賈阜冰

中圖分類(lèi)號(hào)：F272.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2019）11-092-02

摘 要 做好企業(yè)建章立制工作，充分發(fā)揮制度在企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)全流程、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管控作用，是保障企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。但企業(yè)在開(kāi)展建章立制工作的過(guò)程中，普遍會(huì)面對(duì)如何入手、如何編制制度、如何管理制度、如何提高制度執(zhí)行力等操作領(lǐng)域的問(wèn)題，本文就涉及以上內(nèi)容的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，對(duì)做好企業(yè)建章立制工作提出了建設(shè)性意見(jiàn)和操作方法，通過(guò)實(shí)施這些意見(jiàn)和方法，可有效提高企業(yè)建章立制工作水平。

關(guān)鍵詞 建章立制 制度建設(shè) 執(zhí)行力

建章立制是企業(yè)管理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化制度管理，提高制度執(zhí)行力，是企業(yè)全面提升管理水平的重要抓手和永恒主題。管理者和管理層只有高度重視并做好此項(xiàng)工作，企業(yè)才能做到工作流程化，業(yè)務(wù)程序化，高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。但究竟如何系統(tǒng)科學(xué)做好建章立制工作，是一個(gè)需要深入研究的課題。

一、制度基本知識(shí)概說(shuō)

（一）制度的定義和特性

制度是指企業(yè)為完成其組織目標(biāo)、維系其組織穩(wěn)定，針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及管理活動(dòng)制定的具有普遍約束性、反復(fù)適用性、權(quán)利義務(wù)并存的行為準(zhǔn)則。制度的普遍約束性、反復(fù)適用性是區(qū)別于執(zhí)行文件的重要特性。

（二）制度的基本分類(lèi)

企業(yè)制度目前主要有三類(lèi)：綱領(lǐng)類(lèi)、原則類(lèi)、實(shí)施類(lèi)。

1.綱領(lǐng)類(lèi)制度。是針對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理全局的定位、性質(zhì)、形式、機(jī)制、宗旨等內(nèi)容所提出的核心性、根本性、基礎(chǔ)性的管理要求。

綱領(lǐng)類(lèi)制度強(qiáng)調(diào)的是根本性，它是最高準(zhǔn)則，不含操作層面的內(nèi)容，它針對(duì)全局層面，不特指具體業(yè)務(wù)。常見(jiàn)的綱領(lǐng)類(lèi)制度有章程、綱要等。

2.原則類(lèi)制度。是為貫徹某項(xiàng)管理工作，在特定范圍內(nèi)提出的原則、目標(biāo)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等管理要求。

原則類(lèi)制度強(qiáng)調(diào)的是目標(biāo)要求和原則性，需下位制度對(duì)全部或個(gè)別條款進(jìn)行細(xì)化。常見(jiàn)的原則類(lèi)制度有規(guī)定等。

3.實(shí)施類(lèi)制度。是針對(duì)某項(xiàng)具體工作或業(yè)務(wù)活動(dòng)而制定的細(xì)化的程序、方法、步驟和措施，為各項(xiàng)業(yè)務(wù)提供具體的指導(dǎo)或支持。

實(shí)施類(lèi)制度強(qiáng)調(diào)的是操作性、繼承性，內(nèi)容必須細(xì)致、完整、可衡量、可操作。也可以稱(chēng)之為一管到底的制度，要求有關(guān)部門(mén)和單位遵照?qǐng)?zhí)行即可。常見(jiàn)的實(shí)施類(lèi)制度有管理辦法、實(shí)施辦法、細(xì)則、規(guī)范、規(guī)則、預(yù)案、守則、標(biāo)準(zhǔn)等。

二、如何開(kāi)展制度建設(shè)工作

企業(yè)開(kāi)展制度建設(shè)工作是為了本單位各業(yè)務(wù)領(lǐng)域全部實(shí)現(xiàn)制度管控，制度全面覆蓋各業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)所有工作行為都有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，所有管理行為都有規(guī)定程序。開(kāi)展企業(yè)制度建設(shè)工作要著力做好以下幾項(xiàng)工作。

