職業(yè)院?！盎旄摹敝?/h1>
2019-01-31 14:34:17李壽冰
職教論壇 2019年5期
□萬(wàn) 衛(wèi) 李壽冰
隨著《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）的頒布，全國(guó)各地探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的熱情高漲。 然而人們逐漸發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“混改”）依然面臨著重重障礙，迫切需要理論的指導(dǎo)。換言之，如果不能澄清職業(yè)院校“混改”的重要理論問(wèn)題，就難以推動(dòng)其在實(shí)踐領(lǐng)域的發(fā)展。 因此，我們擬討論以下問(wèn)題：職業(yè)院?！盎旄摹钡哪康?？ 職業(yè)院校“混改”的基礎(chǔ)？ 職業(yè)院校“混改”的關(guān)鍵？
一、職業(yè)院?！盎旄摹钡哪康?/h2>
職業(yè)院?！盎旄摹本烤挂_(dá)到何種目的？我們認(rèn)為，根據(jù)行為主體的不同，可將職業(yè)院校“混改”的目的分為宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)。 總的來(lái)看，職業(yè)院?！盎旄摹钡暮暧^目標(biāo)是激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力，中觀目標(biāo)是改善職業(yè)院校治理效率，微觀目標(biāo)是增加利益相關(guān)者收益率。
（一）宏觀目標(biāo)：激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力
職業(yè)教育辦學(xué)活力是指職業(yè)教育的辦學(xué)思想、辦學(xué)活動(dòng)具有旺盛的生命力。職業(yè)教育的辦學(xué)思想涉及教師觀、學(xué)生觀、教學(xué)觀等，辦學(xué)活動(dòng)則包括專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程開(kāi)發(fā)、學(xué)生管理等。辦學(xué)活力的狀況關(guān)系到職業(yè)教育能否正常發(fā)揮自身的功能，關(guān)系到職業(yè)教育能否嚴(yán)格履行自身的職責(zé)，關(guān)系到現(xiàn)代職業(yè)教育體系的最終建立。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育面臨著辦學(xué)活力不足的困擾。職業(yè)教育辦學(xué)活力不足主要表現(xiàn)在：第一，從辦學(xué)思想來(lái)看，“以教師為中心”的教學(xué)理念依然占主導(dǎo)地位?！耙越處煘橹行摹奔础耙越滩臑橹行?、以教師為中心、以課堂為中心”，本質(zhì)是以傳遞書(shū)本知識(shí)為核心[1]。在這樣的條件下，學(xué)生的主體性難以在職業(yè)院校得到應(yīng)有的尊重， 學(xué)習(xí)體驗(yàn)也亟需改善。第二，從辦學(xué)行為來(lái)看，封閉辦學(xué)的局面沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。職業(yè)教育具有跨界性，因此，職業(yè)教育必須遵循開(kāi)門(mén)辦學(xué)的原則，深化產(chǎn)教融合、校企合作。 然而，“校熱企冷”依然困擾著職業(yè)教育的發(fā)展。 最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示：企業(yè)參與校企合作的差異性較大，總體呈現(xiàn)“低成本、低收益”的狀態(tài)[2]。 換言之，國(guó)家發(fā)展職業(yè)教育，必須激發(fā)企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育的積極性。
從國(guó)家的層面看，職業(yè)院?！盎旄摹笨梢约ぐl(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力。 一方面，混合所有制改革有利于職業(yè)院校轉(zhuǎn)變教學(xué)理念。職業(yè)院校的教學(xué)理念應(yīng)該從“以教師為中心”向“以學(xué)生為中心”轉(zhuǎn)型。 “以學(xué)生為中心”即“以學(xué)生的發(fā)展為中心、以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心、以學(xué)生的學(xué)習(xí)效果為中心”，本質(zhì)是以主動(dòng)學(xué)習(xí)為核心[3]。 混合所有制改革能夠完善職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)， 把學(xué)生視為重要的利益相關(guān)者，從而促進(jìn)職業(yè)院校教學(xué)理念的轉(zhuǎn)型。 另一方面，混合所有制改革有利于職業(yè)院校開(kāi)門(mén)辦學(xué)。 當(dāng)前，職業(yè)院校與企業(yè)主要通過(guò)感情紐帶進(jìn)行合作辦學(xué)。換言之，職業(yè)教育校企合作辦學(xué)的紐帶并不牢固。 混合所有制改革通過(guò)優(yōu)化職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，能夠筑牢校企雙方的合作基礎(chǔ)，增強(qiáng)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的動(dòng)力。
（二）中觀目標(biāo)：改善職業(yè)院校治理效率
職業(yè)院校治理效率是指職業(yè)院校在治理過(guò)程中所付出的成本與收益之間的比率。職業(yè)院校治理問(wèn)題的產(chǎn)生，源于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。 通常情況下，職業(yè)院校的所有權(quán)歸屬出資者，而經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬校長(zhǎng)?？梢?jiàn)，職業(yè)院校治理的關(guān)鍵，就是要妥善處理好出資者和校長(zhǎng)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)治理成本的降低和治理收益的擴(kuò)大。
