黃忠華　杜雪君

摘要：城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長和轉(zhuǎn)型的重要引擎。通過分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的效率問題，包括城鎮(zhèn)化土地利用效率低下，城鄉(xiāng)和城市雙重二元結(jié)構(gòu)，城市環(huán)境惡化和城市體系結(jié)構(gòu)不合理等問題，剖析其主要原因。提升城鎮(zhèn)化效率，政府應(yīng)改革土地制度、加強城市公共品的有效供給、糾正扭曲的城市體系結(jié)構(gòu)，完善城市空間發(fā)展規(guī)劃并采取可持續(xù)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化效率，土地制度，二元結(jié)構(gòu)，城市體系結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F299.23 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2016）11-0069-74 收稿日期：2016-09-08

1 引言

中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技被諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨譽為將影響人類21世紀(jì)的兩件重大事情。黨的十八屆三中全會提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，正在深刻改變著中國城鎮(zhèn)化的格局、速度和質(zhì)量。繼續(xù)深入推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，一個亟需解決的重要問題是，如何使城鎮(zhèn)化發(fā)展更有效率？我國城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%快速發(fā)展至2015年的56.1%，堪稱奇跡。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨嚴(yán)重的效率問題：從單城市來看，城鎮(zhèn)化代價過高，高投入、大擴張和高污染明顯，宜居性差（吳敬璉，2012）；從城市間來看，城鎮(zhèn)體系不盡合理，城鎮(zhèn)運行效率很低，城鎮(zhèn)集聚和分工協(xié)作不足（Au和Henderson，2006；Lu和Wan，2014）。世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心2014年發(fā)布中國城鎮(zhèn)化研究報告《中國：推進高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，將效率放在城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要位置，探討如何通過土地、戶籍和財政制度改革實現(xiàn)高效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化?？梢?，提升城鎮(zhèn)化效率對落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

以浙江為例，盡管其城鎮(zhèn)化水平從1978年的14%快速增加到2015年的65.8%，但依然存在粗放式發(fā)展、集聚不足、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題（錢陳和史晉川，2006）。如何從現(xiàn)行粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展向空間集聚、資源節(jié)約的集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化效率，是進一步推進城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。

本文主要總結(jié)分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的效率問題，診斷其原因和機理，并探討提升城鎮(zhèn)化效率的政策選擇，為提升城鎮(zhèn)化效率提供參考和建議。

2 城鎮(zhèn)化效率問題剖析

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴(yán)重的效率問題，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 土地投入代價過大，土地利用效率低下

低價征地為基礎(chǔ)的圈地造城運動，攤大餅式地推進城鎮(zhèn)化極大浪費了稀缺的土地資源，并造成土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重脫節(jié)（楊麗霞等，2013）。2000-2014年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加了128.44%，而城鎮(zhèn)人口只增加了63.19%，土地城鎮(zhèn)化速度約是人口城鎮(zhèn)化的2倍。從供地結(jié)構(gòu)來看，土地要素并未向城鎮(zhèn)化效率高的城市和地區(qū)進行更多供給和配置，近年來建設(shè)用地配置偏向中西部地區(qū)，而東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展效率和土地利用效率相對較高，其用地指標(biāo)卻越來越緊（陸銘等，2015）。城鎮(zhèn)化進程中土地未按照效率原則和市場方式進行配置，降低了我國城鎮(zhèn)化效率（黃忠華和杜雪君，2014a；黃忠華和杜雪君，2014b）。

2.2 雙重二元結(jié)構(gòu)阻礙城市人力資本和生產(chǎn)率提高，加劇分配不公，并威脅可持續(xù)發(fā)展

一方面，低價征地推進的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致幾千萬失地農(nóng)民無法充分共享城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的紅利，也無法使其在城市充分就業(yè)和融入城市生活。另一方面，2.6億左右的農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)，但未能享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，也未能真正實現(xiàn)市民化。這種雙重城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了城市人力資本提升，導(dǎo)致城市生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升緩慢，惡化收入分配，激化社會矛盾，造成城鎮(zhèn)化發(fā)展的非包容性，非平衡性和不可持續(xù)性（Lu和Wan，2014）。

2.3 城市環(huán)境問題加劇

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的空氣污染、交通擁堵和水污染等環(huán)境問題不斷加劇，影響了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，犧牲了城鎮(zhèn)化的環(huán)境效率。根據(jù)世界銀行《世界發(fā)展指標(biāo)2006》，全球空氣污染最嚴(yán)重的20個城市中有16個在中國。城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降引起的健康成本增加，影響城市人力資本和生產(chǎn)率水平，最終降低了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟效率。城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降與忽視生態(tài)環(huán)境價值的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。習(xí)近平總書記科學(xué)詮釋了生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力的關(guān)系，提出保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的發(fā)展理念。我們應(yīng)將保護和改善生態(tài)環(huán)境放在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的核心地位，在城鎮(zhèn)化效率中考慮環(huán)境因素，不斷改善城市環(huán)境問題，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，效率低下

