這樣才有利于更好地根據(jù)實際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)?！胤叫苑ㄒ?guī)應當以法律、行政法規(guī)規(guī)定為依據(jù)作出具體化的或補充的規(guī)定，但不能同法律或行政法規(guī)相抵觸。

根據(jù)地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)是否有直接對應性關系，地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)的實施可以分為兩類。

第一類，直接實施對應性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)。如《上海市產(chǎn)品質量條例》是對《產(chǎn)品質量法》直接對應實施的地方性法規(guī)。目前此類對應性地方性法規(guī)比較普遍。再如，《北京市建設工程質量條例》（2016年制定）是直接依據(jù)國務院《建設工程質量管理條例》（以下簡稱《條例》）制定的，屬于直接實施對應性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)。受篇幅所限，本文對此不再展開分析，另文討論。

第二類是實施非直接對應性法律和行政法規(guī)的地方性法規(guī)，也就是與法律、行政法規(guī)沒有直接對應性關系的地方性法規(guī)。如《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1條規(guī)定：“為了加強人民防空建設，保護人民的生命和財產(chǎn)安全，保障社會主義現(xiàn)代化建設順利進行，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》等法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本辦法?！边@部地方性法規(guī)直接對應的上位法是《人民防空法》，這在第1條也作了列舉。該條在1999年制定時未將國務院行政法規(guī)《條例》作為明確的上位法依據(jù)，但在2008年修正的條文中新增加了一條作為第35條規(guī)定：“建設、設計、施工、監(jiān)理等單位違反人民防空工程質量管理規(guī)定從事相關活動的，由縣級以上建設、人防等相關行政主管部門在其職責范圍內按照《建設工程質量管理條例》的有關規(guī)定予以處罰。”據(jù)此，《條例》也是江蘇省地方性法規(guī)制定的上位法依據(jù)。但很顯然，《條例》不是《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》的直接對應的上位法依據(jù)，只能屬于非直接對應的行政法規(guī)。所以，《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》相對于《人民防空法》，其屬于直接實施法律的地方性法規(guī);相對于《條例》，其屬于實施非直接對應性行政法規(guī)的地方性法規(guī)（以下簡稱為“非對應性地方性法規(guī)”）。

多數(shù)地方性法規(guī)既有直接實施對應性法律和行政法規(guī)的任務，也有實施非直接對應性法律和行政法規(guī)的任務。從實際情況看，前者實施的情況較好，后者實施情況不理想。本文只討論后一種情形，即地方性法規(guī)實施非直接對應性法律法規(guī)的情形。

以下主要以省級地方性法規(guī)實施《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》，下文涉及其他法律、行政法規(guī)等，均省去“中華人民共和國”）、《條例》《產(chǎn)品質量法》等為上位法，對非直接對應的地方性法規(guī)實施情況進行分析。

《建筑法》（1997年制定，2011年修正）《產(chǎn)品質量法》（1993年制定，2000、2009年修正）是全國人大常委會制定的法律。《條例》是國務院根據(jù)《建筑法》制定的行政法規(guī)。

以下具體舉例展示省級地方性法規(guī)對《條例》的實施和細化的情況，并進行評析。

非對應性地方性法規(guī)對法律、行政法規(guī)的實施可以分為兩種情況：第一，專業(yè)性地方性法規(guī)對一般性綜合性法律、行政法規(guī)的實施。第二，一般性綜合性地方性法規(guī)對專業(yè)性法律、行政法規(guī)的實施。

一、專業(yè)性地方性法規(guī)對一般性綜合性法律和行政法規(guī)實施情況

（一）地方性法規(guī)實施上位法的情況及其問題

某一領域專業(yè)性地方性法規(guī)通常只關注對本專業(yè)性直接對應的上位法進行實施細化，對于非本專業(yè)的一般性綜合性法律和行政法規(guī)實施不足。以下以涉及人民防空（或民防）方面的地方性法規(guī)為例說明，分析表明，不少省級人大常委會制定了直接對應《人民防空法》的地方性法規(guī)，但很少在此類專業(yè)性地方性法規(guī)中提及非直接對應性的《建筑法》《條例》等依據(jù)。《建筑法》尤其是《條例》對建設工程治理管理提出了詳細的要求，設定了大量的法律責任，特別是行政處罰的責任。照理地方性法規(guī)有必要根據(jù)其規(guī)定，將人防或者民防工程建設質量管理納入其中，為人防或者民防行政部門執(zhí)法提供依據(jù)。

1.涉及民防專業(yè)性地方性法規(guī)沒有提及《條例》

這是目前地方性法規(guī)的主要情形。多數(shù)省市自治區(qū)人大常委會根據(jù)《人民防空法》制定了地方性法規(guī)。名稱有三種形式：第一，“XXX?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）人民防空條例”，如《北京市人民防空條例》，這是國內省級地方性法規(guī)中的主要情形。第二，“XXX省（市、自治區(qū)）民防條例”，這種情況很少，目前主要是《上海市民防條例》。第三，“XXX省（市、自治區(qū)）實施《中華人民共和國人民防空法》辦法”，如《廣西壯族自治區(qū)實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》。

