呂意童

摘 要：針對農村勞動力轉移和城市化背景下農村留守老人養(yǎng)老老無所依問題，運用資源整合理論，分析城市化背景下我國農村老人養(yǎng)老服務的供需矛盾，著眼于盤活農村現(xiàn)有養(yǎng)老資源，同時增加農村養(yǎng)老資源供給的增量，提出加強農村社區(qū)互助、積極利用社會資本、盤活農村宅基地等舉措，從人、財、物方面健全農村留守老人基本養(yǎng)老服務保障體系。

關鍵詞：農村留守老人;養(yǎng)老服務;資源整合

在人口老齡化和城市化進程不斷加快的大背景下，農村年輕勞動力向城市轉移，農村社會資源大量閑置且未得到有效整合。近年來，關于農村留守老人缺乏良好照料與看護的社會問題頻發(fā)，引起社會的廣泛關注，農村社會日益增長的養(yǎng)老服務需求與養(yǎng)老服務供給之間的矛盾阻礙了農村社會的健康發(fā)展。黨的十九大報告明確提出：“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系?！币虼?，通過多種措施整合農村養(yǎng)老服務資源，是提高農村社會治理的必然趨勢。

一、文獻綜述

關于整合農村養(yǎng)老服務的研究視角較多，主要從社會工作視角、文化視角、政府責任視角來分析農村養(yǎng)老問題，反映其研究階段性成果。

（一）研究現(xiàn)狀

1.從社會工作視角分析，徐小霞、鐘漲寶（2012）認為，過去農村養(yǎng)老僅僅保障基本的生存需求，而當前農村養(yǎng)老對物質生活和精神生活有了新的要求，社會工作介入農村養(yǎng)老為農村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了新思路，有利于建設多元化的農村養(yǎng)老服務體系[1]。但是，我國農村社會工作介入起步晚、程度低，對農村社會發(fā)展未能提供有效支持。

2.從文化視角分析，楊清哲（2013）認為，在居家養(yǎng)老模式中，以孝文化為核心，重視子女對老人的贍養(yǎng)義務，有利于為家庭養(yǎng)老的發(fā)展提供良好的社會環(huán)境[2]。家庭養(yǎng)老雖然是農村養(yǎng)老的基礎，但是如果沒有社會力量的支持，農村養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展將受到影響。

3.從政府責任視角分析，陳宇翔、余清、李曉培（2016）認為，在農村老人養(yǎng)老保障體系重構過程中，政府不僅應承擔農村老人養(yǎng)老保障體系頂層設計、組織管理、財政投入及監(jiān)管等方面的責任，更應采取多種舉措強化家庭養(yǎng)老功能，完善農村老人養(yǎng)老保障的政策支持體系[3]。當前，農村社會的人力資本、物質資本、財政支出沒有得到有效整合，存在資源利用效率低下的問題。

（二）研究綜述

我國養(yǎng)老保障理論研究較為多元，但是農村養(yǎng)老保障理論研究相對滯后，未能形成完整、成熟的農村養(yǎng)老保障理論。目前農村養(yǎng)老保障理論研究更多的集中于宏觀層面，農村養(yǎng)老所涉及的各主體之間缺乏聯(lián)系與溝通，養(yǎng)老資源未能得到有效的整合。

1.依賴增量發(fā)展，不注重存量整合。隨著農村養(yǎng)老體系的不斷完善，農村養(yǎng)老保險制度逐漸建立起來。但是，農村經(jīng)濟發(fā)展落后造成農村養(yǎng)老保險參與度不高，繳費水平較低?；A養(yǎng)老金由中央政府承擔，繳費補貼由地方政府承擔，因此農村養(yǎng)老保障體系的建設很大程度上依賴于政府財政投入。在養(yǎng)老機構建設方面，往往依靠開發(fā)新的土地資源，不注重農村閑置資源的整合利用。

2.家庭負擔較重，外部支持不足。土地是老人獲得收入的重要來源，一旦老人喪失勞動能力，養(yǎng)老所需的經(jīng)濟支持和精神照料都必須由家庭成員承擔，大部分支出用于養(yǎng)老，農村家庭的消費結構很難得到改善。因此，過于依賴家庭的養(yǎng)老模式，既不利于地方政府主動探索農村養(yǎng)老制度的改革，也很難吸引社會力量參與農村養(yǎng)老服務事業(yè)的建設。