然而，我國(guó)職業(yè)院校的治理效率一直不高。 究其根源，在所有者單一的條件下，職業(yè)院校難以建立良好的治理機(jī)制[4]。從公辦職業(yè)院校來(lái)看，政府是學(xué)校的唯一出資者，根據(jù)委托代理理論，政府有權(quán)任免公辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)。 因此，公辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)可能熱衷于揣摩上級(jí)政府部門(mén)的意志，學(xué)校行政化的氛圍十分濃厚。 從民辦職業(yè)院校來(lái)看，出資者既有可能是企業(yè)，也可能是個(gè)人。盡管如此，投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育的基本特征[5]，為了獲得辦學(xué)收益，出資者可能選擇“自己人”擔(dān)任民辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)，主要表現(xiàn)為“家族化”管理。因此，民辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)權(quán)力難以得到真正的監(jiān)督， 從而出現(xiàn)“一言堂”的局面。 可見(jiàn)，我國(guó)職業(yè)院校的治理效率亟需提高。
從學(xué)校的層面來(lái)看，職業(yè)院?！盎旄摹笨梢愿纳坡殬I(yè)院校的治理效率。 究其根源，混合所有制改革導(dǎo)致所有者多元化，它為改善職業(yè)院校治理創(chuàng)造了條件。 從委托代理理論來(lái)看，所有權(quán)的分散必然導(dǎo)致監(jiān)督者眾多。換言之，只有加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，出資者才能確保自身的利益不受損害。 那么，隨著混合所有制改革在職業(yè)院校的推進(jìn)，出資者必然加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 事實(shí)上，混合所有制職業(yè)院校監(jiān)督校長(zhǎng)辦學(xué)的機(jī)構(gòu)有監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)、紀(jì)委等，其中，監(jiān)事會(huì)受董事會(huì)委托，主要監(jiān)督校長(zhǎng)是否落實(shí)董事會(huì)的重大決策；教職工代表大會(huì)受全體教職工的委托，主要監(jiān)督校長(zhǎng)是否落實(shí)有關(guān)教職工利益的提案。 可見(jiàn)，混合所有制改革通過(guò)所有者多元化，能夠不斷改善職業(yè)院校的治理效率。
（三）微觀目標(biāo)：增加利益相關(guān)者收益率
利益相關(guān)者收益率是指利益相關(guān)者投入職業(yè)院校的專(zhuān)用性資產(chǎn)而獲得的回報(bào)率。職業(yè)院校是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，債權(quán)人、出資者、教師和學(xué)生等都向其投入了專(zhuān)用性資產(chǎn)。 因此，它們都有權(quán)參與職業(yè)院校的治理。 從這個(gè)意義上說(shuō)，共同治理是職業(yè)院校的必然選擇。 只有實(shí)行共同治理，職業(yè)院校才能更好地回應(yīng)利益相關(guān)者的關(guān)切。
盡管如此，我國(guó)職業(yè)院校一直實(shí)行的是單邊治理。 所謂單邊治理，就是職業(yè)院校在辦學(xué)過(guò)程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督均由股東負(fù)責(zé)，遵循的是“股東至上主義”[6]。 從公辦職業(yè)院校來(lái)看，政府負(fù)責(zé)學(xué)校治理，其本質(zhì)上屬于行政性治理。因此，公辦職業(yè)院校無(wú)論決策、執(zhí)行或是監(jiān)督，都必然遵循政府部門(mén)的意志和運(yùn)行規(guī)則。 從民辦職業(yè)院校來(lái)看，股東負(fù)責(zé)學(xué)校治理，其本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)性治理。 所謂經(jīng)濟(jì)性治理，是指民辦職業(yè)院校通過(guò)降低治理成本而增加辦學(xué)收益。 究其根源，我國(guó)民辦職業(yè)院校屬于投資辦學(xué)。 在這樣的條件下，出資者通常將所有權(quán)和管理權(quán)融為一體，它不僅幫助出資者實(shí)現(xiàn)了對(duì)民辦職業(yè)院校的控制， 還降低了民辦職業(yè)院校的治理成本。 換言之，我國(guó)職業(yè)院校實(shí)行單邊治理具有一定的理論基礎(chǔ)和深厚的實(shí)踐邏輯。
從利益相關(guān)者的角度看，職業(yè)院校“混改”可以增加它們的收益率。 究其根源，混合所有制改革將使產(chǎn)權(quán)主體多元化，這就為職業(yè)院校走向共同治理奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[7]。從公辦職業(yè)院校來(lái)看，它能夠引入私有資本或外資資本來(lái)實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)；從民辦職業(yè)院校來(lái)看，它可以引入公有資本來(lái)實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)。 可見(jiàn)，混合所有制改革導(dǎo)致了職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)主體的多元化。 為了維護(hù)自身的利益，出資者必然關(guān)注混合所有制職業(yè)院校的治理。 目前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從董事會(huì)的構(gòu)成來(lái)看，既有出資者、債券人和管理者的代表，也有教師和學(xué)生的代表。因此，職業(yè)院?！盎旄摹睘楣餐卫韯?chuàng)造了條件，增加了利益相關(guān)者的收益。
二、職業(yè)院校“混改”的基礎(chǔ)
職業(yè)院?！盎旄摹本哂心男┗A(chǔ)？ 應(yīng)該來(lái)說(shuō)，職業(yè)院?！盎旄摹奔扔姓咭罁?jù)，還有現(xiàn)實(shí)需求。 從政策的角度看，《決定》為職業(yè)院?！盎旄摹碧峁┝艘罁?jù)；從現(xiàn)實(shí)的角度看，各方參與職業(yè)院?！盎旄摹钡脑竿麖?qiáng)烈。
（一）政策基礎(chǔ)