由于《人民防空法》第三章“人民防空工程”規(guī)定較簡單，該法律和《上海市民防條例》在“法律責任”部分涉及的行政處罰較少，主要包括：城市新建民用建筑違反國家有關規(guī)定不修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室;侵占人民防空工程;不按照國家規(guī)定的防護標準和質量標準修建人民防空工程;違反國家有關規(guī)定改變人民防空工程主體結構、拆除人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能;拆除人民防空工程后拒不補建;向人民防空工程內排人廢水、廢氣或者傾倒廢棄物;城市新建民用建筑，少建防空地下室或者不繳、少繳民防工程建設費;出租或者使用未經(jīng)驗收或者驗收不合格的民防工程;平時利用民防工程不按照規(guī)定辦理備案手續(xù);未向市或者區(qū)民防辦報送竣工檔案;擅自改建民防工程。也就是說，這部法律對民防工程建設質量管理方面的規(guī)定簡單，處罰責任少。

無論《人民防空法》還是直接對應的地方性法規(guī)很少對民防工程建設質量提出要求，很難滿足現(xiàn)實的需要。按說省級地方性法規(guī)應該根據(jù)國務院《條例》的相關規(guī)定增加民防工程建設質量管理方面的措施并根據(jù)《條例》規(guī)定增加法律責任，但上述地方性法規(guī)多數(shù)沒有作出規(guī)定。如《北京市人民防空條例》《上海市民防條例》都沒有此類規(guī)定。這給民防行政部門涉及人民防空或者民防建設工程質量的管理和處罰帶來不便。

2.涉及民防工程建設方面的專業(yè)性地方性法規(guī)未依據(jù)《條例》

《山西省人民防空工程建設條例》（2008年山西省人大常委會制定，2013年修正）是目前唯一一部省級人大常委會制定的專門涉及民防工程建設的地方性法規(guī)。其第1條規(guī)定：“為了加強和規(guī)范人民防空工程建設，提高城市整體防護能力，保護人民生命和財產(chǎn)安全，依據(jù)《中華人民共和國人民防空法》等法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！?/p>

從這部地方性法規(guī)調整的對象和目的來看，本應該以《人民防空法》《建筑法》《條例》作為其上位法。從該法規(guī)名稱來說：“人民防空”對應的上位法是《人民防空法》;而“工程建設”對應的上位法應該是《建筑法》《條例》，但是很遺憾，該地方性法規(guī)未以《建筑法》《條例》作為上位法，所以其設定的行政措施、處罰與《建筑法》和《條例》不同。如第28條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，人民防空工程施工圖設計文件未經(jīng)審查或者審查不合格，建設單位擅自施工，或者建設單位擅自變更施工圖設計文件進行施工的，由縣級以上人民政府人民防空行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，責令停止施工?！边@個規(guī)定與《條例》設定的處罰明顯不同?！稐l例》第64條規(guī)定：“施工單位有不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款?！币罁?jù)《山西省人民防空工程建設條例》制定的《太原市人民防空工程管理條例》《大同市人民防空工程建設和管理條例》兩部地方性法規(guī)也有類似情形。

查閱2008年5月14日山西省人大法制委員會副主任委員鄧永明在山西省第十一屆人民代表大會常務委員會第二次會議上所作的《山西省人大法制委員會關于（山西省人民防空工程建設條例（草案））審議結果的報告》可見，《建筑法》和《條例》根本未進入該省人大常委會立法依據(jù)的視野之中。

這就提出了以下問題：山西省人大常委會制定《山西省人民防空工程建設條例》，除了依據(jù)《人民防空法》以外，是否還要依據(jù)《建筑法》和《條例》？如果必須依據(jù)后兩部法律法規(guī)，那么前述處罰的條文應當與《條例》第64條一致。如果沒有將兩部法律行政法規(guī)作為上位法依據(jù)，為什么會出現(xiàn)這種情況？難道《建筑法》《條例》不應該是《山西省人民防空工程建設條例》的上位法依據(jù)嗎？從理論上說，涉及建設工程質量的地方性法規(guī)的相關規(guī)定應該遵循《建筑法》和《條例》的規(guī)定，雖然該地方性法規(guī)第1條所標示了依據(jù)《人民防空法》，但這個依據(jù)只是一個泛化的依據(jù)。因為《人民防空法》中并沒有對前述違法行為的處罰作出任何規(guī)定。可見，地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)時，如何對待非專業(yè)領域的法律、行政法規(guī)是要解決的一個大問題。我國現(xiàn)實中，有很多一般的法律、行政法規(guī)，而這些法律和行政法規(guī)需要在很多專業(yè)領域予以實施，如果地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)時，沒有注意到這種情況，對于上位法的實施就會出現(xiàn)很大的缺位。

3.少數(shù)地方性法規(guī)提及《條例》

只有少數(shù)地方性法規(guī)提到《條例》。如《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》（1999年制定，2004、2008、2017年三次修正）第1條規(guī)定：“為了加強人民防空建設，保護人民的生命和財產(chǎn)安全，保障社會主義現(xiàn)代化建設順利進行，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》等法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本辦法?！痹摋l雖然在1999年制定時未將《條例》作為明確的依據(jù)，但在2008年修正的條文中新增加了一條作為第35條規(guī)定：“建設、設計、施工、監(jiān)理等單位違反人民防空工程質量管理規(guī)定從事相關活動的，由縣級以上建設、人防等相關行政主管部門在其職責范圍內按照《建設工程質量管理條例》的有關規(guī)定予以處罰?！?/p>