3.養(yǎng)老管理體制集中，法制體系建設滯后。過于集中的農村養(yǎng)老管理體制限制了地方對于養(yǎng)老保障制度改革的探索。首先，政府在社會保障中承擔大部分責任，社會力量參與養(yǎng)老體制改革不足。其次，我國農村養(yǎng)老保障法制建設相對滯后，主要依靠行政機關的法規(guī)政策來推動農村養(yǎng)老制度的改革。最后，我國農村養(yǎng)老保障管理行政和事業(yè)不分。大部分的養(yǎng)老保障事務由地方政府來直接管理，使得地方負擔過重，限制了農村養(yǎng)老保障事業(yè)的擴大。

二、理論基礎

資源整合理論是企業(yè)經(jīng)營管理理論的重要組成部分，針對不同來源、不同結構、不同層次、不同內容的資源進行分類與選擇、吸收與配置、激活和有機融合。產生新資源的過程涉及不同主體，是一個動態(tài)變化的過程，具備良好的柔性、系統(tǒng)性、條理性及價值性。優(yōu)化資源配置是資源整合的核心，信息、政策、人力、物力、財力等都是資源整合的重要內容。隨著社會科學的發(fā)展，資源整合理論被廣泛應用于不同專業(yè)和領域。

運用資源整合理論，針對農村養(yǎng)老服務資源碎片化和低效性，提出盤活農村現(xiàn)有養(yǎng)老資源，適度爭取政府增量資源供給，整合農村閑置宅基地、農村社區(qū)組織、農村社會資本等，盤活農村社區(qū)公共資源，構建農村利益和命運共同體，實現(xiàn)農村社區(qū)整體性治理以及提升公共資源整合能力，推動農村社區(qū)養(yǎng)老資源由碎片化走向整合，由分散走向共享。

三、現(xiàn)狀與問題

農村社會資源缺乏科學有效的規(guī)劃，隨著農村社會老年人口比例的增加，農村養(yǎng)老服務資源整合問題成為農村社會發(fā)展的重要議題。

第一，農村社區(qū)組織資源整合現(xiàn)狀。我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于轉型階段，城市化進程的不斷深入正是這一時期最典型的特征。從人才方面看，農村社會的管理與發(fā)展依靠的是村民委員會，但是由于農村社會人才資源的匱乏，村民委員會成員往往缺乏專業(yè)的社會管理經(jīng)驗，因此農村社區(qū)中存在的問題不能得到科學有效的解決[4]。從村民方面看，由于農業(yè)經(jīng)濟的自身特點，個體之間的關系網(wǎng)由血緣關系、地理位置、經(jīng)濟關系等因素決定，因此不同團體之間的生產生活相對獨立，缺乏有效的溝通和交流，再加上專業(yè)人才的匱乏，農村社區(qū)組織資源缺乏有效整合，制約了農村社會保障制度的發(fā)展。

第二，農村社會資本資源整合現(xiàn)狀。首先，農村社會的關系網(wǎng)以血緣關系和地域關系為基礎，個人或家庭的資本往往局限于自己所處的社會關系網(wǎng)中流動，對于公共事業(yè)的參與積極性不高。農村個體企業(yè)和村辦集體企業(yè)對于農村養(yǎng)老保障事業(yè)的建設參與度同樣不高，需要政府的政策引導和財政支持，農村社會資本的配置要在科學的統(tǒng)籌規(guī)劃和專業(yè)指導下進行[5]。當前，農村社會資本由于缺乏這些發(fā)展條件，使得農村養(yǎng)老保障事業(yè)的建設缺乏足夠的資金支持。

第三，農村宅基地流轉保障機制現(xiàn)狀。根據(jù)我國目前法律的規(guī)定，農村宅基地不能交易，很多的土地流轉行為不受法律保護，私下進行的土地流轉由于缺乏法律的保護和政府的監(jiān)管，會極大地影響閑置宅基地的合理利用[6]。因此，加快宅基地流轉保障機制的建設，填補宅基地流轉的法律空白，推動農村閑置宅基地的合法流轉，對于盤活農村存量資源具有重要意義。

四、實踐模式分析

第一，宅基地換養(yǎng)老模式——浙江麗水松陽縣。梧桐口村老年公寓是松陽縣落實的第一個“宅基地換養(yǎng)老”的項目，依法、自愿、有償是“宅基地換養(yǎng)老”政策落實的前提和保障。村民在將閑置宅基地置換后，獲得的物質補償用于醫(yī)保和養(yǎng)老金的繳納，剩余的資金還可用來改善生活水平。收回的宅基地由村集體統(tǒng)一規(guī)劃建造老年公寓，為老人提供免費的養(yǎng)老場所。村民通過宅基地的置換，平均每戶能夠獲得3萬元的補償金。養(yǎng)老保險加上承包土地的收益，村民養(yǎng)老所需的經(jīng)濟條件能夠得到較大改善。

