陳妍

摘 要：隨著人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為家庭以及政府面臨的一項(xiàng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。通過(guò)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，集合社會(huì)各方的力量共同面對(duì)養(yǎng)老這一難題，但是，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行過(guò)程中可能存在效率低、監(jiān)管不嚴(yán)等問(wèn)題。據(jù)此，以浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)為案例，調(diào)查研究政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)效率與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出建設(shè)性建議等。

關(guān)鍵詞：政府;養(yǎng)老服務(wù);績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.11.048

1 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重（以浙江省近六年60歲以上老年人比例）。養(yǎng)老服務(wù)需求與供給矛盾突出，僅依靠政府提供養(yǎng)老服務(wù)很難負(fù)荷日益加重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老需求。只用通過(guò)政府與社會(huì)企業(yè)聯(lián)起手來(lái)共同參與養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中，才能不斷解決人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的矛盾。近年來(lái)，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)已在北京、上海、南京、杭州、海南、山東等地進(jìn)行實(shí)踐試行。

2 理論分析

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是指政府從財(cái)政的預(yù)算中支出經(jīng)費(fèi)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)或者契約的方式，鼓勵(lì)不同的社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)，政府與社會(huì)組織之間形成共同為養(yǎng)老服務(wù)提供各類資源的合作互惠關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給的多元化。因此，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)主要由生產(chǎn)、供給、消費(fèi)三個(gè)方面組成。在這個(gè)過(guò)程中，政府角色為供給方，將生產(chǎn)者生產(chǎn)的養(yǎng)老服務(wù)提供給消費(fèi)者即老年人，通過(guò)政府將企業(yè)與消費(fèi)者聯(lián)系起來(lái)，各司其職，各取所需。

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)一些地市開(kāi)展試點(diǎn)工作的同時(shí)關(guān)于其績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐業(yè)在不斷完善發(fā)展。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的研究還處于起步階段，主要是借鑒西方理論研究政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的意義并對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題和矛盾在理論層面進(jìn)行分析等。盡管也取得了一些關(guān)于政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的研究成果，但是專門針對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究成果較少，本文對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)級(jí)主要從評(píng)價(jià)主體、對(duì)象、空間和時(shí)間以及指標(biāo)幾個(gè)方面展開(kāi)。

評(píng)價(jià)主體主要解決“誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題，根據(jù)評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)對(duì)象的利益相關(guān)關(guān)系劃分為內(nèi)部評(píng)價(jià)主體與外部評(píng)價(jià)主體，內(nèi)部評(píng)價(jià)主體主要指評(píng)價(jià)對(duì)象內(nèi)部不同部門不同層級(jí)對(duì)其工作效率以及效果所作出的評(píng)判。外部評(píng)價(jià)主體指獨(dú)立于系統(tǒng)內(nèi)部的組織或個(gè)人，包括服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)也就是消費(fèi)者老年人對(duì)該系統(tǒng)的評(píng)價(jià)和第三方監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)。評(píng)價(jià)對(duì)象包括政府、承接服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)人員等。評(píng)價(jià)的空間指的是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的地理區(qū)域分布。目前參與政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)有北京、上海、南京、青島、杭州、寧波、蘇州、昆明、海南等不同省份的十幾個(gè)城市。本文的評(píng)價(jià)空間僅限于浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。評(píng)價(jià)時(shí)間指進(jìn)行政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)的時(shí)間維度，一般是從政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)初始階段開(kāi)始衡量政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)投入的物力、人力、財(cái)力等以及后期養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出效率、效果等問(wèn)題。

評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法構(gòu)建效率性評(píng)價(jià)指標(biāo)和基于ACSI的基礎(chǔ)上構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.1 效率性評(píng)估指標(biāo)

在搭建政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)效率評(píng)價(jià)體系指標(biāo)時(shí)，充分考慮政府推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)人力、物力、財(cái)力等方面的投入與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出成果包括推進(jìn)進(jìn)度、服務(wù)覆蓋率以及養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容等的投入產(chǎn)出比。衡量政府投入指標(biāo)主要有投入的人員數(shù)、投入的資金額以及硬件設(shè)施裝備等。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出指標(biāo)包括養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量，享受居家養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量，居家養(yǎng)老服務(wù)的滿意率。其中，滿意率指標(biāo)需要進(jìn)一步構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)體系進(jìn)行衡量。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)滿意度評(píng)估指標(biāo)

ACSI是一個(gè)比較權(quán)威、規(guī)范、有效的主要用于評(píng)價(jià)顧客滿意度的模型，以ACSI為基準(zhǔn)建立的養(yǎng)老服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)體系能夠更直觀、公正、及時(shí)的反映出服務(wù)人群的滿意程度，因此，從服務(wù)對(duì)象角度評(píng)價(jià)出養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效果。該指標(biāo)模型包括主體對(duì)服務(wù)的預(yù)期值、客戶在實(shí)際體驗(yàn)時(shí)感知的服務(wù)質(zhì)量（包括服務(wù)的及時(shí)性、公平性、人性化以及準(zhǔn)確性等）、客戶投訴和信任等四個(gè)方面。