首先，城市無序蔓延導(dǎo)致居民就業(yè)和居住空間失配。各種配套設(shè)施布局不合理，使得居民生活半徑不斷被拉大，降低了城市活力和居民的生活質(zhì)量。其次，城市內(nèi)部用地比例嚴(yán)重失衡，工業(yè)用地比重遠大于居住用地，我國城市工業(yè)用地面積比重一般在25%以上，有些甚至超過35%，高于國外一般15%的水平（胡存智，2012）。據(jù)筆者對浙江11個地級市土地出讓統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2003-2013年工業(yè)和商住用地出讓面積比例平均約在1.5：1，遠高于發(fā)達國家相應(yīng)比例。城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地供應(yīng)過多，商住用地比重過小，引起房價和居民生活成本過快上升，影響城市可持續(xù)發(fā)展和社會福利（Tao等，2010）。

2.5 城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不合理，缺乏分工協(xié)作，城鎮(zhèn)運營效率低下

城市內(nèi)部制造業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)混雜，城市之間分工和協(xié)作不合理，不能很好地發(fā)揮集聚經(jīng)濟效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)集聚和城市運營效率不足（吳敬璉，2012）。Au和Henderson（2006）對中國城市的實證研究發(fā)現(xiàn)，51%-62%的中國城市規(guī)模過小，扭曲的城市體系導(dǎo)致的城市生產(chǎn)率損失至少在17%以上。王小魯（2010）的研究也表明，我國城市平均規(guī)模偏小，集中度不足，經(jīng)濟效率偏低。當(dāng)前就城鎮(zhèn)規(guī)模的合理分布仍有爭議，不少專家擔(dān)心大城市帶來的城市病，試圖控制大城市規(guī)模，而主張將資源投入偏向小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)，也有不少專家質(zhì)疑這將降低城鎮(zhèn)化的整體效率（費瀟，2015）。

3 城鎮(zhèn)化效率問題成因及機理分析

3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷

我國現(xiàn)行土地價格扭曲、低價征地是城鎮(zhèn)化低效擴張和蔓延的誘因（吳敬璉，2012）。人多地少是我國基本國情，然而土地的浪費和低效利用更凸顯了城鎮(zhèn)化效率低下問題（黃忠華和杜雪君，2014）。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展占用的土地遠大于其他國家，我國GDP每增長1%所消耗的耕地量是日本同期的10倍左右（黨國英，2010）。

3.2 市場的作用發(fā)揮不暢

城鎮(zhèn)化本應(yīng)是各種要素和經(jīng)濟活動在受市場力量影響在城市自然集聚的結(jié)果。在有效市場下，城市的規(guī)模、空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會通過集聚經(jīng)濟作用和價格引導(dǎo)而實現(xiàn)有效配置（王小魯，2010）。國外的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要受市場因素影響（錢陳和史晉川，2006），比較而言我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中市場的作用和力量發(fā)揮不暢，市場在城鎮(zhèn)化要素和資源配置中所起的作用還有待深入和完善。

3.3 行政導(dǎo)向明顯、政府職能錯位

政府職能錯位和行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將扭曲城鎮(zhèn)化效率。政府應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共品提供和環(huán)境治理方面發(fā)揮作用，彌補市場失靈（陳釗和陸銘，2012），然而在現(xiàn)行地方政府城市經(jīng)營的模式下，城市規(guī)模、布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極易受官員意志影響。政府的影響還體現(xiàn)在根據(jù)城市等級來配置資源和圈定規(guī)模，結(jié)果導(dǎo)致“攤大餅、造大城”無效的城鎮(zhèn)化發(fā)展（吳敬璉，2012）。

3.4 城鄉(xiāng)要素流動不暢，城鎮(zhèn)化要素配置效率低下

城鄉(xiāng)要素流動既是市場經(jīng)濟的自然結(jié)果，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟的前提。當(dāng)前單向、固化的城鄉(xiāng)要素流動機制阻礙了城鎮(zhèn)化效率的提高。城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求是勞動和資本等各種要素不斷向高效率的城市和地區(qū)流動，然而現(xiàn)行控制大城市規(guī)模和限制農(nóng)民工進城的措施，限制了要素的自由流動，阻礙了城鎮(zhèn)化可能帶來的集聚效應(yīng)。只有增強農(nóng)民工的城鎮(zhèn)定居能力，才能更好地提升城鎮(zhèn)人力資本，增強整個社會效率和城鎮(zhèn)活力（費瀟，2015）。