筆者查閱了相關資料。這條文出現(xiàn)在2008年江蘇省人民代表大會常務委員會“關于修改《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》的決定”第29條。而省人防辦主任張永康在省人大常委會會議上所作的“關于《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》修正案（草案）的說明”、省人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設委員會所作的“關于《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》（修正案草案）審查意見的報告”以及省人大法制委員會副主任委員劉克希所作的“關于《江蘇省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》修正案（草案）審議結果的報告”都未提到國務院《條例》。這說明該省人大常委會在修改地方性法規(guī)時，對其中重要內容進行修改或者增加時，還缺乏“說明理由”的意識。按說在地方性法規(guī)修正時，增加了依據(jù)一部行政法規(guī)《條例》作為處罰的規(guī)定，這是一個很大的調整變動，理應有相應的說明，同時也應當在法規(guī)的第1條“立法依據(jù)”中將《條例》明確列舉為上位法依據(jù)。雖然這部地方性法規(guī)還有不足，但其確認了國務院《條例》作為行政機關執(zhí)法處罰依據(jù)，這是前兩種情形沒有的，這是地方性法規(guī)立法質量提高的一個重要表現(xiàn)。它說明，該省人大常委會意識到要將實施國務院行政法規(guī)作為地方性法規(guī)的重要任務。

該地方性法規(guī)還有一個不足是，未明確“縣級以上建設、人防等相關行政主管部門在其職責范圍內”依法予以處罰的具體職權職責權限分工。比如，建設行政部門、人民防空或者民防行政主管部門是否有權對每一種處罰都可以行使不得而知。

也有少數(shù)地方性法規(guī)明確了專業(yè)行政機關與一般行政機關之間的職權職責分工。如《深圳市實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》（2009年深圳市人大常委會制定）第48條規(guī)定，違反國家有關人民防空工程設計資質管理規(guī)定承攬人民防空工程設計的，人民防空主管部門應當向設計資質管理部門通報情況，并建議有關部門依法處罰。據(jù)此，人民防空行政部門沒有處罰權。第49條規(guī)定，“人民防空工程未按照批準的設計文件施工或者未經(jīng)人民防空主管部門驗收合格將建筑物投入使用的，人民防空主管部門應當責令建設單位限期改正，拒不改正的，處五萬元罰款;對負有相關責任的設計、施工、監(jiān)理等單位，人民防空主管部門應當建議規(guī)劃、建設主管部門依法處罰?！薄叭嗣穹揽罩鞴懿块T發(fā)現(xiàn)建設單位違反建設工程質量管理法律、法規(guī)規(guī)定的，應當及時通報建設主管部門，建設主管部門應當責令限期改正，并依法處罰?！睋?jù)此第1款規(guī)定，對相對人違反規(guī)定，未按照批準的設計文件施工或者未經(jīng)人民防空主管部門驗收合格將人民防空建筑物投入使用的，人民防空主管部門只能對建設單位予以處罰，對設計、施工、監(jiān)理單位則由其他行政機關處罰。根據(jù)第2款規(guī)定，人民防空主管部門則沒有處罰權。這一規(guī)定在明確處罰權限上對上位法即《人民防空法》《建設工程質量管理條例》作了明確的責任分工，但這種分工是否科學，值得探討。筆者認為，將涉及人民防空一些主要的處罰權不授予人民防空行政部門，不符合功能最適當原則。因為一般建設行政部門執(zhí)法人員對人民防空專業(yè)方面的知識和執(zhí)法能力未必能勝任。

（二）專業(yè)性地方性法規(guī)忽視實施一般性法律和行政法規(guī)的行政對策

如前指出，不少省級人民防空或者民防方面的地方性法規(guī)未對民防工程建設質量管理作出規(guī)定，也未在地方性法規(guī)中明確民防行政部門是否可以適用《條例》進行執(zhí)法處罰，這種地方性法規(guī)立法情況滿足不了實踐的需要，為此行政機關采取了相應的補救措施：有的在行政權力清單中加以明確，也有的制定行政處罰裁量基準加以明確。具體情況如下：

1.在政府規(guī)章或者規(guī)范性文件中予以規(guī)定

2013年河南省政府令頒布的《河南省人民防空工程管理辦法》第1條規(guī)定：“為規(guī)范人民防空工程（以下簡稱人防工程）管理，提高城市總體防護能力，保護人民生命和財產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》《河南省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》等法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本辦法?！痹摋l雖然未規(guī)定《條例》作為立法依據(jù)，但第37條規(guī)定“違反本辦法，《建設工程質量管理條例》有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。”缺點是，該條規(guī)定沒有明確，處罰主體是建設行政部門還是人民防空部門。第4條規(guī)定“縣級以上人民防空主管部門負責本行政區(qū)域內人防工程規(guī)劃、建設、維護和使用的監(jiān)督管理。”“發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、國土資源、財政、公安、安全生產(chǎn)監(jiān)管等有關部門按照各自職責做好人防工程建設管理的相關工作?！?/p>

直到2017年河南省人防辦制定的《河南省人民防空工程建設質量管理暫行辦法》第100條才明確規(guī)定：“縣級以上人民防空主管部門對人防工程建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、施工圖審查、人防設備生產(chǎn)安裝、質量檢測等單位違反人防工程質量管理規(guī)定的行為，按照《中華人民共和國人民防空法》《河南省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》《建筑工程質量管理條例》《河南省人民防空工程管理辦法》等法律、法規(guī)和有關規(guī)定，做出行政處罰;涉嫌犯罪的，依照有關規(guī)定移送司法機關處理?！睋?jù)此，人民防空行政部門有權予以處罰。