（一）梳理業(yè)務(wù)領(lǐng)域，搭建制度建設(shè)框架

企業(yè)所屬各單位、部門(mén)、中心首先應(yīng)系統(tǒng)地梳理清楚本單位所分管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，然后按業(yè)務(wù)領(lǐng)域搭建制度建設(shè)框架。要首先把梳理清楚業(yè)務(wù)領(lǐng)域作為工作重點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)企業(yè)的公司層面業(yè)務(wù)領(lǐng)域分為三級(jí)，一級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域有戰(zhàn)略發(fā)展、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、管理支持。一級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)分為相互獨(dú)立的二級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如戰(zhàn)略發(fā)展可分為公司治理、戰(zhàn)略規(guī)劃、五型企業(yè)及績(jī)效、企業(yè)文化；業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)可分為生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)指揮、煤炭生產(chǎn)、電力生產(chǎn)、煤化工、物資與采購(gòu)等；管理支持可分為綜合辦公、人力資源、黨團(tuán)建設(shè)、新聞宣傳、后勤保障等。根據(jù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度，二級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域可進(jìn)一步細(xì)分為三級(jí)業(yè)務(wù)子類(lèi)，如煤炭生產(chǎn)可分為回采、掘進(jìn)、機(jī)電、運(yùn)輸、一通三防、地質(zhì)測(cè)量、邊坡穩(wěn)定等。

（二）進(jìn)行制度匹配、分析

在梳理清楚業(yè)務(wù)領(lǐng)域、搭建好制度建設(shè)框架之后，要將現(xiàn)行有效的單體制度與各業(yè)務(wù)領(lǐng)域匹配，進(jìn)行分析。通過(guò)匹配分析，可以確定哪些業(yè)務(wù)領(lǐng)域已有制度管控，哪些業(yè)務(wù)領(lǐng)域缺少制度管控，或處于制度空白狀態(tài)，為制度制定計(jì)劃的編制奠定基礎(chǔ)。

（三）制定出臺(tái)管控制度

根據(jù)制度匹配、分析結(jié)果，制度歸口管理部門(mén)要研究制定制度建設(shè)計(jì)劃，明確制度建設(shè)主責(zé)部門(mén)，由制度主責(zé)部門(mén)組織編制制度文件。這項(xiàng)工作包括兩方面的內(nèi)容，一方面要對(duì)沒(méi)有制度管控的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行制度補(bǔ)缺，另一方面要對(duì)現(xiàn)行單體制度進(jìn)行回顧、修訂、完善、提升。這兩個(gè)方面的工作應(yīng)同時(shí)進(jìn)行。

三、如何做好制度管理工作

企業(yè)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域在實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋后，要重點(diǎn)做好制度管理工作。制度管理就是對(duì)制度“源、立、行、查、改、廢”整個(gè)生命周期、整個(gè)運(yùn)行過(guò)程的管理。在制度管理中，制度主責(zé)部門(mén)是本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度管理的責(zé)任主體，制度歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、檢查評(píng)價(jià)制度主責(zé)部門(mén)制度管理工作，對(duì)制度主責(zé)部門(mén)擬定的制度進(jìn)行規(guī)范性審核，對(duì)制度主責(zé)部門(mén)制度管理工作進(jìn)行督辦。制度管理要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。

（一）做好制度的計(jì)劃管理

企業(yè)各單位、部門(mén)、中心都要對(duì)制度實(shí)施計(jì)劃管理，包括制度管理年度計(jì)劃的編制、計(jì)劃的發(fā)布、計(jì)劃的執(zhí)行與計(jì)劃實(shí)施情況總結(jié)。制度計(jì)劃管理要形成《制度管理年度工作報(bào)告》，這是制度管理中的“源”。

（二）做好制度的制定發(fā)布管理

制度制定與發(fā)布工作包括制度起草、制度審核與審批、制度發(fā)布與備案以及制度培訓(xùn)。這是制度管理中的“立”。制度制定要嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)肅，要做到制度要件完整、格式規(guī)范、與現(xiàn)行法律法規(guī)不沖突、制度之間不矛盾、滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的需要。制定制度要嚴(yán)格履行制度發(fā)布審核、審批程序，做到未經(jīng)審核的制度不審批，不發(fā)布。制度發(fā)布后，首先要報(bào)企業(yè)制度管理專(zhuān)職部門(mén)備案，同時(shí)要對(duì)相關(guān)單位、部門(mén)的相關(guān)人員進(jìn)行制度宣貫培訓(xùn)。

（三）做好制度的執(zhí)行監(jiān)控管理

制度的執(zhí)行監(jiān)控管理，就是制度主責(zé)部門(mén)對(duì)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)控，督促本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度的執(zhí)行，確保制度落地，提高制度的執(zhí)行力。這是制度管理中的“行”。

（四）做好制度執(zhí)行情況的檢查管理

制度主責(zé)部門(mén)要做好對(duì)本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度執(zhí)行情況的檢查工作。檢查制度執(zhí)行情況，是保證制度落到實(shí)處、提高制度執(zhí)行力的有效措施。通過(guò)對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度本身和制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，以便確定管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為及時(shí)修訂完善制度奠定基礎(chǔ)。這是制度管理中的“查”。

