林更茂 張繼坡

[摘 要] 黨的十九大指出，要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，為構(gòu)建新時(shí)代中國特色的監(jiān)督體系和制度指明了方向?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》的頒布，強(qiáng)化了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了黨和國家監(jiān)察體系的相互依存、相互補(bǔ)充的辯證聯(lián)系。新時(shí)代高校貫徹落實(shí)《中華人民共和國監(jiān)察法》，要從“健全高校監(jiān)督體系、完善高校監(jiān)察制度建設(shè)、優(yōu)化高校監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制”三個(gè)方面共同發(fā)力，為推進(jìn)反腐制度化、法治化探索有效路徑。

[關(guān)鍵詞] 監(jiān)察法；國家監(jiān)委；高校；制度建設(shè)；監(jiān)察體系

[中圖分類號] G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2019）02-0048-06

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想作為黨的指導(dǎo)思想，黨和國家的事業(yè)開啟了新時(shí)代，踏上了新征程[1]。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），這是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要體現(xiàn)，是現(xiàn)階段落實(shí)黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。作為反腐敗國家立法，《監(jiān)察法》的通過意味著國家監(jiān)察體制改革成果進(jìn)一步固化為法律制度，是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動實(shí)踐，是強(qiáng)力推進(jìn)反腐制度化、法制化的本質(zhì)要求，也是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措。因此，開展新時(shí)代高校貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》的路徑研究，是一項(xiàng)具有積極意義的重要任務(wù)。

一、優(yōu)化高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)，健全高校監(jiān)督體系

黨的十八大以來，中央通過“管黨治黨責(zé)任全覆蓋、巡視巡察全覆蓋、派駐監(jiān)督全覆蓋”實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，這必然要求國家監(jiān)察同樣實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不言而喻，《監(jiān)察法》是著眼于加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、健全黨和國家監(jiān)督體系而做出的從上至下的深化監(jiān)察體制改革的部署，是落實(shí)國家監(jiān)察全覆蓋要求的重要舉措。新時(shí)代高校落實(shí)《監(jiān)察法》，要順應(yīng)改革，提早布局，改革優(yōu)化監(jiān)察機(jī)構(gòu)，健全完善校內(nèi)監(jiān)督體系。

（一）從成立國家監(jiān)委的初衷來審視高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的優(yōu)化

制定《監(jiān)察法》是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)，其第七條明確指出：國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會[2]。因此從目標(biāo)任務(wù)來看，《監(jiān)察法》的立法目的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，完善黨和國家的自我監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)自我凈化；而成立國家監(jiān)察委員會，在行政監(jiān)察制度基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，并賦予其監(jiān)察權(quán)，目的在于擴(kuò)展和完善黨和國家的監(jiān)督范圍，使所有行使公權(quán)力的公職人員都被納入黨和國家的監(jiān)督體系之下。

新形勢下，黨內(nèi)監(jiān)督已對所有黨組織和黨員實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。相應(yīng)地，國家層面的監(jiān)察體系也應(yīng)當(dāng)延伸監(jiān)督范圍，依法將黨內(nèi)監(jiān)督范圍之外的行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察序列。將原監(jiān)察行政部門、預(yù)防腐敗局以及檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂機(jī)構(gòu)等予以整合，組建國家和地方各級監(jiān)察委員會，與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，直接向黨中央和相應(yīng)地方黨委負(fù)責(zé)，可以使監(jiān)察對象由“狹義”轉(zhuǎn)為“廣義”，補(bǔ)齊行政監(jiān)察范圍過窄的“空白”和短板，有效解決反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題，健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

黨的十八大以來，高校黨組織全面落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，管黨治黨取得新成績、新經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)清氣正的高等教育政治生態(tài)正在形成。但是，腐敗案件仍時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)有的高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體系顯得“軟弱無力”，存在積極預(yù)警預(yù)防能力不足、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題能力不足、高效處置問題能力不足、警示懲戒教育能力不足、主體多元監(jiān)控能力不足、可操作化經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔愕葐栴}。因此，新時(shí)代高校深入貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》，總結(jié)現(xiàn)有高校監(jiān)督檢查工作的有益經(jīng)驗(yàn)，直面高校監(jiān)督機(jī)制存在的各種問題，不斷優(yōu)化監(jiān)督體系，這是當(dāng)前做好高校反腐敗工作的當(dāng)務(wù)之急。

