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        《監(jiān)察法》是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國法的重要變化

        2018-04-18 03:19:26徐天
        中國新聞周刊 2018年11期
        關(guān)鍵詞:陳光監(jiān)察法監(jiān)察機(jī)關(guān)

        徐天

        2018年3月20日上午,在第十三屆全國人大一次會(huì)議第八次全體會(huì)上,《中華人民共和國監(jiān)察法》經(jīng)表決通過。

        監(jiān)察體制改革從提出至今,已經(jīng)過了一年零四個(gè)月的探索。截至今年2月底,全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級監(jiān)察委員會(huì)均掛牌成立。

        2016年11月7日,中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》,揭開監(jiān)察體制改革的序幕。

        2017年6月,監(jiān)察法草案經(jīng)全國人大常委會(huì)初次審議。11月7日,草案公布,向社會(huì)征求意見。12月22日,監(jiān)察法草案提請全國人大常委會(huì)第二次審議。二審稿根據(jù)各方意見,進(jìn)行了多處修改,包括進(jìn)一步規(guī)范了留置場所的設(shè)施和管理、完善通知家屬的規(guī)定,明確了要接受人大的監(jiān)督,并與檢察機(jī)關(guān)相互監(jiān)督、相互制約等。

        而此次表決通過的《監(jiān)察法》,在二審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。

        “《監(jiān)察法》的制定是新時(shí)代下推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措,對于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體系,具有決定性意義。”著名法學(xué)家、中國政法大學(xué)原校長陳光中接受了《中國新聞周刊》的專訪,解讀《監(jiān)察法》。

        監(jiān)察體制寫入憲法具有重大意義

        中國新聞周刊:《監(jiān)察法》一審稿公開征求意見時(shí),你曾提出,應(yīng)修改憲法,將監(jiān)察體制反映在其中。今年3月11日通過的《中華人民共和國憲法(修正案)》,確實(shí)將監(jiān)察體制寫入其中。你認(rèn)為這樣的修改有什么意義?

        陳光中:我認(rèn)為,這意味著監(jiān)察法的制定于憲有據(jù)。

        憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。堅(jiān)持依法治國的前提是堅(jiān)持依憲治國,依憲治國首先就要求任何有關(guān)設(shè)置國家機(jī)構(gòu)的基本法律的制定或者修改都不得與憲法相抵觸,這是基本前提。

        3月11日,第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式通過了《中華人民共和國憲法(修正案)》,進(jìn)而將監(jiān)察體制納入憲法,以最高法律權(quán)威的形式確立了監(jiān)察權(quán)力體系的合法性。

        本次憲法修正案對我國現(xiàn)行憲法作出21條修改,其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)。憲法修改案在國家機(jī)構(gòu)一章中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”,就國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制等作出規(guī)定。并且《監(jiān)察法》第一條中明確規(guī)定,“根據(jù)憲法,制定本法?!?/p>

        可以說,國家監(jiān)察體制在憲法層面的確立以及在《監(jiān)察法》中寫入“根據(jù)憲法”,是監(jiān)察制度有序建構(gòu)與合法運(yùn)行最為重要的基礎(chǔ),具有深遠(yuǎn)且重大的完善意義。

        中國新聞周刊:過去,有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位,在學(xué)界存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是國家監(jiān)督機(jī)關(guān),有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)屬于政治機(jī)關(guān)。此次通過的《監(jiān)察法》對此做出了規(guī)定,你對此有什么樣的理解?

        陳光中:《憲法》第一百二十三條規(guī)定,中華人民共和國各級監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。《監(jiān)察法》第三條規(guī)定,各級監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。無論是《憲法》抑或《監(jiān)察法》,均明文規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位,對此我完全贊同和支持。

        監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政權(quán)與司法權(quán),是一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力。籠統(tǒng)提監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān),從字面意義上無法體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)構(gòu)的質(zhì)的區(qū)別。

        另外,監(jiān)察機(jī)關(guān)無論基于立法規(guī)定抑或權(quán)力屬性都具有獨(dú)立的地位,即是我國獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)并獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)力。

        《監(jiān)察法》第四條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。第八條第一款規(guī)定,國家監(jiān)察委員會(huì)由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生,負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。第四款規(guī)定,國家監(jiān)察委員會(huì)對全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé),并接受其監(jiān)督。并且上述內(nèi)容在憲法中也有明確的體現(xiàn)。

        這表明了監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力,由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使,與人民法院審判權(quán)、人民檢察院檢察權(quán)并列,憲法對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)力授權(quán)具有專屬性與獨(dú)立性。

        《監(jiān)察法》 在人權(quán)保障方面有所進(jìn)步

        中國新聞周刊:此前你曾提出,建議《監(jiān)察法》能寫入“尊重和保障人權(quán)”。目前出臺(tái)的《監(jiān)察法》在人權(quán)保障方面是否有進(jìn)步?

        陳光中:我認(rèn)為有所進(jìn)步?!稇椃ā返谌龡l規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)”,這是一條非常重要的憲法原則,我國任何國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)都應(yīng)當(dāng)遵循憲法所規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則,監(jiān)察委員會(huì)也不例外。

        《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定,制定與修改過程中吸收各方意見,促使《監(jiān)察法》更為完善,在人權(quán)保障上更加具體化。

        比如,其中第四十一條第二款規(guī)定,調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作,應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像,留存?zhèn)洳椤O噍^于刑事訴訟法的規(guī)定,錄音錄像的覆蓋范圍更加廣泛。

        第四十四條第三款規(guī)定,被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后,被依法判處管制、拘役和有期徒刑的,留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。刑期折抵的規(guī)定符合法治的要求。

        第六十七條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán),侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,造成損害的,依法給予國家賠償。保證了受害人獲得國家賠償?shù)臋?quán)利,對于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用。

        此外,關(guān)于搜查、扣押、技術(shù)性調(diào)查等措施的程序性規(guī)范,以及非法證據(jù)排除的條款,都較好地體現(xiàn)了法治精神,也有利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。

        中國新聞周刊:《監(jiān)察法》明確規(guī)范了留置這一調(diào)查手段,并用此取代了“兩規(guī)”。你認(rèn)為,留置相比“兩規(guī)”,它的進(jìn)步性在哪里?