（五）做好制度的回顧修訂優(yōu)化管理

制度發(fā)布后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行，制度主責(zé)部門(mén)要定期對(duì)制度進(jìn)行回顧，從中發(fā)現(xiàn)制度本身和制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題及時(shí)修訂完善制度。制度修訂后，無(wú)論修訂內(nèi)容多少，都視為是對(duì)整個(gè)制度的修訂，須及時(shí)發(fā)布制度的最新完整版本。這是制度管理中的“改”。

（六）做好制度的廢止管理

對(duì)于因相關(guān)法律法規(guī)發(fā)生變更，外部監(jiān)管要求發(fā)生變更，體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)或相關(guān)業(yè)務(wù)的管控模式、管理職能等發(fā)生變更，且所規(guī)范的業(yè)務(wù)以后不存在的制度，應(yīng)正式發(fā)文廢止；對(duì)于因制度修訂，需廢止舊版本制度的，可在發(fā)布新版本制度時(shí)，在新版本制度最后一章附則中，明確所要廢止的舊版本制度的名稱(chēng)、文號(hào)。這是制度管理中的“廢”。

四、如何規(guī)范編寫(xiě)制度

制度文件如果不規(guī)范，條款項(xiàng)目殘缺不全、內(nèi)容要件缺失，會(huì)嚴(yán)重影響其有效性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、可操作性，會(huì)造成制度無(wú)法落地。因此要嚴(yán)格規(guī)范制度的編寫(xiě)工作。

（一）規(guī)范命名制度標(biāo)題

制度應(yīng)統(tǒng)一按照“適用范圍+制度內(nèi)容+體現(xiàn)制度屬性的名稱(chēng)”進(jìn)行命名。如：《××公司差旅費(fèi)管理辦法（試行）》，“××公司”是該制度施行時(shí)所涵蓋的范圍，“差旅費(fèi)管理”是該制度規(guī)范的內(nèi)容，“辦法”是體現(xiàn)制度屬性的名稱(chēng)，“試行”是該制度的版本。需要注意的是，單位名稱(chēng)一定要使用準(zhǔn)確的全稱(chēng)，體現(xiàn)制度屬性的名稱(chēng)必須明確，不能用“制度”字樣籠統(tǒng)表述，要表述清楚“章程”、“規(guī)定”，還是“辦法”、“細(xì)則”等。除正式發(fā)布的制度外，制度屬性名稱(chēng)后要標(biāo)注清楚制度的版本，如“試行”、“暫行”，這是構(gòu)成制度標(biāo)題的內(nèi)容之一，不可缺失。

（二）規(guī)范編寫(xiě)制度，構(gòu)成制度的要件不能缺失

1.總則?？倓t部分一般情況下應(yīng)表述制定該制度的目的、依據(jù)、管理原則、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)、所規(guī)范的主要內(nèi)容、適用范圍。需注意的是，有的制度是根據(jù)本單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域管控需求，結(jié)合單位的具體實(shí)際制定的，不一定必須有上位制度為依據(jù)；有的制度在表述制定該制度的目的時(shí)，對(duì)所規(guī)范的主要內(nèi)容已表述清楚，可不另行表述。在編寫(xiě)制度時(shí)可靈活掌握。該部分應(yīng)獨(dú)立成章或條。

2.組織與職責(zé)。該部分應(yīng)表述清楚業(yè)務(wù)相關(guān)的組織體系，或管理模式，或相關(guān)組織和部門(mén)以及相應(yīng)的職責(zé)。在編寫(xiě)制度時(shí)，一定要明確相關(guān)責(zé)任主體及其職責(zé)，不能模棱兩可，以避免制度在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生推諉、扯皮、踢皮球等情形，確保制度的執(zhí)行力。該部分也可視為明責(zé)部分。該部分應(yīng)獨(dú)立成章或條。

3.制訂具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容、業(yè)務(wù)流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管控措施與要求等。這一部分占制度內(nèi)容的比例最大，是企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及制度主責(zé)部門(mén)容易關(guān)注的重點(diǎn)，也是一項(xiàng)制度最核心的部分。該部分可根據(jù)內(nèi)容的多少、層次的不同分為若干章或若干條。

4.監(jiān)督與處罰（或檢查與考核、檢查與評(píng)價(jià)、檢查與獎(jiǎng)罰等）。對(duì)于制度的執(zhí)行監(jiān)督、檢查以及相應(yīng)的考核、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容是制度的關(guān)鍵內(nèi)容。該部分也是比較容易缺失的制度要件。該部分若為監(jiān)督與處罰，首先應(yīng)明確對(duì)制度執(zhí)行監(jiān)督檢查的主體，以避免推諉，再者要表述清楚對(duì)于違反該制度的責(zé)任單位和責(zé)任人如何進(jìn)行處罰；該部分若為檢查與考核或檢查與評(píng)價(jià)，則應(yīng)明確檢查考核、評(píng)價(jià)的主體，表述清楚考核、評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)考核、評(píng)價(jià)結(jié)果處置等。該部分也可視為問(wèn)責(zé)部分。該部分應(yīng)獨(dú)立成章或條。

