許霞

摘 要：土地財政與城鎮(zhèn)化之間存在互動效應(yīng)：一方面，土地財政為地方政府帶來資金支持，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；另一方面，地方在城鎮(zhèn)化水平提高以后，土地財政收入也隨之上升。以F省9個地市的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對這一互動機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明城鎮(zhèn)化對土地財政的影響較之土地財政對城鎮(zhèn)化的作用更強(qiáng)一些。然而，考慮到土地財政本身的特性，地方政府要逐漸降低對土地財政的依賴，尋求更持續(xù)、穩(wěn)定的融資方式。

關(guān)鍵詞：土地財政；城鎮(zhèn)化；互動機(jī)制

中圖分類號：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.067

1 引言

當(dāng)前我國處于新一輪城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的重要時期，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，意味著城鎮(zhèn)的配套設(shè)施要不斷跟進(jìn)，資金將成為制約城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一項(xiàng)重要難題，也將是地方政府財政面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。而自從分稅制以來，地方政府財政在配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上資金壓力逐年加大，土地財政的應(yīng)運(yùn)而生為地方政府在資金方面提供了很大的助力，對于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了可能。

然而，土地財政是把雙刃劍。在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，地方政府依靠土地財政收入來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，獲得更高的土地財政相關(guān)收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入。當(dāng)經(jīng)濟(jì)放緩時，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)低迷，地方政府無法通過土地財政繼續(xù)獲得高額收入，那么土地財政將難以持續(xù)，一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)資金方面受阻；另一方面，地方政府償債能力下降，面臨違約風(fēng)險，政府公信力將受到挑戰(zhàn)。因此，地方政府亟待轉(zhuǎn)變過去單一地過度依賴土地財政來進(jìn)行融資，豐富地方政府融資方式，尋求更為穩(wěn)定、持續(xù)的融資方式。

2 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

土地財政以其強(qiáng)大的融資能力為地方政府所采用，然而也存在許多不足之處。陳志勇（2014）認(rèn)為巨額的土地財政收入有效地彌補(bǔ)地方政府財政資金的不足，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支撐。

王玉波（2013）通過實(shí)證研究分析了土地財政對城市化的正負(fù)效應(yīng)，在肯定土地財政對于推動城市化建設(shè)存在促進(jìn)效應(yīng)的同時，認(rèn)為土地財政推動城鎮(zhèn)化會產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)。

土地財政限于自身的局限性，使得以土地財政來推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式難以持續(xù)。劉立峰（2014）認(rèn)為土地財政的可持續(xù)是要通過土地資源來滿足公共利益的最大化，而不是過度追求財政收益的最大化，同時要匹配土地債務(wù)融資和地方政府可支配財力，避免債務(wù)風(fēng)險。辛星辰（2014）認(rèn)為在“后土地財政”時代，土地財政對地方政府財政增長模式將不再持續(xù)，要通過不斷完善法律法規(guī)管控地方政府債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方政府償債能力，規(guī)范金融制度。

從已有的文獻(xiàn)上看，大多集中在對促進(jìn)機(jī)理分析和缺陷這些方面，鮮少有關(guān)于土地財政與城鎮(zhèn)化兩者之間互動機(jī)制的分析，而事實(shí)上，土地財政之所以得以盛行的一個重要因素就在于城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)。因此，分析土地財政與城鎮(zhèn)化之間的互動機(jī)制，對于理解土地財政的本質(zhì)、加速土地財政的轉(zhuǎn)型具有重要意義。

3 土地財政與城鎮(zhèn)化的互動機(jī)理分析

為彌補(bǔ)地方政府財政收入的不足，地方政府大力推行土地有償使用。一方面，地方政府通過對土地進(jìn)行經(jīng)營，導(dǎo)致土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收進(jìn)一步提高，為開展城市建設(shè)提供資金支持；另一方面，地方政府在為新開發(fā)區(qū)域提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以后，提升該區(qū)域的土地價值，為以后獲取更多的土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)收入奠定基礎(chǔ)。與此同時，在以GDP為中心的政績考核機(jī)制下，地方政府對土地財政的依賴愈演愈烈，土地財政在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中扮演的角色也越來越重要。

3.1 土地財政加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)

地方政府推行“招、拍、掛”制度，導(dǎo)致房價和地價形成了交叉推動上漲的關(guān)系。在此背景下，土地財政收益也由此進(jìn)入了快速增長通道。在土地財政收益快速增長的時期，由于地方融資平臺具有政府背景，這也促使銀行將信貸資產(chǎn)的配置進(jìn)一步向融資平臺貸款傾斜，地方政府在取得銀行貸款后，將資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中去。最終，地方政府依靠土地促進(jìn)城市的不斷發(fā)展，土地財政成為了城鎮(zhèn)化過程的“助推器”。

3.2 城鎮(zhèn)化水平的提高使得土地財政進(jìn)一步快速發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，地方政府不斷完善周邊區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，為該區(qū)域地價、房價的上漲提供機(jī)會。該區(qū)域的土地在經(jīng)過“招、拍、掛”以后將給地方政府帶來更多的土地財政收入，地方政府借助城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)來加速土地財政的發(fā)展?？梢?，地方政府通過“經(jīng)營-出讓-再經(jīng)營-再出讓”的模式使得城鎮(zhèn)化逐漸成為土地財政快速發(fā)展的“溫室”。

