黃文君

摘要：近年我國保障性住房建設(shè)過程中存在土地困境、融資困境、監(jiān)管困境等，供給成效不佳。本文認(rèn)為，基于追求土地財(cái)政最大化的動(dòng)機(jī)，地方政府對(duì)關(guān)系基本民生的保障性住房建設(shè)存在抵觸博弈。因此，本文從土地財(cái)政視角解釋保障性住房建設(shè)過程中遇到的阻礙，分析土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響機(jī)制，并從改革財(cái)稅體制、優(yōu)化供地機(jī)制、改進(jìn)融資機(jī)制等方面提出破解困境之策。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;保障性住房;分稅制;土地制度

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

文章編號(hào)：1001-828X（2019）010-0003-02

一、引言

自1999年住房分配制度市場化改革以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)空前繁榮，地價(jià)、房價(jià)畸高，中低收入群體的住房購買環(huán)境日益惡化，住房問題成為政策制定者和廣大民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。為解決中低收入群體的住房需求，國家高度重視保障性安居工程，大規(guī)模建設(shè)保障性住房和改造棚戶區(qū)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，十二五期間保障性住房和棚戶區(qū)改造累計(jì)開工4027.82萬套，完工2878.8萬套;截至2018年，棚戶區(qū)改造十三五期間已開工1841萬套，完成投資5萬億元。目前我國已經(jīng)初步形成以廉租房、經(jīng)適房、公租房、限價(jià)房為主體的住房保障體系。增加保障性住房數(shù)量固然能解決部分群體住房需求，但大規(guī)模建設(shè)帶來的只有數(shù)量的增加，而無質(zhì)量的提升。據(jù)歷年《保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，目前我國保障房建設(shè)效果并不理想，違規(guī)銷售保障性住房、挪用建設(shè)資金、扣留建設(shè)土地等問題凸顯。此外，由于保障性住房選址較為偏遠(yuǎn)，其社會(huì)效果也比較弱。關(guān)于保障性住房供給成效不佳，諸多學(xué)者從財(cái)稅體制[1][2]、政府行為[3]以及融資機(jī)制[4]等角度加以解釋。鑒之，本文認(rèn)為土地財(cái)政是導(dǎo)致保障房供給困境的根源，故從土地和融資方面分析土地財(cái)政對(duì)保障房建設(shè)的具體影響機(jī)制，并提出保障性住房供給困境的破解之道。

二、土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響機(jī)理

當(dāng)前我國保障房在建設(shè)過程中存在諸多阻礙，面臨土地供應(yīng)不足、布局選址不合理的土地困境，政府投入不足、融資渠道單一的融資困境，以及土地管理制度不合理、公共財(cái)政制度不完善等外部困境。但建設(shè)保障房最需要的是土地和資金的支持，土地財(cái)政正是從這兩個(gè)方面來影響保障性住房供給的。

1.土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)用地的影響

不論是建設(shè)商品房還是保障房，都離不開土地資源的投入。政府對(duì)商品房建設(shè)用地的供應(yīng)通常采取招拍掛等方式，這些出讓方式可為地方政府帶來不菲的財(cái)政收入。根據(jù)我國保障房建設(shè)相關(guān)政策規(guī)定，為照顧適用對(duì)象的收入水平，政府只能采取低價(jià)協(xié)議出讓或無償劃撥的方式供應(yīng)建設(shè)用地。而城市建設(shè)土地總量在一定時(shí)期內(nèi)是有限的，這意味著地方政府在保障性住房建設(shè)用地上存在較高的機(jī)會(huì)成本：為了保證用地充足，地方政府需減少對(duì)商品房建設(shè)用地的供給，從而舍棄獲取高額土地出讓金和來自房地產(chǎn)市場相關(guān)稅費(fèi)收入的機(jī)會(huì)。

根據(jù)我國現(xiàn)行土地制度，政府具有一級(jí)土地市場的絕對(duì)壟斷權(quán)。在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，一方面地方政府會(huì)充分使用征地與賣地之間的利益剪刀差，將大量的土地以招拍掛等方式高價(jià)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而充盈地方財(cái)力。另一方面，地方政府會(huì)采取以下手段規(guī)避保障性住房用地的機(jī)會(huì)成本：其一，直接減少供應(yīng)保障房建設(shè)的土地資源;其二，調(diào)整不同類型的保障房用地比例，由于廉租房、公租房幾乎沒有土地出讓收益，因而將保障房用地比例向經(jīng)適房、限價(jià)房傾斜;其三，建設(shè)布局選址在土地價(jià)值相對(duì)較低的偏遠(yuǎn)郊區(qū)，以減少對(duì)市區(qū)優(yōu)質(zhì)土地的占用。較之地方政府對(duì)普通商品房用地的供給態(tài)度，上述抵制供應(yīng)保障性住房建設(shè)用地的做法，都體現(xiàn)出地方政府對(duì)保障房建設(shè)缺乏積極性，從而阻礙保障性安居工程建設(shè)進(jìn)程。

2.土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)資金的影響

根據(jù)我國保障性住房建設(shè)的資金管理?xiàng)l例，地方政府應(yīng)至少提取土地出讓凈收益的10%用于保障性住房建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2017年我國轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地收入近50000億元，財(cái)政用于住房保障項(xiàng)目的總支出為6131.82億元，除去棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等支出，具體投入到保障房建設(shè)的資金遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。地方政府對(duì)保障房建設(shè)資金投入不足，導(dǎo)致我國保障房供給面臨資金困境，而這一困境也可以從土地財(cái)政視角來解釋。