第二，農村社區(qū)互助模式——河北省肥鄉(xiāng)縣。河北省肥鄉(xiāng)縣建立的互助幸福院，政府財政撥款和村集體經(jīng)濟是資金的主要來源，日常管理由村干部負責，受村集體領導和監(jiān)督?；ブ腋Ｔ旱慕ㄔO主要由村集體改造閑置學校房屋為老人提供養(yǎng)老場所。老人免費入住互助幸福院，由院方為老人提供生活日常所需的物品和設施，運營費用和支出由村集體負責，老人們僅需自帶米面油等食材。通過建設幸?；ブ海先说酿B(yǎng)老生活質量得到了提高，農村社區(qū)互助文化也取得較快發(fā)展。

第三，社會資本參與農村養(yǎng)老模式——寧夏石嘴山。石嘴山惠農區(qū)禮和鄉(xiāng)星火村積極吸引社會力量參與農村養(yǎng)老事業(yè)的建設，采取公建民營、民建公助等方式，探索建立了符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老體系。對于社會力量興辦的非營利性養(yǎng)老機構，政府給予一定的稅費優(yōu)惠，例如減免土地閑置費、房屋登記費等。通過民建公助的模式，靈沙鄉(xiāng)勝利村對閑置學校房屋進行改造，建設養(yǎng)老所需的基礎設施，為老人養(yǎng)老提供完善的養(yǎng)老服務。石嘴山市爭取社會資本參與農村養(yǎng)老保障體系的建設，提高了社會資本在農村養(yǎng)老服務領域的資源配置效率。

五、結論與對策

當前我國農村養(yǎng)老保障的建設并不能滿足留守老人的養(yǎng)老服務需求，存在治理水平低、專業(yè)人才流失、社區(qū)組織發(fā)展緩慢、社區(qū)文化尚未形成、社會資本參與不足、政策引導和法制建設不足等問題。因此，整合農村閑置養(yǎng)老資源與增加農村養(yǎng)老資源供給相結合，通過合理配置社區(qū)組織、社會資本、閑置宅基地等資源，為健全農村留守老人基本養(yǎng)老保障體系提供新的發(fā)展思路。

（一）主要結論

農村留守老人基本養(yǎng)老保障體系的建設涉及社會多方面資源，需要政府、社區(qū)、企業(yè)、個人合力建設。整合農村養(yǎng)老資源需要政策法律的引導與農村社區(qū)自身發(fā)展相結合。

1.從政策和法律方面看，首先，閑置宅基地的流轉為農村留守老人養(yǎng)老水平的改善提供了良好的物質基礎，但是我國法律規(guī)定農村宅基地不能交易，私下的土地流轉不受法律保護，本可以利用的閑置資源由于法律的限制不能得到有效整合。因此，政府應盡快放開農村閑置宅基地的流轉，同時擔負起宅基地流轉的監(jiān)督職責，切實保障農民利益。其次，市場經(jīng)濟發(fā)揮著越來越重要的作用，個人資本積累意識逐漸在農村社會確立，但是對于公共事業(yè)的參與積極性不高，使得農村個人資本對于農村養(yǎng)老的支持力度不足。農村社會資本進入養(yǎng)老服務領域由于缺乏政策的引導和法律的保護，也未能對農村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展給予足夠的支持。因此，完善有關企業(yè)和個人參與農村養(yǎng)老體系建設的法律法規(guī)，為社會資本投資養(yǎng)老產業(yè)營造良好的氛圍。

2.從農村社區(qū)自身發(fā)展方面看，農村社區(qū)組織的發(fā)展和農村社區(qū)文化的形成不僅需要政府的引導和培育，還需要農村社區(qū)自身的完善和發(fā)展。在專業(yè)人才方面，首先，政府要積極鼓勵和引導相關人才參與農村社區(qū)組織的建設，提高自身的管理能力和服務水平。其次，農村社區(qū)要逐步改變相對獨立的社區(qū)關系，努力培養(yǎng)共同發(fā)展的文化氛圍，為農村養(yǎng)老體系的建設提供良好的文化基礎。

（二）主要對策

農村留守老人養(yǎng)老問題的解決要依靠多元主體共同參與，在增量發(fā)展的支持下，依靠盤活農村社會存量資源，提高閑置資源的配置效率，滿足農村留守老人的養(yǎng)老需求，為農村社會發(fā)展提供新的機遇。