3.5 城鎮(zhèn)化發(fā)展科學(xué)規(guī)律認(rèn)識不足

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)和動力是集聚經(jīng)濟，要更有效地發(fā)展城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是發(fā)揮好集聚經(jīng)濟的作用。集聚經(jīng)濟既有學(xué)習(xí)、共享和匹配等收益，也有擁堵、空氣污染等負(fù)向外部性（Desmet和Rossi-Hansberg，2013）。城鎮(zhèn)的最優(yōu)規(guī)模取決于集聚經(jīng)濟的收益和成本，集聚經(jīng)濟的邊際收益和邊際成本相等時，城鎮(zhèn)達到最優(yōu)規(guī)模，因此，城市規(guī)模不是越大越好。不同產(chǎn)業(yè)在不同城市集聚的收益和成本也不同，因此不同城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是不同的，如紐約、倫敦等國際性大城市是天然的金融中心，而制造業(yè)在交通便利的中小城市更有效率。小城市一般是專業(yè)化、地方化經(jīng)濟，而大城市一般是多樣化的城市經(jīng)濟。城鎮(zhèn)化效率是城鎮(zhèn)化過程中各種“投入”與“產(chǎn)出”的關(guān)系和表現(xiàn)（戴永安，2010）?！巴度搿焙汀爱a(chǎn)出”不僅是物質(zhì)和顯性的投入和產(chǎn)出，更包括非物質(zhì)和隱性的投入和產(chǎn)出，如社會和環(huán)境方面。對這些規(guī)律認(rèn)識不清，導(dǎo)致我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展盲目求大求全，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了集聚經(jīng)濟的作用和城鎮(zhèn)化效率。

4 城鎮(zhèn)化效率提升的政策選擇

為提升當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展效率，應(yīng)走“大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)集約、智能、綠色和低碳的可持續(xù)城鎮(zhèn)化”道路。主要的推進機制是實現(xiàn)要素充分自由流動，讓生產(chǎn)要素在地區(qū)和城鄉(xiāng)間自由流動，提升經(jīng)濟的集聚發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟的有效分工。具體而言，筆者認(rèn)為應(yīng)考慮以下政策和措施。

4.1 改革土地產(chǎn)權(quán)制度，理順土地價格機制

現(xiàn)行低價征地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式助推城市土地利用低效利用和浪費（世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。應(yīng)落實農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，既可遏制城市低效蔓延，又可讓失地農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，還可改善收入分配。

4.2 加強城鎮(zhèn)公共品的有效供給

地方政府負(fù)責(zé)有效提供城鎮(zhèn)公共品的重要職責(zé)（陳釗和陸銘，2012）。當(dāng)前城鎮(zhèn)公共品供給的數(shù)量和質(zhì)量與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和速度不相適應(yīng)，是制約城鎮(zhèn)化效率提升的重要原因。雖然硬性城鎮(zhèn)公共品如公路、機場等有了快速增長，但軟性公共品如學(xué)校、醫(yī)院等還面臨短缺?？傮w而言，城鎮(zhèn)公共品供給與居民的需求還存在總量不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、空間不匹配等問題。

4.3 建立高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

應(yīng)倡導(dǎo)以人為本、更高質(zhì)量和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟新常態(tài)。需改變以往高投入、高消耗和低效益的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式；需改變以往限制農(nóng)民工城市定居、享受城市公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式；需改變以往那種高污染，忽視生態(tài)環(huán)境價值的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式（陳立泰和梁超，2014）。此外，還需建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式，改變地方政府以往土地財政依賴模式。

4.4 完善城市空間發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市空間發(fā)展效率

傳統(tǒng)攤大餅、不注重空間發(fā)展效率的低效城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已不適合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。必須完善城市的空間發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)一的空間上統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局各項經(jīng)濟活動和功能設(shè)施，促進土地的混合利用和高效開發(fā)，完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化分布，改變以往城鎮(zhèn)功能過于集中，空間布局混亂，集聚但不經(jīng)濟的現(xiàn)象。

4.5 糾正扭曲的城市體系結(jié)構(gòu)

應(yīng)重塑地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的激勵，轉(zhuǎn)變以往貪大求全的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，建立高效、宜居的城鎮(zhèn)化發(fā)展激勵和考核體系。改變城市資源分配的等級制結(jié)構(gòu)，建立分權(quán)的財政體制，讓地方有充分自由和資源來探求適應(yīng)地方經(jīng)濟的最優(yōu)城市規(guī)模和體系結(jié)構(gòu)，并根據(jù)當(dāng)?shù)胤A賦和優(yōu)勢來不斷修正和優(yōu)化。

4.6 學(xué)習(xí)與借鑒國際經(jīng)驗

世界主要發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經(jīng)驗為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了豐富借鑒。如英國是世界上城鎮(zhèn)化最早開始和率先完成的國家，英國大城市和小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對我國具有重要的借鑒意義。歐洲宜居城市與美麗鄉(xiāng)村共存的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展特色與經(jīng)驗對我國消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要的啟示意義。美國發(fā)展大城市的特色和經(jīng)驗對我國也具有重要的參考價值。

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作者簡介：

黃忠華，浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向為土地、住房與城市發(fā)展。

杜雪君，浙江科技學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院副教授，研究方向為土地政策與房地產(chǎn)稅收。

基金項目：

本文為浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題一般項目（15NDJC163YB；15NDJC185YB）、國家自然科學(xué)基金項目（71373243；71203197）和浙江省軟科學(xué)研究重點項目（2016C25003）資助。