201 1年湖南省政府公布的《湖南省人防辦行政執(zhí)法依據(jù)目錄》（湘防辦發(fā)[2011]74號）將《建設工程質量管理條例》第46條列為湖南省人民防空辦公室職權依據(jù)，但此類職權屬于“對人民防空工程的建設、質量、維護管理、開發(fā)利用進行指導、監(jiān)督和檢查”，不包括行政處罰權，也就是人民防空部門沒有行政處罰權。

上海市政府公布的上海市民防辦公室權力清單中，行政處罰權87項。其中依據(jù)《人民防空法》和《上海市民防條例》確立的行政處罰職權的只有13項，其他74項均依據(jù)其他法規(guī)。

2.省級人民防空或者民防部門的規(guī)定

上海市民防辦發(fā)布的2015年《上海市民防行政處罰裁量基準》，將《上海市建筑市場管理條例》第50～57、59條，國務院《條例》第54～56、58、60～64、66、73條，《招標投標法》第49、50、53、54、68條，《招標投標法實施條例》第65、67條，《上海市建設工程檢測管理辦法》第30、31、33、35條，《安全生產(chǎn)法》第94條《實施工程建設強制性標準監(jiān)督規(guī)定》第18條《上海市建設工程質量和安全管理條例》第61、63～67條，《上海市建設工程監(jiān)理管理辦法》第32、33條等作為民防行政部門處罰的依據(jù)。以此彌補《人民防空法》和《上海市民防條例》的不足。而上述這些非民防專業(yè)類的法律法規(guī)的行政處罰裁量基準，直接采用上海市城鄉(xiāng)建設和管理委員會于2015年發(fā)布的《上海市建設工程行政處罰裁量基準（2015年版）》，將其中部分行政處罰裁量基準直接拿過來予以適用。

2013年《吉林省人民防空行政處罰裁量基準制度試行》將《條例》第56、58、59、63、67條作為民防行政部門處罰的依據(jù)。2015年浙江省人民防空辦公室發(fā)布的《浙江省人民防空行政處罰自由裁量權實施標準（試行）》序號第19～34，涉及國務院《條例》第54～69、73條的適用。2017年《浙江省人民防空行政處罰裁量基準》再次確認了上述規(guī)定，適用國務院《條例》第54～69、73條一共17個條文（序號第10～25）等。2015年安徽省人民防空辦公室發(fā)布的《安徽省人民防空行政處罰裁量權基準制度》將《條例》第56、58、67、73條作為民防部門適用處罰的依據(jù)。

2013年山東省人民防空辦公室發(fā)布的《山東省人民防空行政處罰裁量基準》規(guī)定：“違反人民防空建設的其他行為，有關行政主管部門制定行政處罰裁量基準的，人民防空主管部門可遵照執(zhí)行。”《遼寧省人民防空辦公室權責清單》（省政府2016年版）將《條例》第54、60、61、63、67、68條作為其權力清單事項，但尚未發(fā)現(xiàn)其制定行政處罰裁量基準加以具體化。

2011年河北省人民防空辦公室發(fā)布的《河北省人民防空工程質量監(jiān)督管理實施辦法》第1條規(guī)定，為加強全省人民防空工程（以下簡稱人防工程）建設的監(jiān)督管理，確保人防工程建設質量，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》《建設工程質量管理條例》《河北省實施中華人民共和國人民防空法辦法》等有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定，結合我省實際，制定本辦法。但未規(guī)定人民防空行政部門適用《建設工程質量管理條例》進行處罰。

3.設區(qū)的市政府規(guī)范性文件的規(guī)定

以下設區(qū)市在制定文件時尚無立法權。2008年日照市政府頒布的《日照市人民防空工程建設管理辦法》第1條規(guī)定，為加強和規(guī)范人民防空工程（以下簡稱人防工程）的建設與管理，根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》、國務院《建設工程質量管理條例》以及《山東省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》等有關規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。第32條規(guī)定，對違反本辦法規(guī)定的行為，依照《中華人民共和國人民防空法》《建設工程質量管理條例》《山東省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》的有關規(guī)定進行處罰。

《高密市人民防空工程建設管理辦法》《煙臺市人民防空工程管理辦法》等作了類似規(guī)定。但其處罰主體不明確。

4.設區(qū)的市級人民防空辦公室的規(guī)定

2011年沈陽市人民防空辦公室《沈陽市人民防空辦公室行政處罰自由裁量實施標準》將《條例》第56、58、59、63、64條等作為民防行政部門處罰的依據(jù)。2013年鄭州市人民防空辦公室發(fā)布的《鄭州市人民防空行政處罰裁量標準（試行）》將《條例》第54、56～59、63～67、69、73條作為民防部門處罰的依據(jù)。

