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摘要：作為發(fā)展中國(guó)家的南非在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)卻面臨著環(huán)境受到嚴(yán)重污染的難題，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)從而確保公民享有良好的生活環(huán)境成為新南非政府的重要議題。為了從立法上保障公民的環(huán)境權(quán)，南非在其基本法《南非共和國(guó)憲法》的權(quán)利法案中規(guī)定了環(huán)境權(quán)。與權(quán)利法案中的其他權(quán)利不同，環(huán)境權(quán)的理論依據(jù)是公共信托理論。為使憲法中規(guī)定的環(huán)境權(quán)得到具體落實(shí)，南非一系列環(huán)境法律法規(guī)在相應(yīng)的環(huán)境權(quán)條款中也將公共信托理論植入其中。

關(guān)鍵詞：公共信托理論;南非;環(huán)境權(quán);立法保障

中圖分類號(hào)：D58 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2019）22-0075-02

公共信托理論（public trust doctrine）最早可追溯到羅馬法，根據(jù)《查士丁尼法典》的規(guī)定，空氣、水流、海洋及海岸是人類的共同財(cái)產(chǎn)。羅馬法這種對(duì)共同財(cái)產(chǎn)的規(guī)定體現(xiàn)了公共信托的理念，也就是說，全人類都享有對(duì)空氣、水流、海洋和海岸等自然資源共同使用的權(quán)利。之后，公共信托理論被其他國(guó)家的立法廣泛吸收，其中該理論在南非憲法及其章程中已深深扎根，1996年的《南非共和國(guó)憲法》為1998—2008年制定的凸顯公共信托理論的一系列環(huán)境法律法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。為了落實(shí)憲法中公民享有環(huán)境權(quán)的規(guī)定，南非分別在《國(guó)家環(huán)境管理法》以及一系列單行法，如《國(guó)家水法》、《沿海管理法》等專門的環(huán)境法律中作了具體的規(guī)定。

一、《國(guó)家環(huán)境管理法》

1998年頒布并于1999年生效的《國(guó)家環(huán)境管理法》在很大程度上取代了南非于1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，該法是在《咨詢國(guó)家環(huán)境政策》的基礎(chǔ)上制定的，因而詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家的環(huán)境管理職責(zé)。更為重要的是，《國(guó)家環(huán)境管理法》將公共信托理論作為南非環(huán)境管理的理論依據(jù)，其在原則聲明中宣稱“環(huán)境管理必須將人民和他們的需要置于首位，并為保證他們平等地享有身心、發(fā)展、文化和社會(huì)利益而提供服務(wù)?！薄罢怨残磐械拿x管理環(huán)境，因此環(huán)境資源的有益使用必須服務(wù)于公共利益，并且環(huán)境必須被作為人民的共同遺產(chǎn)得到保護(hù)?！痹摲ǖ脑瓌t規(guī)定，必須整合環(huán)境管理，承認(rèn)環(huán)境的所有要素都是相互關(guān)聯(lián)的，該規(guī)定顯然是確認(rèn)所有的自然資源都受到信托義務(wù)的約束。就政府而言，為保證公民環(huán)境權(quán)的享有，必須對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效的管理，保護(hù)環(huán)境資源，并以促進(jìn)公共利益的方式有益地利用這些資源。為了將《南非共和國(guó)憲法》第24條規(guī)定的國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)具體化，《國(guó)家環(huán)境管理法》明確了整體性環(huán)境治理的管理方式，要求政府相關(guān)的職能部門在作出可能影響到環(huán)境的決策之前進(jìn)行全面的協(xié)商與合作，在決策過程中，各部門要權(quán)衡社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境可能造成的影響。

《國(guó)家環(huán)境管理法》在將憲法規(guī)定的國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)具體化的同時(shí)，還將憲法規(guī)定的公民環(huán)境權(quán)細(xì)化為環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公益訴訟權(quán)等。就公民的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)而言，該法第32節(jié)賦予利益相關(guān)方和受影響者參與國(guó)家環(huán)境治理的機(jī)會(huì)，并要求政府確保公眾在可能影響環(huán)境的決策過程中有適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)會(huì)。就公民的環(huán)境知情權(quán)而言，該法第31節(jié)規(guī)定，每個(gè)人都有資格獲得由國(guó)家掌握的與環(huán)境有關(guān)的信息，包括所有向水、空氣或土壤中污染物的排放以及危險(xiǎn)廢物和物質(zhì)的生產(chǎn)、處理、運(yùn)輸、治理、儲(chǔ)存和處置。就公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)而言，該法第32節(jié)規(guī)定，任何個(gè)人都可以為了個(gè)人或公共利益針對(duì)任何侵害環(huán)境的行為提起訴訟，并且法院更支持個(gè)人基于公共利益而提起的訴訟。由此可見，《國(guó)家環(huán)境管理法》將公民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容作了明確的規(guī)定，這樣有利于政府環(huán)境管理義務(wù)的履行，更有利于公民環(huán)境權(quán)的行使。