隨著土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張和地方官員晉升考核的需要，地方政府會(huì)陷入土地出讓、房價(jià)、地價(jià)的死循環(huán)。即地方政府基于財(cái)政增收的動(dòng)機(jī)，會(huì)盡力提高土地出讓價(jià)格，導(dǎo)致商品房的建設(shè)成本增加，進(jìn)而推高房價(jià)，獲取土地出讓金和相關(guān)稅收收入。具體而言：一方面，房價(jià)的上漲會(huì)刺激房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)商品房的投資需求，土地交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，倒逼地價(jià)上漲;另一方面，地方官員出于政績考核的需要，往往傾向于將財(cái)政資金投入到投資少、見效快、能迅速拉動(dòng)GDP增長的房地產(chǎn)行業(yè)。加之地方政府支出壓力巨大，迫切需要尋找新的財(cái)力增長點(diǎn)，最終引致新一輪土地財(cái)政：房價(jià)、地價(jià)持續(xù)上漲，財(cái)政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大，地方政府加劇對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴，土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴會(huì)阻礙其對(duì)保障性住房建設(shè)的投資，假設(shè)地方政府將大部分資金用作保障性住房建設(shè)，保障性住房的大規(guī)模供給必然能有效解決部分中低收入群體的住房需求，但這會(huì)導(dǎo)致商品房價(jià)格被拉低，進(jìn)而地方政府獲取的土地出讓收益和房產(chǎn)相關(guān)稅收收入減少。在土地財(cái)政引導(dǎo)下，地方政府難以在加大保障房資金投入和實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收之間保持平衡，通常會(huì)選擇縮減保障房資金供給量。

三、對(duì)策建議

既然土地財(cái)政與保障性住房建設(shè)之間存在內(nèi)在矛盾，建設(shè)用地和建設(shè)資金受到土地財(cái)政因素的羈絆，因此破解保障性住房供給困境、增加住房有效供給的根本在于淡化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，保證健全的用地機(jī)制和充足的建設(shè)資金。具體對(duì)策建議如下：

1.改革財(cái)稅體制，弱化土地財(cái)政依賴癥

保障性住房建設(shè)受到土地財(cái)政的抑制，而土地財(cái)政主要是由財(cái)稅體制不健全、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配造成的，那么解決保障性住房供給困境就需要深化財(cái)稅體制改革，削弱地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。首先，要調(diào)整中央和地方的財(cái)政關(guān)系，清晰界定央、地事權(quán)責(zé)任，按照公共物品屬性合理劃分各級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍。由于當(dāng)前我國地方政府承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重任，財(cái)政支出壓力巨大，因此基礎(chǔ)設(shè)施、教育等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府來承擔(dān)主要支出，而地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況提供保障基本民生的地方性公共產(chǎn)品。其次，應(yīng)加快建立地方主體稅種，推進(jìn)房地產(chǎn)稅、資源稅等地方屬性稅種的改革，使地方財(cái)政收入由

“土地出讓收入”為主向“稅收收入”為主轉(zhuǎn)變。只有保障地方政府的收入來源，擺脫對(duì)土地出讓收入的過度依賴，才可能消除地方政府對(duì)中央保障性住房建設(shè)規(guī)劃的抵觸。

2.優(yōu)化保障房供地機(jī)制，解決土地困境

建設(shè)保障性住房是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略工程，因此需要保證建設(shè)用地的有效供給。解決由土地財(cái)政引發(fā)的保障性住房土地供給困境，應(yīng)從以下幾方面入手：第一，建立健全土地征用和出讓制度。地方政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴的根本原因在于地方政府擁有一級(jí)土地市場的絕對(duì)控制權(quán)，因此在土地征用方面，政府應(yīng)當(dāng)在合乎法律規(guī)定和按照市場價(jià)對(duì)失地居民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢魇铡俺侵写濉边@類集體土地，盡量使城郊和“城中村”等土地資源都流通起來。在土地出讓方面，政府應(yīng)建立城市土地出讓規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地供給量，避免因大規(guī)模供應(yīng)土地資源引發(fā)地價(jià)、房價(jià)的高漲。第二，優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，降低普通商品房用地的供給比例，優(yōu)先供給保障性住房建設(shè)用地。第三，保障性住房的建設(shè)布局選址應(yīng)綜合考慮城市區(qū)位因素，盡可能選擇學(xué)校、醫(yī)院、公共交通等覆蓋的區(qū)域。此外，將保障性住房建設(shè)在老城區(qū)也是比較可行的辦法，既利用了老城區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)公共設(shè)施和公共服務(wù)，又有利于推進(jìn)舊城區(qū)改造，促進(jìn)城市發(fā)展。

3.改進(jìn)保障房融資機(jī)制，拓寬資金來源渠道

保障性住房建設(shè)需要強(qiáng)有力的資金支持，目前我國保障性住房建設(shè)資金一部分來源于財(cái)政投入，另一部分主要依賴銀行貸款。由于土地財(cái)政的影響，地方政府投入資金建設(shè)保障性住房的積極性很低，同時(shí)銀行貸款極易受金融政策波動(dòng)的影響，導(dǎo)致建設(shè)資金面臨很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要改進(jìn)現(xiàn)有融資機(jī)制，建立多元化融資體系，加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本共同參與保障性住房建設(shè)。首先，應(yīng)當(dāng)明確政府在保障性住房建設(shè)資金供給中的主體地位。由于保障性住房具有公共產(chǎn)品的屬性，而提供公共性產(chǎn)品是政府的職能，這就意味著政府應(yīng)當(dāng)成為保障性住房建設(shè)資金的主要供給方。其次，借力金融市場，創(chuàng)新融資模式。保障性住房建設(shè)僅靠政府出資是肯定不夠的，需要借力金融市場，利用房地產(chǎn)信托基金、非公開定向債務(wù)融資工具等手段籌集建設(shè)資金。

參考文獻(xiàn)：

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