2016年《廣州市人民防空行政處罰自由裁量權標準細化表》將《條例》第54、56、63～67條等作為民防行政部門處罰的依據(jù)，并且規(guī)定“其自由裁量權的行使參照市城鄉(xiāng)建設行政主管部門制定的行政處罰自由裁量權行使規(guī)則中相關內容執(zhí)行?！贝送膺€將《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第54、55、56、57條等作為民防行政部門處罰的依據(jù)。還規(guī)定“其自由裁量權的行使參照市城鄉(xiāng)建設行政主管部門制定的行政處罰自由裁量權行使規(guī)則中相關內容執(zhí)行?！贝送膺€規(guī)定：“其他依據(jù)《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》取得的行政處罰權，其自由裁量權的行使參照市城鄉(xiāng)建設行政主管部門制定的行政處罰自由裁量權行使規(guī)則中相關內容執(zhí)行。其他依據(jù)《人民防空法》取得的行政處罰權，由廣州市城市管理綜合執(zhí)法機關實施，并根據(jù)《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權規(guī)定》（穗城管[2016]197號）行使行政處罰自由裁量權。”

5.上述行政對策的不足分析

雖然上述行政處理解決了部分問題，但是仍然有不少問題有待解決：

第一，全國只有少數(shù)一些地方采取這些方法解決問題，還有不少地方?jīng)]有明確民防或者人防行政部門是否能適用國務院《條例》。凡是在沒有明確的地方，其民防或者人防行政執(zhí)法依據(jù)就會遇到麻煩，或者這個領域的違法行為往往沒有受到法律的制裁。有人可能質疑，難道建設行政部門不依法對人防或者民防領域的工程建設違法行為進行檢查和處罰嗎？

從理論上說，這個問題似乎不存在，因為建設行政部門應當對民防或者人防領域的建設工程質量進行管理、監(jiān)督檢查和處罰，但從實際情況看，很多地方的建設行政部門沒有在此領域進行執(zhí)法或者處罰。這不能簡單地歸結為建設行政部門不作為，而是要考慮建設行政部門執(zhí)行能力和可能性，就其專業(yè)知識和能力來說，建設行政部門很難勝任這個領域的建設工程質量執(zhí)法工作，因為該領域有很強的專業(yè)性，對于建設行政部門執(zhí)法人員來說，一般缺乏人防或者民防方面的專業(yè)知識，缺乏相應的執(zhí)法能力。立法者在立法配置權力時要遵循權力自身運行的規(guī)律，這是立法科學性的要求。我國《立法法》第6條對科學立法作了要求?！翱茖W立法，就是要求法律準確反映和體現(xiàn)所調整社會關系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內在規(guī)律?？茖W立法的核心，在于立法要尊重和體現(xiàn)規(guī)律。”立法者在立法時要將權力配置給最有能力去勝任的相關主體予以執(zhí)行。這是權力自身運行規(guī)律的要求。這個在學理上被稱為功能最適當原則的要求。

第二，地方性法規(guī)不明確一般性綜合性法律、行政法規(guī)是否在專業(yè)性地方性法規(guī)的適用問題，使得上位法的相關規(guī)定不能在本地得到有效的實施，不符合憲法的精神。我國憲法第99條規(guī)定，“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……?！钡?00條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！敝贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)落實法律、行政法規(guī)的精神正是地方性法規(guī)最重要的任務?，F(xiàn)實中需要地方性法規(guī)為行政機關嚴格執(zhí)法提供更有針對性的法規(guī)依據(jù)。地方性法規(guī)沒有根據(jù)上位法精神解決這一問題，地方性法規(guī)應有的功能很難得到有效發(fā)揮。

第三，政府規(guī)章、一般行政規(guī)范性文件實施法律和行政法規(guī)的權威性不足。前述表明，一些地方通過制定規(guī)章、行政權力清單和行政處罰裁量基準來明確法律或者行政法規(guī)在本地區(qū)適用與否。換言之，將行政機關一些低層級的規(guī)范性文件作為實施法律和行政法規(guī)的依據(jù)。這種做法在一定情況下是有好處的，也是必要的，但是畢竟行政規(guī)范性文件效力等級較低，加上其合法性和其他質量都缺乏有效保障措施的情況下，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章沒有作出明確規(guī)定的情況下，由行政規(guī)范性文件直接實施法律和行政法規(guī)確實不妥。

第四，從上述行政對策的辦法可以看出，即使明確了《條例》可以為民防或者人防行政部門予以適用，但各地情況差距很大。比如有的規(guī)定，民防或者人防部門只能適用《條例》開展監(jiān)督檢查工作但不能處罰;有的規(guī)定能夠適用的條文很少，而有的地方則能適用《條例》甚至其他法律和行政法規(guī)的情形較多。同樣的法律、行政法規(guī)能否為民防或者人防部門適用，全國差距如此之大。這一點由行政機關來處理顯然正當性不足，至少要有地方性法規(guī)作為依據(jù)可能更妥。

二、一般性綜合性地方性法規(guī)對專業(yè)性法律、行政法規(guī)關顧不足

（一）實施不足的兩種情況

非對應性地方性法規(guī)實施法律、行政法規(guī)不足的另一種情形是，一般性綜合性的地方性法規(guī)對專業(yè)性法律、行政法規(guī)關顧不足，很少為地方性法規(guī)實施法律、行政法規(guī)提供關聯(lián)性依據(jù)。如《產(chǎn)品質量法》作為產(chǎn)品質量方面的一般法律，很多省級人大常委會都制定了對應的一般性地方性法規(guī)，各地地方性法規(guī)在實施這部上位法時，合法性、科學性和適當性都有很大成績。但此類一般性地方性法規(guī)對其他特定領域的專業(yè)性法律、行政法規(guī)的關顧較少或者不足，很少為地方性法規(guī)實施非對應性的專業(yè)性法律、行政法規(guī)提供關聯(lián)性依據(jù)。