5.附則。該部分是制度的最后一章，在該部分要說(shuō)明解釋權(quán)、生效日期、修訂記錄等未盡事宜。如果該制度是由舊版本制度完善提升修訂而來(lái)的新版本制度，需要在這一章表述清楚廢止的舊版本制度的名稱(chēng)、字號(hào)。

五、如何提高制度的執(zhí)行力

制度的生命在于有效執(zhí)行。提高制度的執(zhí)行力，要著力做好以下幾項(xiàng)工作。

1.企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要真正從思想上提高認(rèn)識(shí)，行動(dòng)上保證力度，要堅(jiān)持以上率下、帶頭遵守、落實(shí)制度。

2.企業(yè)各單位、各部門(mén)要規(guī)范編寫(xiě)制度，避免制度要件缺失，確保制度的規(guī)范性、可操作性、可執(zhí)行性。

3.企業(yè)各單位、各部門(mén)要嚴(yán)格履行制度發(fā)布審核程序，未履行審核程序的制度，不得發(fā)布，執(zhí)行文件不得使用制度屬性名稱(chēng)，確保制度的合法性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

4.制度發(fā)布后，要對(duì)相關(guān)單位的相關(guān)人員進(jìn)行制度宣貫培訓(xùn)，達(dá)到熟知、認(rèn)知的目的，為制度落地奠定基礎(chǔ)。

5.企業(yè)各單位、各部門(mén)要針對(duì)本業(yè)務(wù)領(lǐng)域制度，按照規(guī)定檢查、督促制度的執(zhí)行。

6.企業(yè)各單位、各部門(mén)要按照規(guī)定做好制度的回顧、修訂完善與優(yōu)化，對(duì)已不適用本業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控的制度，要及時(shí)廢止，確保制度有效性。

六、推進(jìn)建章立制工作需要重點(diǎn)關(guān)注的若干問(wèn)題

（一）企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一定要支持制度歸口管理部門(mén)的工作

企業(yè)制度歸口管理部門(mén)各不相同，大都與制度主責(zé)部門(mén)是平級(jí)部門(mén)，不相隸屬，往往存在制度主責(zé)部門(mén)將制度經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，不履行制度發(fā)布審核程序，不通過(guò)制度歸口管理部門(mén)審核，擅自發(fā)布制度的現(xiàn)象，會(huì)造成制度歸口管理部門(mén)難以對(duì)制度發(fā)布實(shí)施審核管控。因此，企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要支持制度歸口管理部門(mén)的工作，對(duì)于未經(jīng)制度歸口管理部門(mén)審核，未履行制度發(fā)布審核程序的制度，退回制度主責(zé)部門(mén)，不予簽發(fā)。

（二）公文管理部門(mén)要協(xié)助制度歸口管理部門(mén)把好制度發(fā)布關(guān)

制度最終要通過(guò)公文管理部門(mén)正式行文進(jìn)行發(fā)布，因此公文管理部門(mén)是制度發(fā)布的最后關(guān)口。無(wú)論制度文件已經(jīng)哪一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，對(duì)于未經(jīng)制度歸口管理部門(mén)審核，未履行制度發(fā)布審核程序的制度，公文管理部門(mén)要堅(jiān)持原則，堅(jiān)決退回制度主責(zé)部門(mén)，不予發(fā)布。

（三）要認(rèn)真學(xué)習(xí)制度制定管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)

不論制度歸口管理部門(mén)，還是制度主責(zé)部門(mén)，只有認(rèn)真學(xué)習(xí)制度制定管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，才能熟練掌握制度管理、制度編寫(xiě)方面的知識(shí)技巧。尤其是制度歸口管理部門(mén)，擔(dān)負(fù)著本單位制度的全面管理以及制度規(guī)范性審核工作，任務(wù)艱巨，更需要扎實(shí)的制度管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，才能更好地對(duì)制度進(jìn)行規(guī)范性把關(guān)，才能更好地指導(dǎo)本單位制度建設(shè)、制度管理工作。

實(shí)踐證明，企業(yè)建章立制工作對(duì)規(guī)范企業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)多專(zhuān)業(yè)、全領(lǐng)域管控有重要作用，是企業(yè)的基礎(chǔ)性工作，掌握做好這項(xiàng)工作的方式方法至關(guān)重要，按照規(guī)范的流程、明確的標(biāo)準(zhǔn)做好這項(xiàng)工作，必將全面提升企業(yè)建章立制工作水平，為企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)改革發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。