主體對(duì)服務(wù)的期望值是老年人希望能夠獲得哪些方面的服務(wù)以及這些服務(wù)應(yīng)該達(dá)到的理想效果。老年人是該項(xiàng)服務(wù)的使用者和受益者，他們的期望和服務(wù)要求對(duì)日后完善和改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供參考和改進(jìn)方向。老年人感知的服務(wù)質(zhì)量主要從服務(wù)需求的及時(shí)性、養(yǎng)老服務(wù)的人性化、養(yǎng)老服務(wù)針對(duì)問(wèn)題的準(zhǔn)確性以及公平性等四個(gè)方面全面衡量。通過(guò)顧客的投訴意見(jiàn)可以站在老年人角度了解其真正的需求和現(xiàn)如今服務(wù)存在不盡完善的地方，從而在以后的工作中不斷改進(jìn)和完善。信任度是評(píng)價(jià)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的綜合指標(biāo)，也是為以后順利開(kāi)展以及全國(guó)范圍內(nèi)推廣新型養(yǎng)老服務(wù)工作的打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 調(diào)研分析

案例一：浙江省寧波市海曙區(qū)早于2004年在其管轄范圍內(nèi)推行政府為困難老人購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，集結(jié)政府與社會(huì)的力量建立了由政府扶持、社會(huì)參與的非營(yíng)利的新型社會(huì)養(yǎng)老模式。主要是由海曙區(qū)敬老協(xié)會(huì)運(yùn)作，政府在其中扮演動(dòng)員與扶持的角色幫助其各項(xiàng)服務(wù)的采購(gòu)招標(biāo)工作，具體的服務(wù)由各社區(qū)組織實(shí)施，從而形成政府、企業(yè)、個(gè)人、義工等共同參與的養(yǎng)老服務(wù)新模式。政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)不僅包括衣食住行等生活服務(wù)還包括精神養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)建立老年人俱樂(lè)部等形式，組織老年人適合的文化體育活動(dòng)，開(kāi)辦老年大學(xué)，豐富老年人的精神生活?，F(xiàn)如今寧波市海曙區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象已經(jīng)從空巢老人擴(kuò)展到更多需要服務(wù)的家庭中。

案例二：杭州市下城區(qū)主要針對(duì)空巢、高齡、失能以及困難老人根據(jù)評(píng)估分值高低，提供相應(yīng)的政府資助的服務(wù)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)分為三種類型：每一類型人群對(duì)應(yīng)相應(yīng)的資助標(biāo)準(zhǔn)。2018年，杭州市下城區(qū)10%的老年人將享受政府提供老年人資助和相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)。各街道認(rèn)真貫徹落實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估辦法，建立健全養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化的建設(shè)，集合社會(huì)各界力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)，為空巢、高齡、失能等困難老人提供生活照料和精神關(guān)愛(ài)。

案例三：浙江省溫州市瑞安市通過(guò)建立養(yǎng)老服務(wù)中心開(kāi)展“居家養(yǎng)老”服務(wù)，政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，老人可以足不出戶就能享受上門做飯、洗衣服、清潔等服務(wù);只需花少量資金，一通電話就能在家吃上可口飯菜，還可到社區(qū)服務(wù)中心結(jié)交朋友、喝茶下棋、享受各種休閑設(shè)施等。通過(guò)建設(shè)服務(wù)中心，老年人有了生活關(guān)懷、精神寄托、文化娛樂(lè)和老年教育的場(chǎng)所。在過(guò)去的兩年里，瑞安市不斷完善養(yǎng)老服務(wù)政策，積極參與推進(jìn)養(yǎng)老政策的改革和發(fā)展，努力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)穩(wěn)健快速發(fā)展。除了每年增加養(yǎng)老服務(wù)中心數(shù)量外，還對(duì)養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行評(píng)級(jí)，按評(píng)判等級(jí)發(fā)放相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)資金等。

根據(jù)上述模型體系的分析，我們針對(duì)所需評(píng)價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容編制了一份30題的問(wèn)卷，隨機(jī)分發(fā)給社區(qū)享受養(yǎng)老服務(wù)的人群，調(diào)查居民對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)價(jià)及滿意度。問(wèn)卷總共發(fā)放600份，收回568份，無(wú)效問(wèn)卷14份。

對(duì)收回的問(wèn)卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的及時(shí)性選擇“很滿意”的約占85%，“比較滿意”的約占10%，而“一般”僅約占4%，“比較不滿意”和“不滿意”的僅占1%。上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果反映出浙江省老年人對(duì)服務(wù)的及時(shí)性總體上比較滿意，還有需要進(jìn)一步加強(qiáng)完善的地方。