（二）創(chuàng)新完善高校監(jiān)督體系

高校創(chuàng)新完善監(jiān)督體系，優(yōu)化自我監(jiān)督的有效途徑，要從四個(gè)方面發(fā)力：一是深入踐行中國特色國家監(jiān)察體制改革方略，依照規(guī)定優(yōu)化并建立相對獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對高校自身的監(jiān)督。按照“堅(jiān)持以改革創(chuàng)新精神研究新情況、探索新辦法、解決新問題，積極推進(jìn)反腐倡廉實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新”新要求，可借鑒相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在局部區(qū)域先行試點(diǎn)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制，以解決監(jiān)督不得力的瓶頸問題。二是要探索建立紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪、組織、審計(jì)、財(cái)務(wù)、工會等多部門協(xié)同的監(jiān)督體系，優(yōu)化監(jiān)督主體配置，使職能、人員、工作實(shí)現(xiàn)深度融合。三是建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，讓利劍作用更加彰顯。應(yīng)按照2018年全國教育系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨工作視頻會議提出的推動直屬高校黨委對二級單位黨組織開展巡察工作的要求[3]，借鑒教育部巡視制度，建立高校專職巡察機(jī)構(gòu)，對所屬二級單位領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行巡察。采用隨機(jī)調(diào)研訪談、征求意見、查閱材料等多種深入基層的方式抓早抓小，使協(xié)同監(jiān)督機(jī)制更加有效管用。四是強(qiáng)化相關(guān)職能部門職能監(jiān)督的作用。敦促相關(guān)主責(zé)部門切實(shí)履行職責(zé)，使人人既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，構(gòu)筑健全的監(jiān)督網(wǎng)，使公權(quán)力徹底暴露在陽光下。

二、完善高校監(jiān)察制度建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

黨內(nèi)監(jiān)督與國家層面的監(jiān)察既是內(nèi)在統(tǒng)一的，又在各方面相互補(bǔ)充。制定《監(jiān)察法》，建立覆蓋完備的監(jiān)察體系，就是從頂層設(shè)計(jì)的角度拓寬黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到位的范圍，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入國家監(jiān)察范圍，把公權(quán)力完全關(guān)進(jìn)制度的籠子，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提高治理能力的效能，體現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的辯證統(tǒng)一。

（一）完善高校監(jiān)察法規(guī)制度體系

教育行政部門應(yīng)在立足《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，及時(shí)推動制訂《教育監(jiān)察法》或《高等學(xué)校黨員干部監(jiān)察工作條例》等法規(guī)，使高校監(jiān)察工作具有針對性和可操作性。高校應(yīng)及時(shí)總結(jié)國內(nèi)外教育執(zhí)法與監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，并充分考慮我國新時(shí)代國情，破解高校國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置于法無據(jù)的難題，建立符合高校實(shí)際的教育監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，健全教育監(jiān)察制度、教育執(zhí)法檢查制度等，進(jìn)一步完善《監(jiān)察法》和國家監(jiān)委體制背景下的高校監(jiān)察制度體系，保證教育法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。

（二）高校監(jiān)察制度要明確監(jiān)察對象

目前，高校行政監(jiān)察主要限于對行政部門及其工作人員的監(jiān)督，覆蓋面較窄。黨的十八屆六中全會公報(bào)中提出的“黨風(fēng)廉潔建設(shè)”與以往“黨風(fēng)廉政建設(shè)”的提法相比較，由“廉政”向“廉潔”的轉(zhuǎn)變，意味著反腐敗已由主要面向黨政系統(tǒng)向所有掌握公共職權(quán)層面的人員擴(kuò)展。《監(jiān)察法》也明確指出，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，將行使公權(quán)力的公職人員統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍。除了“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員”以外，明確了“參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”[2]都屬于監(jiān)察對象。

高校要依據(jù)《監(jiān)察法》，更加側(cè)重對權(quán)力行使的全過程監(jiān)管，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)察制度建設(shè)，聚焦監(jiān)督對象，立足解決反腐敗斗爭中存在的力量分散、監(jiān)察范圍過窄、紀(jì)法銜接不暢、權(quán)威效能不高等突出問題，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）高校監(jiān)察制度設(shè)計(jì)要聚焦主體職責(zé)