2014年國(guó)務(wù)院頒布《決定》，它為職業(yè)院?！盎旄摹碧峁┝藞?jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。 《決定》提出：“探索發(fā)展股份制、 混合所有制職業(yè)院校， 允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。對(duì)此，我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：
首先，股份制與混合所有制不是一回事。 混合所有制說(shuō)明的是企業(yè)資本來(lái)自公有制和私有制，與企業(yè)的所有權(quán)相聯(lián)系；股份制說(shuō)明的是企業(yè)資本的實(shí)現(xiàn)方式，與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)相聯(lián)系[8]。 換言之，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展股份制職業(yè)院校，主攻方向是改革職業(yè)院校的經(jīng)營(yíng)權(quán)； 國(guó)家支持發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，主攻方向則是變革職業(yè)院校的所有權(quán)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，企業(yè)的所有權(quán)狀況決定了經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配，探索發(fā)展混合所有制的職業(yè)院校具有更加強(qiáng)烈的改革意味。 其次，人們能夠以多種要素參與職業(yè)院?！盎旄摹?。 職業(yè)院校的辦學(xué)不僅需要有形資產(chǎn)，還需要無(wú)形資產(chǎn)。 職業(yè)院校的有形資產(chǎn)包括土地、校舍、設(shè)備等，無(wú)形資產(chǎn)包括校名、資本、管理、知識(shí)、技術(shù)等。 因此，為了增強(qiáng)職業(yè)院校在教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，人們既可以向其投入有形資產(chǎn)，也可以向其投入無(wú)形資產(chǎn)。 再次，人們參與職業(yè)院?！盎旄摹蹦軌蛳碛邢鄳?yīng)權(quán)利。 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，人們?nèi)绻蚵殬I(yè)院校投入了專(zhuān)用性資產(chǎn)，就能夠主張各類(lèi)權(quán)利，包括終極所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等。
（二）現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
各方參與職業(yè)院校“混改”的愿望強(qiáng)烈，它為職業(yè)院校“混改”提供了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 我們認(rèn)為，職業(yè)院校“混改”的行動(dòng)者主要有政府、企業(yè)和職業(yè)院校，它們迫切要求推動(dòng)改革。
首先，政府希望職業(yè)教育發(fā)揮應(yīng)有的功能。 職業(yè)教育的基本功能是促進(jìn)學(xué)生和社會(huì)發(fā)展。 一方面，職業(yè)教育不僅要幫助學(xué)生掌握一門(mén)謀生的技能，還要幫助學(xué)生實(shí)現(xiàn)生涯發(fā)展。政府關(guān)注學(xué)生的生涯發(fā)展，既是終身教育的內(nèi)在要求，也是新技術(shù)變革過(guò)程加速的現(xiàn)實(shí)需要。 換言之，職業(yè)教育只有聚焦學(xué)生的生涯發(fā)展，才能幫助他們更好地適應(yīng)未來(lái)的工作與生活。 因此，職業(yè)院校應(yīng)該向“以學(xué)生為中心”的教學(xué)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化學(xué)生核心素養(yǎng)的培養(yǎng)。另一方面，職業(yè)教育具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口等社會(huì)功能。其中，職業(yè)教育具有跨界性，因而其經(jīng)濟(jì)功能尤為顯著。具體來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育不僅可以將可能的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的勞動(dòng)力，還能夠通過(guò)產(chǎn)教融合、校企合作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。然而，職業(yè)教育發(fā)揮功能需要一定的條件?；旌纤兄聘母锿ㄟ^(guò)重塑職業(yè)院校的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將迫使校長(zhǎng)不斷聚焦學(xué)校的使命。
其次，企業(yè)希望拓展資本保值增值的路徑。 目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。 中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的基本特征是：增長(zhǎng)速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換， 增長(zhǎng)動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換[9]。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的來(lái)臨， 許多企業(yè)都在尋找資本保值增值的新渠道。2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人們共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》）進(jìn)行修訂。《民促法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄＊?dú)立學(xué)院是混合所有制辦學(xué)的一種重要形式。參照對(duì)獨(dú)立學(xué)院的管理，國(guó)家可能將混合所有制職業(yè)院校納入民辦學(xué)校序列。《民促法》將民辦學(xué)校分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)，這就為企業(yè)投資混合所有制職業(yè)院校掃清了障礙。