4 模型構(gòu)建與實(shí)證分析

4.1 土地財政與城鎮(zhèn)化互動機(jī)制模型的構(gòu)建

4.1.1 土地財政對城鎮(zhèn)化的作用機(jī)制分析

土地財政為地方政府開展城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。地價、房價的上漲為地方政府帶來更多的收益，地方政府通過土地收益來支撐城市發(fā)展。據(jù)此，構(gòu)建土地財政作用于城鎮(zhèn)化的回歸方程，如（1）式所示：

其中，ULit是地方政府城鎮(zhèn)化水平，代表了i城市在t時期的城鎮(zhèn)化水平，LTFit代表i城市在t時期的土地財政的規(guī)模（這里用土地出讓金大小來代表）。X是控制變量，包括：

GDP增長率的對數(shù)值ln（GDPit）、人均土地價格的對數(shù)值ln（LPit）、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比值的對數(shù)ln（ILit）、人均財政支出的對數(shù)值ln（FEit）、人口增長率的對數(shù)值ln（PRit）、人均房地產(chǎn)投資的對數(shù)值ln（REIit）。ωt是年度固定效應(yīng)，εt代表誤差項(xiàng)。

4.1.2 城鎮(zhèn)化水平對土地財政的影響機(jī)制分析

地方政府通過舉債來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過“經(jīng)營-出讓-再經(jīng)營-再出讓”的形式來謀求更高的土地收益。而隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，地方政府對土地財政的依賴逐漸上升。據(jù)此，構(gòu)建了城鎮(zhèn)化水平作用于土地財政的回歸方程，如（2）式所示：

用上式來分析地方政府債務(wù)對土地財政的影響，（2）式代表的是對土地財政的影響。其他變量與（1）式相同。

4.2 數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)含義

本文數(shù)據(jù)來源主要是各地市2009-2014年《統(tǒng)計年鑒》和統(tǒng)計公報，其中土地價格是根據(jù)當(dāng)?shù)孛磕瓿山坏牡貕K和成交的面積進(jìn)行加權(quán)換算而來的。

4.3 土地財政與城鎮(zhèn)化互動機(jī)制的實(shí)證結(jié)果

根據(jù)互動機(jī)制分析，對兩者的互動機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證研究。表2給出了土地財政（土地出讓金）對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的回歸結(jié)果，從擬合優(yōu)度上看R2=0.873，擬合度較好。以土地出讓金為解釋變量引入模型時，該變量系數(shù)為正，這表明，土地財政通過土地出讓金的方式對城鎮(zhèn)化水平的提高大具有顯著的正向作用。從其他變量上看，土地價格、第二產(chǎn)業(yè)占比、國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政支出和房地產(chǎn)投資對于加快城鎮(zhèn)化的建設(shè)具有促進(jìn)作用。

表3給出了以城鎮(zhèn)化水平作為解釋變量時對土地財政（土地出讓金）的影響，擬合優(yōu)度R2=0.926，擬合度較好。當(dāng)將城鎮(zhèn)化作為解釋變量時，系數(shù)為正，說明城鎮(zhèn)化水平的提高對土地財政存在正向的促進(jìn)作用。從其他變量上看，土地價格、財政支出、人口增長率和房地產(chǎn)投資對于土地財政存在反向的作用，而第二產(chǎn)業(yè)占GDP比例和國內(nèi)生產(chǎn)總值對土地財政存在正向作用。

5 相關(guān)結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

5.1.1 土地財政與城鎮(zhèn)化之間存在較強(qiáng)的互動機(jī)制

表2和表3的回歸結(jié)果對土地財政與城鎮(zhèn)化水平之間存在的互動機(jī)制給出了明確的解釋：土地財政為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的“助推器”；而城鎮(zhèn)化水平的提高則為土地財政的快速發(fā)展提供了“溫床”，使得地方政府獲得源源不斷的土地財政收入。

5.1.2 土地財政難以為繼

土地財政作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，其出現(xiàn)、發(fā)展和消亡均與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段有著密不可分的關(guān)系。土地財政具有諸多的負(fù)面影響，如：地方政府債務(wù)規(guī)模不斷累積，地價、房價的高漲等，況且土地的供給是有限的，以“時間換空間”的發(fā)展模式，將隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而逐漸被取代。

5.2 建議

5.2.1 “后土地財政”時代地方政府資金缺口亟待彌補(bǔ)

土地財政這一模式能否被替代的關(guān)鍵在于，地方政府能否尋求到一種新的融資方式來改變單一依賴土地財政的現(xiàn)狀。放棄土地財政的形式，意味著放棄土地財政為地方政府帶來的巨額資金，也就導(dǎo)致地方政府在開展城鎮(zhèn)化建設(shè)時資金缺口的問題又一次呈現(xiàn)出來。

5.2.2 PPP模式將是地方政府持續(xù)、穩(wěn)定的融資方式

PPP模式，即公私合作模式，是政府與私營企業(yè)合作共同為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。在這種模式下，政府與私營企業(yè)風(fēng)險同擔(dān)，利益共享。一方面，減輕政府提供公共產(chǎn)品的壓力；另一方面，充分發(fā)揮了私營資本在整合資源和妥善經(jīng)營上的優(yōu)勢。

參考文獻(xiàn)

[1]陳志勇.城鎮(zhèn)化中的土地財政與地方債[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2014，（2）.

[2]王玉波.土地財政對城市化的正負(fù)效應(yīng)[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報，2013，（8）.

[3]劉立峰.地方政府的土地財政及其可持續(xù)性研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014，（1）.

[4]辛星辰.“后土地財政”時期地方政府負(fù)債風(fēng)險與對策研究[J].桂海論叢，2014，（3）.