《監(jiān)察法》根據(jù)國家監(jiān)察體制改革方案，進(jìn)一步聚焦了監(jiān)察職能定位，在第十一條規(guī)定了監(jiān)委依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職責(zé)。《監(jiān)察法》從正面對監(jiān)督內(nèi)容作出規(guī)定，既包括廉政教育，也包括秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況，體現(xiàn)了監(jiān)督內(nèi)容的包容性；《監(jiān)察法》的調(diào)查職責(zé)聚焦的是涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)?類職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，針對性、可操作性強(qiáng)；關(guān)于處置，《監(jiān)察法》規(guī)定對違法的公職人員可以依法給予政務(wù)處分；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員可以問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，要將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院；對監(jiān)察對象所在單位可以提出監(jiān)察建議。

為此，高校貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》，在制度設(shè)計(jì)上要聚焦明晰監(jiān)督職責(zé)。在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的背景下，高校要將紀(jì)委的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)與監(jiān)委的監(jiān)督、調(diào)查、處置對應(yīng)起來，在指導(dǎo)思想、基本原則上保持一致，既要有區(qū)別又要有協(xié)調(diào)。高校一定要準(zhǔn)確把握、高度重視監(jiān)委的日常監(jiān)督職責(zé)，把紀(jì)委監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)督貫通起來，突出懲前毖后、治病救人，抓早抓小、動輒則咎的實(shí)效[4]，強(qiáng)化紀(jì)法貫通、法法銜接，探索構(gòu)建權(quán)威高效的體制機(jī)制，把制度優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化成治理效能。

三、優(yōu)化高校監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，以良法促善治

《監(jiān)察法》更側(cè)重對權(quán)力行使的全過程監(jiān)管，包括教育、管理、監(jiān)督。高校在落實(shí)《監(jiān)察法》過程中要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化高校監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，以良法促善治。

（一）理順監(jiān)管關(guān)系，發(fā)揮監(jiān)督合力

目前許多國外的高校都建有與國情相符的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如日本設(shè)立了監(jiān)事會、評議會，韓國設(shè)立了評議委員會、懲戒委員會、預(yù)算和決算委員會，印度設(shè)立了大學(xué)撥款委員會等，其職能范圍覆蓋了教學(xué)質(zhì)量、人事制度、招生工作、財(cái)務(wù)管理、學(xué)生管理等方方面面，從制度上保證了學(xué)校各項(xiàng)工作規(guī)范、廉潔、正常開展。

《監(jiān)察法》出臺后，為理順高校監(jiān)管關(guān)系提供了強(qiáng)力支撐。高校黨委可以發(fā)揮高校黨組織的政治優(yōu)勢，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的基本路線，確保高校發(fā)展的社會主義方向。以校長為首的行政管理系統(tǒng)應(yīng)該充分發(fā)揮對學(xué)校教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)活動的保障、支持、協(xié)調(diào)功能，服務(wù)學(xué)術(shù)進(jìn)步，服務(wù)學(xué)校發(fā)展，防止行政權(quán)力過度無序主導(dǎo)，抑制學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督的熱情和能力。教授治學(xué)就要真正發(fā)揮教代會的作用，通過制度化和規(guī)范化，讓廣大教師充分參與到學(xué)校的實(shí)際管理中，確立和保證學(xué)術(shù)性權(quán)力在學(xué)校民主決策和管理中的地位和作用。同時(shí)，高校應(yīng)該完善紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等職能部門監(jiān)督以及教職工代表大會、民主黨派、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機(jī)構(gòu)設(shè)置，擴(kuò)大監(jiān)督體制的有效范圍，提高監(jiān)督體系的整體效能，使各主體的監(jiān)督權(quán)利落到實(shí)處。同時(shí)也要注意，必須確保各個(gè)監(jiān)督部門履行好自己的監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)，避免“缺位”“越位”現(xiàn)象。

在理順高校的內(nèi)部監(jiān)管關(guān)系的同時(shí)，高校還應(yīng)充分發(fā)揮外部力量優(yōu)化監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制。高?？梢愿鶕?jù)國情、校情，既可以與第三方非教育機(jī)構(gòu)合作合力監(jiān)督，也可以與其他高校聯(lián)合交叉監(jiān)督。可嘗試與社會上的其他高校、媒體、社團(tuán)等社會組織搭建交流平臺，互相學(xué)習(xí)、互相監(jiān)督，進(jìn)而發(fā)揮黨內(nèi)外、校內(nèi)外的各方力量，解決監(jiān)督主體單一、民主參與的范圍與途徑不廣等問題，最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、社會參與”的高校監(jiān)察新機(jī)制。