        陳光中:按照《監(jiān)察法》,留置時(shí)間不得超過三個(gè)月;在特殊情況下,可以延長一次,延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的,延長留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。另外,對于留置地點(diǎn)、留置期間的保障都做出了規(guī)定。這些都是留置較“兩規(guī)”進(jìn)步的地方。

        另外,過去按照黨規(guī)進(jìn)行“兩規(guī)”,嚴(yán)格說起來,在法治化方面是有缺陷的?,F(xiàn)在,依照國家的法律,對人身自由進(jìn)行限制,是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國法,黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向國家的機(jī)構(gòu),我們國家治理現(xiàn)代化與法治化的一個(gè)重要的變化。

        中國新聞周刊:《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定,“留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”你認(rèn)為,留置場所應(yīng)設(shè)置在哪里?

        陳光中:在實(shí)踐中,各地做法不一,有的放在紀(jì)委的專門的留置場所,有的放在看守所。我建議為了確保監(jiān)察調(diào)查依法、有序進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在看守所執(zhí)行。

        中國新聞周刊:此前,一部分輿論關(guān)注,在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查期間,尤其是被調(diào)查人被留置之后,律師是否可以介入的問題。對此你怎么看?

        陳光中:《監(jiān)察法》目前沒有明確規(guī)定能否聘請律師。該問題的關(guān)鍵,不在于監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)以《監(jiān)察法》為依據(jù)還是以《刑事訴訟法》為依據(jù),因?yàn)檎{(diào)查活動(dòng)顯然是依據(jù)《監(jiān)察法》。該問題的關(guān)鍵,在于《監(jiān)察法》規(guī)定的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)調(diào)查措施,其中大多數(shù)具有很高的強(qiáng)制性,我認(rèn)為調(diào)查期間允許律師介入,可能會(huì)對調(diào)查造成一定程度的干擾,但是可以切實(shí)保障被調(diào)查人人權(quán),有效提升辦案質(zhì)量,尤其是使得調(diào)查結(jié)果更為準(zhǔn)確,防止出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定偏差乃至冤假錯(cuò)案。目前,《監(jiān)察法》雖然沒有明確規(guī)定,但也沒有明確禁止,因此我建議監(jiān)察調(diào)查期間應(yīng)當(dāng)允許律師介入。

        中國新聞周刊:對于留置的相關(guān)規(guī)定,你是否有其他建議?

        3月13日,十_三屆全國人大一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議,聽取全國人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察法草案等說明。

        陳光中:《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定,“立案調(diào)查決定應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人宣布,并通報(bào)相關(guān)組織。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的,應(yīng)當(dāng)通知被調(diào)查人家屬,并向社會(huì)公開發(fā)布?!边@意味著立案毫無例外都要通知家屬。

        而《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定,“對被調(diào)查人采取留置措施后,應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi),通知被留置人員所在單位和家屬,但有可能毀滅、偽造證據(jù),干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外?!痹摋l對不通知的例外情況作了例舉,實(shí)踐中很可能讓不通知家屬成為一般情況。

        而且結(jié)合第三十九條,有礙偵查的例外情況在立案通知時(shí)就可能發(fā)生。既然如此,第四十四條的特殊規(guī)定的必要性就大大減少?!缎淌略V訟法》規(guī)定采取羈押措施時(shí)毫無例外都要通知家屬。因此,我建議留置后毫無例外通知家屬。

        監(jiān)察委與其他機(jī)關(guān)的配合與制約

        中國新聞周刊:《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定,“人民檢察院經(jīng)審查,認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的,應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查,必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?!蹦阏J(rèn)為,在反貪、反瀆職和職務(wù)犯罪預(yù)防部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門之后,檢察院的自行補(bǔ)充偵查應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)?

        陳光中:我認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)保留一定的偵查力量,設(shè)置獨(dú)立的偵查部門,以實(shí)施補(bǔ)充偵查。

        另外,《監(jiān)察法》第六十六條規(guī)定,“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?!薄侗O(jiān)察法》并未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪由誰偵查。如果由監(jiān)察委員會(huì)自行偵查,存在自體監(jiān)督的不足。有學(xué)者呼吁監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪,交由同級檢察機(jī)關(guān)偵查。我認(rèn)為這樣能夠起到良好的制約作用,對于推進(jìn)監(jiān)察體制改革是好事。

        中國新聞周刊:《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約做出了規(guī)定。你怎么看待相關(guān)規(guī)定?

        陳光中:從檢察與監(jiān)察的關(guān)系來說,案件移送起訴以后,如何采取強(qiáng)制措施來代替留置,以及要經(jīng)過審查決定,是不是提起公訴,這些問題的規(guī)定,使得二者之間既有合作,又有制約。

        從法院與監(jiān)察的關(guān)系來看,體現(xiàn)了以審判為中心的精神?!侗O(jiān)察法》第三十三條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除,不得作為案件處置的依據(jù)。該規(guī)定貫徹了以審判為中心的訴訟制度改革,將對防范冤錯(cuò)案件、推進(jìn)司法公正起到保障作用。

        從公安與監(jiān)察的關(guān)系來看,公安主要是協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查,這種協(xié)助同時(shí)也是一種制約。

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