二、《國(guó)家水法》

由于南非的公民長(zhǎng)期以來缺乏清潔、干凈的用水，因此水是南非非常重要的一種資源，獲得充足的水的權(quán)利因此被規(guī)定在南非憲法中。為了落實(shí)南非憲法第27條每個(gè)人都有權(quán)利獲得充足的水的規(guī)定，南非于1998年通過了《國(guó)家水法》，該法的出臺(tái)結(jié)束了長(zhǎng)期以來公民缺乏清潔、安全用水的狀況。水法的核心部分是確認(rèn)政府在管理、保護(hù)和決定適當(dāng)利用水資源方面作為公共信托人應(yīng)該履行的義務(wù)。例如，該法在序言中指出：“人們還認(rèn)識(shí)到水是一種屬于全體人民的自然資源，而以往南非體現(xiàn)種族歧視的法律和制度妨礙了人們公平公正地獲得水，也妨礙了水資源的合理開發(fā)和利用;現(xiàn)在人們承認(rèn)應(yīng)由中央政府全面負(fù)責(zé)管理全國(guó)的水資源及其開發(fā)和利用，包括公平、公正地分配水源使其得到有效益的利用和分配以及處理一些國(guó)際水事項(xiàng)?！薄秶?guó)家水法》第一章第3條明確規(guī)定了國(guó)家水資源的公共托管，具體如下：①作為國(guó)家水資源的公共受托人，中央政府（通過部長(zhǎng)的工作）必須從維護(hù)全體人民的利益出發(fā)，保證水資源能夠以可持續(xù)的和公平、公正的方式得到開發(fā)、利用、保護(hù)、保持、管理和控制，并應(yīng)與憲法規(guī)定的法令一致。②不限于本條第①節(jié)，部長(zhǎng)最終有責(zé)任保證從維護(hù)公共利益出發(fā)使水得以公平配置和有益利用，并提高水的環(huán)境價(jià)值。③中央政府通過部長(zhǎng)的工作有權(quán)對(duì)南非共和國(guó)所有水的利用、流動(dòng)和控制進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理。總之，作為國(guó)家水資源的保管人，政府應(yīng)該確保這些資源的開發(fā)、分配、管理和使用，并保證公民平等、公平地使用水資源，從而履行公共信托義務(wù)和國(guó)際上的環(huán)境義務(wù)。由此可見，水法明確地將公共信托理論植入南非的水資源管理之中，從而確保公民的環(huán)境權(quán)。

三、《沿海管理法》

就公民環(huán)境權(quán)的立法保障而言，《沿海管理法》最全面的體現(xiàn)了公共信托理論在該法中的運(yùn)用，以下將分別就這些規(guī)定的具體內(nèi)容進(jìn)行闡述。

第一章第2條指出該法的目的是為了南非當(dāng)代人和未來幾代人的利益以信托的名義保存、保護(hù)、擴(kuò)展和增強(qiáng)沿海公共財(cái)產(chǎn)的地位;確保每個(gè)人平等地享有沿海公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)和利益。第3條關(guān)于國(guó)家履行海洋環(huán)境權(quán)的義務(wù)指出：“為了實(shí)施南非共和國(guó)憲法中的權(quán)利法案，國(guó)家通過其工作人員和機(jī)構(gòu)實(shí)施這部法律，必須以沿海地區(qū)的信托人行為以及采取合理的措施實(shí)施這部法律從而逐步實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的海洋環(huán)境權(quán)?！?/p>

第七章是關(guān)于海洋環(huán)境的保護(hù)，第一部分和第三部分都體現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)中的公共信托理念。具體而言，第一部分第58條規(guī)定了為避免海洋環(huán)境的污染政府應(yīng)該履行的相關(guān)義務(wù)，第59條規(guī)定了政府為履行相關(guān)義務(wù)可采取的行為，如發(fā)布海洋保護(hù)公告;可以告知人們相關(guān)的事項(xiàng)，如關(guān)閉公共道路或在特定地方禁止非法進(jìn)入沿海公共財(cái)產(chǎn)。如果部長(zhǎng)或地方長(zhǎng)官有理由相信一個(gè)人在該部法律實(shí)施之前或之后已經(jīng)或正在使用沿海公共財(cái)產(chǎn)，為了避免對(duì)自然人權(quán)利造成的負(fù)面影響，部長(zhǎng)或地方長(zhǎng)官可以對(duì)該自然人發(fā)布書面告示，提醒公民根據(jù)該部法律采取合適的方式使用沿海公共財(cái)產(chǎn)。第三部分第63條規(guī)定了對(duì)海洋行為的環(huán)境授權(quán)，當(dāng)根據(jù)《國(guó)家環(huán)境管理法》的要求對(duì)海洋行為進(jìn)行環(huán)境授權(quán)時(shí)必須要考慮所有相關(guān)的因素，其中包括是否會(huì)影響沿海公共財(cái)產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)或進(jìn)入海洋的土地，如果有影響，那么這些發(fā)展或行為應(yīng)該與確立和保護(hù)這些區(qū)域的目的保持一致，這些發(fā)展或行為是否位于沿海公共財(cái)產(chǎn)之內(nèi)，其是否與為了當(dāng)代人和后代人的利益而保有和促進(jìn)海洋公共財(cái)產(chǎn)的目的不相稱，這些行為或發(fā)展是否必須要位于沿海公共財(cái)產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)或沿?？蛇M(jìn)入土地之內(nèi)，當(dāng)使用海洋公共財(cái)產(chǎn)、海洋保護(hù)區(qū)、沿?？蛇M(jìn)入土地時(shí)，這些行為或發(fā)展是否將提供重要的設(shè)施。

注釋：

（1）See The Institutes of Justinian bk.2，tit.1，pts.1-6，at 65."By natural law，these things are common property of all：air，running water，the sea，and with it the shores of the sea".

（2）該部法律在當(dāng)時(shí)的環(huán)境法律體系中處于環(huán)境基本法的地位。

（3）See National Environmental Management Act of 1998.

（4）See National Water Act of 1998.