服務(wù)的質(zhì)量是我們本次調(diào)研的重要指標(biāo)之一，問(wèn)卷針對(duì)服務(wù)質(zhì)量主要涉及服務(wù)的準(zhǔn)確性、人性化以及公平性等方面，在服務(wù)準(zhǔn)確性調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析中，老年人對(duì)浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)確性選擇“很滿意”的約占80%，“比較滿意”的約占14%，而“一般”僅約占3%，“比較不滿意”所占比例為2%，選擇“不滿意”的占1%。

在養(yǎng)老服務(wù)人性化調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析中，老年人對(duì)浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)人性化選擇“很滿意”的約占70%，“比較滿意”的約占19%，而“一般”僅約占6%，“比較不滿意”所占比例為5%，選擇“不滿意”的沒(méi)有。

公平性調(diào)查分析中，老年人對(duì)公平性選擇“很滿意”的占比76%，“比較滿意”的約占19%，而“一般”僅約占5%，“比較不滿意”和“不滿意”占比為0。

根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)分析得出，享受政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的老年人對(duì)浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)整體上還是滿意的，調(diào)研人員在走訪過(guò)程中工作人員和老年人還提出養(yǎng)老設(shè)施應(yīng)逐漸完善以適應(yīng)老年人使用;許多老年人文化程度比較高，在照顧其生活起居的同時(shí)還應(yīng)顧及其精神文化方面的需求;另外，老人也有對(duì)工作人員數(shù)量、文化和專業(yè)水平的要求。

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中主要的問(wèn)題有幾點(diǎn)：（1）政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性低，主要表現(xiàn)在專業(yè)護(hù)理人員和心理疏導(dǎo)人員比例低和從業(yè)人員缺乏相關(guān)技能培訓(xùn)?，F(xiàn)如今的養(yǎng)老服務(wù)人員主要是四十至五十之間的下崗女工，雖然能夠照顧老年人日常生活，然而，由于缺乏較高水平的專業(yè)訓(xùn)練與培訓(xùn)，很難滿足老年人更高層次的需求。（2）政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面小、服務(wù)單一，且偏遠(yuǎn)地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老資源匱乏。各地區(qū)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象主要為獨(dú)居、困難的老人，這部分老人只占老年人口的很小一部分。而且政府提供的養(yǎng)老服務(wù)往往只包括衣食住行等生活服務(wù)，對(duì)于老年人需要的精神層面活動(dòng)以及娛樂(lè)項(xiàng)目較少。（3）政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系不完善。政府對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的考核與評(píng)估缺乏獨(dú)立性與客觀性，很大程度上只是停留在形式上的監(jiān)督與管理。還應(yīng)加強(qiáng)外部專家和社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)監(jiān)督的參與度，提高監(jiān)督獨(dú)立性與效率性。

針對(duì)上述存在的問(wèn)題提出下列建議：（1）提高政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的相關(guān)薪酬，以吸引更多人投入到該項(xiàng)事業(yè)中。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，提高服務(wù)水平與專業(yè)素養(yǎng)。最后明確相關(guān)專業(yè)崗位服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范，設(shè)立清晰的獎(jiǎng)懲制度，調(diào)動(dòng)工作人員的服務(wù)積極性。（2）建立完善的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)制度體系，不斷推廣發(fā)展，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)制定相關(guān)的政府補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)各方參與到養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中。除必需的生活服務(wù)外，開(kāi)展各種集體活動(dòng)，豐富老年人娛樂(lè)等方面的生活。（3）加強(qiáng)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管與評(píng)價(jià)。還可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是否合規(guī)合法以服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估不好的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)其改正并給予一定的罰款。

養(yǎng)老服務(wù)涉及的內(nèi)容比較多、項(xiàng)目比較廣，如果完全由政府負(fù)擔(dān)完成所有的養(yǎng)老服務(wù)，除效率低以外還可能存在資源浪費(fèi)，供求不平衡等問(wèn)題。不斷完善政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)持久的工作，政府應(yīng)不斷發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，吸取實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)落實(shí)監(jiān)督與監(jiān)管工作。不僅給予財(cái)政方面的資金支持，還要在政策法規(guī)等更高層面為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展鋪磚引路。同時(shí)社會(huì)組織和個(gè)人以及志愿服務(wù)也要積極參與，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)為養(yǎng)老服務(wù)工作貢獻(xiàn)自己的一份力量，同時(shí)在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中起到監(jiān)督監(jiān)管職能。但是企業(yè)參與的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)是否真正的節(jié)約成本、提高效率和滿足老年人的需求，還需要我們不斷完善評(píng)價(jià)機(jī)制與模型。本文通過(guò)建立效率與服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)基于浙江省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)案例分析與調(diào)研，調(diào)查研究政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)效率與現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出建設(shè)性建議等。

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