如《產(chǎn)品質量法》第2條第3款規(guī)定：“建設工程不適用本法規(guī)定;但是，建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定?！钡?條規(guī)定：“縣級以上地方產(chǎn)品質量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內的產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?！?/p>

各地在制定地方性法規(guī)時，在對上述兩個條文進行實施細化，要按照《立法法》規(guī)定的科學原則，遵循功能最適當原則，兼顧專業(yè)性法律如《建筑法》、行政法規(guī)如《條例》的規(guī)定進一步明確相關行政機關之間的職權職責劃分，為專業(yè)行政部門通過地方性法規(guī)執(zhí)行專業(yè)領域法律、行政法規(guī)提供依據(jù)。但從地方性法規(guī)實際情況來看，沒有做好此項工作。表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.應當明確建設行政行為與技術監(jiān)督部門在實施《產(chǎn)品質量法》第2條第3款中的“建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備”方面的職責界限，但沒有地方性法規(guī)予以明確。2011年國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布的《關于實施（中華人民共和國產(chǎn)品質量法）若干問題的意見》指出：“《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》第二條規(guī)定，建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備，適用本法規(guī)定。因此，質量技術監(jiān)督部門應當依據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》對上述產(chǎn)品進行監(jiān)督。”“質量技術監(jiān)督部門可以進入建筑工地進行監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)建設施工單位使用的建筑材料、建筑構配件和設備有質量問題，可以對建設單位和建設施工單位進行調查，以此為線索依法追究生產(chǎn)者的產(chǎn)品質量責任。并將建設施工單位使用有質量問題的建筑材料、建筑構配件和設備的情況通報建設行政主管部門?！笨梢哉f這是中央行政機關對《產(chǎn)品質量法》的理解。

但這種理解未必是唯一正確的理解。因為從功能最適當原則來說，質量技術監(jiān)督部門在涉及建筑材料、建筑構配件和設備等產(chǎn)品的質量監(jiān)督檢查和處罰方面未必能更勝任，建設行政部門可能更能勝任對此類產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售進行檢查監(jiān)督和處罰。

既然全國人大常委會未對此作出過解釋，這就意味著地方性法規(guī)可以確定建設行政部門有權對涉及此類產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售行為進行監(jiān)督檢查和處罰，這樣規(guī)定符合《立法法》的科學原則。省級人大常委會在制定實施性地方性法規(guī)時，應該根據(jù)本省的情況，確定建設行政部門是否對此類產(chǎn)品具有監(jiān)督檢查和處罰權。但從地方性法規(guī)的實際情況看，地方性法規(guī)沒有明確這個問題。如《上海市產(chǎn)品質量條例》第4條規(guī)定：“市質量技術監(jiān)督部門主管本市產(chǎn)品質量監(jiān)督工作，區(qū)質量技術監(jiān)督部門按照職責分工做好產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?！薄氨臼泄ど绦姓芾聿块T負責流通領域產(chǎn)品的質量監(jiān)督管理，其他有關部門在各自的職責范圍內負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?！笨梢?，在產(chǎn)品質量領域，一般性地方性法規(guī)《上海市產(chǎn)品質量條例》根本沒有提到建設行政部門對“建筑材料、建筑構配件和設備”類產(chǎn)品的檢查監(jiān)督和處罰權等等。這說明這部一般性地方性法規(guī)雖然對《產(chǎn)品質量法》作了比較好的實施，但對專業(yè)性法律和行政法規(guī)《建筑法》《條例》關注不足，沒有考慮到行政機關職權劃分的科學性原則、功能最適當原則。

2.應當明確其他專業(yè)行政部門具體所指但地方性法規(guī)沒有明確。根據(jù)《產(chǎn)品質量法》規(guī)定，技術監(jiān)督部門是該法律的主管部門，其他專業(yè)部門到底指哪些？它們的職權職責如何？《產(chǎn)品質量法》沒有規(guī)定。比如，人防或者民防行政部門對人防或者民防方面“建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備”產(chǎn)品的執(zhí)法檢查監(jiān)督和處罰是否適用這部法律？地方性法規(guī)本應在此方面有所作為，這方面內容也是地方性法規(guī)最能作出科學性、適當性、具體性立法的領域，但是很多地方性法規(guī)往往在此方面無所貢獻。

如前所說，《產(chǎn)品質量法》第8條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作?！逼渲械摹坝嘘P部門”到底指哪些并不明確。按說地方性法規(guī)應當在法規(guī)中明確，人民防空行政部門或者民防行政部門是否可以依據(jù)此規(guī)定作為執(zhí)法的依據(jù)?！渡虾Ｊ挟a(chǎn)品質量條例》第4條規(guī)定：“市質量技術監(jiān)督部門主管本市產(chǎn)品質量監(jiān)督工作，區(qū)質量技術監(jiān)督部門按照職責分工做好產(chǎn)品質量監(jiān)督工作。”“本市工商行政管理部門負責流通領域產(chǎn)品的質量監(jiān)督管理，其他有關部門在各自的職責范圍內負責產(chǎn)品質量監(jiān)督工作。”可見，《上海市產(chǎn)品質量條例》增加了工商行政部門的職責，而沒有對《產(chǎn)品質量法》的“有關部門”還包括其他哪些部門予以具體明確。其實明確“有關部門”的具體指向和具體職責正是地方性法規(guī)應該規(guī)定的內容。這說明這部地方性法規(guī)在制定時沒有關顧到《人民防空法》這一專業(yè)法律的相關精神，同時也沒有注意到與《上海市民防條例》之間的銜接，科學性明顯不足;也沒有給上海市民防行政部門適用《產(chǎn)品質量法》《上海市產(chǎn)品質量條例》對涉及民防方面的“建筑材料、建筑構配件和設備”類產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售進行檢查監(jiān)督和處罰權提供依據(jù)。