1.扶持、培育農村社區(qū)組織。政府不僅要發(fā)揮好監(jiān)督職能，還要為農村社區(qū)組織參與養(yǎng)老服務提供完善的制度保障，引導農村社會形成良好的互助養(yǎng)老氛圍。對于農村社會自然形成的社區(qū)組織，村委會應做好登記工作，規(guī)范農村社區(qū)組織的發(fā)展。對于外來社會組織，要做好其進入農村社區(qū)的準入和登記工作，推動社會組織的專業(yè)技能、先進管理經(jīng)驗與農村自身文化相結合，使留守老人能夠在養(yǎng)老機構中既能得到鄰里之間的生活照顧，又能得到專業(yè)的人文關懷。在養(yǎng)老機構內部，可以針對養(yǎng)老互助文化制定相應的激勵機制，包括積分管理制度和時間賬戶制度。積分管理制度記錄老人在養(yǎng)老機構自愿提供服務的時間和類型，按照統(tǒng)一的標準量化為積分，根據(jù)積分的累計情況定期對老人所做出的貢獻予以公示和表彰。時間賬戶制度對老人提供的互助服務時間進行記錄，根據(jù)服務時間的積累情況，按照統(tǒng)一標準給予老人物質層面和精神層面的獎勵，鼓勵老人互幫互助。實施養(yǎng)老積分管理制度和時間賬戶制度，能夠促進互助養(yǎng)老氛圍的形成和發(fā)展，為農村養(yǎng)老服務的發(fā)展提供良好的文化基礎。

2.加強宅基地流轉法律保障。以資源整合理論的視角審視當前農村土地資源，應合理放開農村宅基地流轉市場，制定配套的法律法規(guī)，允許農村老人將手中的宅基地使用權流轉用于養(yǎng)老。在具體操作方面，允許農村閑置宅基地在農民與村集體之間流轉，允許農村宅基地在村民與民營企業(yè)之間流轉。村民與村集體簽訂協(xié)議，宅基地流轉入村集體，村集體獲得宅基地的使用權，并向村民提供合理的經(jīng)濟補償。養(yǎng)老場所由村集體統(tǒng)一規(guī)劃建設，以滿足村民養(yǎng)老基本的物質、文化以及醫(yī)療需求。在閑置宅基地流轉過程中，要制定雙方都能接受的置換標準，以保障村民利益不受損害。在建設養(yǎng)老住房時，各項養(yǎng)老設施的建設都要與老人養(yǎng)老的生活方式相適應。農民將宅基地使用權出讓給企業(yè)，農民可從企業(yè)獲得相應的回報。企業(yè)在政府的監(jiān)管下，對所得閑置宅基地整合開發(fā)。老人養(yǎng)老的場所由企業(yè)提供，并且還要為老人支付養(yǎng)老保險。農民與企業(yè)的交易包括入股和租賃兩種方式。入股指的是農民用宅基地的使用權換取企業(yè)的股份，農民可獲得相應的分紅，企業(yè)可對宅基地開發(fā)利用。租賃則是指企業(yè)從村民手中獲得宅基地的使用權，并定期向村民支付租金。為了保障村民在宅基地流轉過程中的權益，政府應起到相應的監(jiān)管職責，依法維護閑置宅基地流轉秩序，避免農民利益受損，為宅基地換養(yǎng)老提供堅實的法律保障。

3.鼓勵社會資本參與建設農村養(yǎng)老服務事業(yè)。養(yǎng)老服務是社會事業(yè)的重要組成部分，鼓勵社會資本進入農村養(yǎng)老服務領域，對帶動社會投資具有積極的推動作用。政府應制定鼓勵政策，例如對投資農村養(yǎng)老的社會資本，給予一定的稅收優(yōu)惠和財政補貼，減少民辦養(yǎng)老機構的投資成本和運營風險。對于民辦養(yǎng)老機構的建設用地，可在宅基地合法流轉保障的基礎上，充分調動和利用閑置宅基地資源。同時，在民辦養(yǎng)老機構的運營過程中，要主動了解農村老人對養(yǎng)老服務的需求，充分發(fā)揮民辦養(yǎng)老機構自身的優(yōu)勢，為老人提供專業(yè)化和多樣化養(yǎng)老服務。此外，政府應在民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展過程中承擔監(jiān)管責任，當風險或糾紛出現(xiàn)時，要及時介入，切實保障好各方利益，建立農村社區(qū)、社會資本命運共同體，依法維護農村養(yǎng)老服務市場秩序。

參考文獻：

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[責任編輯 劉嬌嬌]