（二）優(yōu)化紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)職能

高校貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》，組織校內(nèi)各部門、各單位開展制度建設(shè)是重要方面。一是保證紀(jì)委充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，貫徹落實(shí)好廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的各項(xiàng)規(guī)劃、舉措、制度等，并切實(shí)開展定期督辦檢查，保證各項(xiàng)制度和舉措不折不扣地落到實(shí)處。二是圍繞廉政風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)和部位，協(xié)助和敦促相關(guān)單位和部門建立和完善相關(guān)管理制度，盡最大可能防范各類廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)，又相互制衡[5]。三是將制度管理與教育、監(jiān)督相統(tǒng)一。在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中，制度執(zhí)行與廉潔教育、廉政監(jiān)督是各有側(cè)重而相互統(tǒng)一的。紀(jì)委以廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理機(jī)制為依托，搭建高校廉潔建設(shè)的制度管理平臺，用日常和專題教育、常規(guī)和專項(xiàng)監(jiān)督等舉措促進(jìn)黨風(fēng)廉政制度的落實(shí)，又用黨風(fēng)廉政制度保障廉政教育的開展和廉政監(jiān)督的實(shí)施。

（三）完善高校干部監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部是高校監(jiān)督的重要對象，是關(guān)鍵的少數(shù)。必須通過有效監(jiān)督監(jiān)察，落實(shí)好政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，嚴(yán)肅查處腐敗問題。一是完善黨內(nèi)監(jiān)督和多主體監(jiān)督相統(tǒng)一。新形勢下，高校要以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他主體參與的監(jiān)督，積極暢通人民群眾建言獻(xiàn)策和批評監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用。二是拓展深化高校校務(wù)公開。校務(wù)公開是實(shí)行監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是對高校行政管理人員實(shí)行監(jiān)督的重要途徑。校務(wù)公開的內(nèi)容不僅要有“三重一大”事項(xiàng)，還包括高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及各職能部門負(fù)責(zé)人、二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是一把手的年度考核、民主評議和廉潔自律情況；“三公”經(jīng)費(fèi)使用等也要向全校師生公開，保障師生擁有知情權(quán)。三是優(yōu)化高校領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制。目前，高校的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)對象集中在處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，范圍沒有做到全員覆蓋，與《監(jiān)察法》的對接不夠；問責(zé)主體一般是高校黨委、行政部門，責(zé)任追究主體比較單一，沒有實(shí)現(xiàn)多元化；同體問責(zé)較多，異體問責(zé)較少，如教師、學(xué)生、新聞媒體、政府等利益相關(guān)的組織和個(gè)人對高校領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)還稍顯不夠。因此急需建立內(nèi)外互補(bǔ)的多元問責(zé)機(jī)制，緊緊咬住“責(zé)任”二字，堅(jiān)決落實(shí)“從嚴(yán)”要求，充分用好“問責(zé)”利器，在深化“三轉(zhuǎn)”上見真招，在強(qiáng)化監(jiān)督上出實(shí)招，在鐵面執(zhí)紀(jì)上出新招，在嚴(yán)肅問責(zé)上出硬招，從全流程、全方位、全主體等方面共同努力，構(gòu)筑新型高校監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，為建設(shè)一流高校打造強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

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[5]林更茂，張繼坡.廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理：完善紀(jì)委組織協(xié)調(diào)職能的現(xiàn)實(shí)訴求[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2014，（5）.

[責(zé)任編輯：胡 梁]

Abstract： It was pointed out on the 19th National Congress of the Communist Party of China that a supervision system featured in comprehensive coverage， authoritative and efficient performance under the unified leadership of the Party shall be established. Which conducts the direction for constructing a supervision system with Chinese characteristics in the new era. The promulgation of the Supervision Law of the People's Republic of China has strengthened the organic unity of comprehensively deepening reforms， comprehensively governing the country according to law， and comprehensively administering the party strictly， and embodies the dialectical connection between the party and the state's supervisory system. In the new era， the implementation of the Supervision Law of the People's Republic of China should be jointly carried out from the three aspects of "improving the supervision system of colleges and universities， improving the construction of supervision systems in colleges and universities， and optimizing the supervision operation mechanism of colleges and universities"， and effectively explore ways to promote anti-corruption institutionalization and ruling by law.

Keywords： Supervision Law； National Supervisory Committee； Colleges and Universities； System Construction； Supervision System