（二）行政對策

在一般性綜合性地方性法規(guī)忽視關顧專業(yè)性法律和行政法規(guī)的情況下，地方行政機關往往為了解決現(xiàn)實問題，也采取相應的對策措施。如2017年12月27日河南省人民防空辦公室、河南省質量技術監(jiān)督局、河南省工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布《全省人防工程專用設備產(chǎn)品質量專項整治行動方案》，其中規(guī)定：“各級人防、質監(jiān)、工商部門要積極配合，開展聯(lián)合執(zhí)法，不斷完善部門之間信息互通機制，提高執(zhí)法效能。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的人防設備產(chǎn)品質量問題，由人防部門責令企業(yè)限期整改，屢次整改仍有質量問題的，建議國家人防主管部門取消其生產(chǎn)安裝資格;對生產(chǎn)、經(jīng)營假冒偽劣人防設備的，由質監(jiān)、工商部門依據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》等有關法律、法規(guī)處理?！本褪钦f，根據(jù)河南省人民防空、質量技術監(jiān)督和工商部門三家的理解，民防行政部門有監(jiān)督檢查權，有責令期限整改權，但沒有處罰權。對于生產(chǎn)、經(jīng)營假冒偽劣人防設備產(chǎn)品的，只能由質量技術監(jiān)督部門和工商部門予以處罰。

這種做法雖然解決了部分問題，但由地方行政機關之間作這種協(xié)商處理，法定依據(jù)并不充分。我們認為，由地方性法規(guī)作出明確規(guī)定，才是合法的做法。筆者認為，從功能最適當原則來說，民防行政部門承擔民防工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備等產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售的執(zhí)法檢查和處罰，不僅符合《產(chǎn)品質量法》的規(guī)定，而且也是其職責所在。因為，質量技術監(jiān)督部門、工商行政部門對于民防工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售，無論在檢查監(jiān)督還是在認定和處罰方面，明顯存在專業(yè)知識不足的問題，即使勉強執(zhí)法，也會影響行政行為的執(zhí)法效率和質量。

2014年國家人民防空辦公室制定了《人民防空專用設備生產(chǎn)安裝管理暫行辦法》，對部分涉及民防產(chǎn)品生產(chǎn)不合格作出了規(guī)定，“企業(yè)違反本辦法規(guī)定，有下列行為之一的，由地下空間分會將其產(chǎn)品從目錄中刪除，廢止其‘人防（防護、防化、警報）設備從業(yè)能力達標企業(yè)證書，并通過中國人民防空網(wǎng)公布;造成人民生命財產(chǎn)損失的，應當依法賠償損失;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這個規(guī)定很乏力。而且根本未提到《產(chǎn)品質量法》。換言之，國家人民防空辦公室根本未意識到民防領域建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備的生產(chǎn)、銷售可以適用《產(chǎn)品質量法》的問題。

三、改進非對應性地方性法規(guī)實施法律和行政法規(guī)質量的建議

前文分析表明，非對應性地方性法規(guī)實施法律、行政法規(guī)的情況很不理想。在地方性法規(guī)沒有作出明確具體落實上位法的情況下，行政機關采取了相應的對策。這些對策性措施彌補了地方性法規(guī)的不足，但也有不少問題，需要進一步改進。

筆者認為，地方性法規(guī)對非對應性法律、行政法規(guī)很少予以實施性的規(guī)定有很多原因，如全國人大常委會、國務院沒有對相關法律、行政法規(guī)予以解釋，地方性法規(guī)擔心在地方性法規(guī)中作出實施性規(guī)定可能會越權。但這個問題很好解決，可以通過請示全國人大常委會和國務院的方式解決。

更主要的原因是，地方性法規(guī)大多由政府某個主管部門起草，每個部門在起草地方性法規(guī)時，往往著眼于本部門對應性的法律和行政法規(guī)，對其他非對應性的法律和行政法規(guī)則可能不太熟悉，也不愿多關注。而負責其他非對應法律、行政法規(guī)實施的主管部門也不愿在不屬于自己主管實施的地方性法規(guī)中去將法律、行政法規(guī)的實施納入其中。

要克服地方性法規(guī)由某個部門單獨起草帶來的這種局限性，除了加大大部制改革行政機關外，還要政府特別是政府法制部門在審查部門起草的地方性法規(guī)草案時，要盡可能改變這種狀況，要關注非對應性法律、行政法規(guī)在非對應性地方性法規(guī)中的實施問題。人大常委會在審議時，也要打破行政機關牽頭起草地方性法規(guī)草案所帶來的這種局限性，要從地方性法規(guī)必須全面貫徹實施法律、行政法規(guī)的高度去審視地方性法規(guī)的合法性、科學性和適當性。不僅要關注直接對應性法律、行政法規(guī)在地方性法規(guī)中的實施，還要關注非直接對應性法律、行政法規(guī)在地方性法規(guī)中的貫徹實施。

地方性法規(guī)對非對應性法律、行政法規(guī)實施不足是影響我國地方性法規(guī)質量的一個重大問題，必須引起全國人大常委會、國務院和地方人大及其常委會的高度重視。這也是未來地方人大及其常委會在立法特別是在審議時要克服的缺陷。

如何改變非直接對應性地方性法規(guī)實施上位法質量不高的情形，筆者認為，地方人大及其常委會在立法中要做好兩方面工作：

1.在制定一般性地方性法規(guī)時，要兼顧專業(yè)法律、行政法規(guī)，要設置相關條文為其專業(yè)領域的行政執(zhí)法和制度設計留下相應的余地。以前述地方立法為例，具體說，有兩條路徑，第一，在《上海市產(chǎn)品質量條例》中將民防行政部門納入《產(chǎn)品質量法》第8條規(guī)定的“有關部門”之中。對于產(chǎn)品質量監(jiān)管來說，這是一般性綜合性的地方性法規(guī)，將“民防行政部門”納入《產(chǎn)品質量法》的“有關部門”之中，不僅將上位法《產(chǎn)品質量法》予以具體化，還將《人民防空法》等相關專業(yè)法律等予以具體化。第二，未來修改《上海市民防條例》時，將民防行政部門依據(jù)《產(chǎn)品質量法》規(guī)定予以執(zhí)法和處罰的具體內容細化。具體說，《產(chǎn)品質量法》第2條第3款規(guī)定：“建設工程不適用本法規(guī)定;但是，建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定?！痹凇渡虾Ｊ忻穹罈l例》中增加規(guī)定：本市民防行政部門依據(jù)《產(chǎn)品質量法》和《上海市產(chǎn)品質量條例》負責民防建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備等產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售的管理、監(jiān)督檢查和處罰工作。如此，地方性法規(guī)的質量才符合《立法法》第6條“明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！?/p>

2.在制定專業(yè)性地方性法規(guī)時，要兼顧一般性綜合性法律、行政法規(guī)的內容要求。地方人大及其常委會有義務在專業(yè)性地方性法規(guī)中將一般性和綜合性法律、行政法規(guī)中的相關規(guī)定納入地方性法規(guī)之中，并根據(jù)本地情況予以細化。如在環(huán)境保護領域，《環(huán)境保護法》是一般性綜合性法律，其中第24條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查?！?3條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：……。第67條規(guī)定，上級政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督?！?8條規(guī)定，地方各級政府、縣級以上政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職：……。

上述這些條文中“環(huán)境保護主管部門”屬于主管部門。各地在制定地方性法規(guī)時，都會在“XXX省（市、自治區(qū)）環(huán)境保護條例”等地方性法規(guī)中作出具體的規(guī)定。但是《環(huán)境保護法》上述條文中“其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”“有關部門”“其他有關部門”等也需要各地在制定專業(yè)性地方性法規(guī)時予以具體落實。有些地方性法規(guī)立法有所落實。如《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》第1條規(guī)定：“為保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，合理開發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品質量，保障人體健康，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！?/p>

該《條例（草案）的說明》指出，“關于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作的部門職責分工問題”中指出：“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護是國家整個環(huán)保工作的重要組成部分。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作涉及到許多部門，工作任務十分繁重，只有在各級政府和環(huán)保部門的統(tǒng)一組織、監(jiān)督管理之下，充分發(fā)揮各有關部門的作用，才能把這項工作做好?！稐l例（草案）》按照我國環(huán)境保護‘統(tǒng)一管理，分工負責的原則，并根據(jù)國家有關部門新的‘三定方案的內容，規(guī)定環(huán)保部門對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)等部門依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，負責職責范圍內的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作，并依法實施監(jiān)督管理。其中農(nóng)業(yè)部門的職責主要包括：組織開展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)工程技術，擬定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染整治區(qū)的劃定范圍和整治方案，組織綠色食品和無公害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，對耕地使用和養(yǎng)護的監(jiān)督管理，指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的使用，依法參與對農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故的調查處理，等等?！稐l例（草案）》同時還規(guī)定國土、水利、地礦等部門依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作?！?/p>

該地方性法規(guī)第37條規(guī)定：違反本條例規(guī)定的，按照下列規(guī)定進行處罰：……，其中明確了農(nóng)業(yè)行政主管部門、林業(yè)或者工商行政部門、環(huán)境保護部門等處罰分工。第38條規(guī)定：“違反本條例其他規(guī)定，有關法律、法規(guī)規(guī)定應當給予行政處罰的，依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！痹诒纠?，《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》是一部專業(yè)性地方性法規(guī)，在設計相關內容時，將一般的綜合l生法律《環(huán)境保護法》中規(guī)定的“其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”“有關部門”“其他有關部門”予以具體化，作了責任明確的操作性強的規(guī)定。

我國不少法律和行政法規(guī)設定了多部門的管理監(jiān)督職權，通常確立一個綜合性的主管部門，此外還籠統(tǒng)規(guī)定其他一些專業(yè)性行政機關負有相關責任。地方性法規(guī)應當將法律和行政法規(guī)涉及這方面的職責職權作出詳細具體的規(guī)定。只有這樣，地方性法規(guī)才符合《立法法》要求，地方性法規(guī)的質量才能切實提升，也只有如此，才能為地方依法行政提高充分的依據(jù)。