再次，職業(yè)院校希望擺脫發(fā)展困境。 從宏觀層面來(lái)看，職業(yè)院校不僅面臨外部挑戰(zhàn)，還面臨內(nèi)在壓力。 從外部環(huán)境來(lái)看，職業(yè)院校面臨著“少子化”與“老齡化”并存、“工業(yè)化”與“信息化”融合、“集成化”與“研究化”凸顯的壓力；從職業(yè)教育體系來(lái)看，職業(yè)院校面臨著縱向銜接發(fā)力、橫向融通不足、職前職后不協(xié)調(diào)[10]。 從微觀層面來(lái)看，許多職業(yè)院校出現(xiàn)生存困境和發(fā)展難題。 例如，部分職業(yè)院校生源銳減、教師快速流失、辦學(xué)條件嚴(yán)重不足，生存壓力與日俱增。又如，部分職業(yè)院校發(fā)展勢(shì)頭良好，然而既難以突破治理困境，還難以提升辦學(xué)層次。 混合所有制改革通過(guò)重塑職業(yè)院校的所有權(quán)，為職業(yè)院校解決生存困境、突破發(fā)展難題提供了重要機(jī)遇。
三、職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵
職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵在哪里？ 我們認(rèn)為，職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵是：明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)、規(guī)范治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)、改善制度環(huán)境。如果不能突破以上關(guān)鍵問(wèn)題，職業(yè)院?！盎旄摹本秃苡锌赡苈淙霝榱恕盎旄摹倍盎旄摹钡木骄?，改革目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
（一）明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)
明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)是職業(yè)院?！盎旄摹钡那疤帷．a(chǎn)權(quán)是人們圍繞財(cái)產(chǎn)而結(jié)成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系。 因此，所謂混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)，就是人們圍繞學(xué)校財(cái)產(chǎn)而結(jié)成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系。 對(duì)此，我們可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解：
首先，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)建立在學(xué)校財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)至上。 學(xué)校財(cái)產(chǎn)既包括有形資產(chǎn)，也包括無(wú)形資產(chǎn)。 混合所有制職業(yè)院校的有形資產(chǎn)有土地、校舍、設(shè)備等，無(wú)形資產(chǎn)有校名、資本、管理等。相較而言，混合所有制職業(yè)院校的無(wú)形資產(chǎn)比有形資產(chǎn)更有價(jià)值。 究其根源，學(xué)生選擇到一所學(xué)校求學(xué)，優(yōu)先考慮的是其辦學(xué)聲譽(yù)，其中，校名集中體現(xiàn)了學(xué)校的辦學(xué)聲譽(yù)。 因此，校名是混合所有制職業(yè)院校最重要的財(cái)產(chǎn)。
其次，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)能夠反映產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系。 從法律的角度看，混合所有制職業(yè)院校具有兩個(gè)獨(dú)立的法人，即學(xué)校法人和出資者。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，混合所有制職業(yè)院校存續(xù)期間，所有財(cái)產(chǎn)由學(xué)校法人依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。 換言之，在混合所有制職業(yè)院校存續(xù)期間，學(xué)校法人能夠根據(jù)學(xué)校財(cái)產(chǎn)獨(dú)立進(jìn)行民事行為，依法享有應(yīng)有權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 對(duì)于出資者而言，它可以利用所有權(quán)來(lái)影響混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)。 例如，出資者有權(quán)任免混合所有制職業(yè)院校的校長(zhǎng)。
再次，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)由一系列的權(quán)利束構(gòu)成。 混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等，其中，占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)常被合稱(chēng)為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，換言之，混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)主要有所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。 盡管出資者擁有雄厚的資本，但是并不一定具有辦學(xué)能力，因此，混合所有制職業(yè)院校的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離。 其中，混合所有制職業(yè)院校的所有權(quán)歸于出資者，而經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于校長(zhǎng)。相較而言，混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)比較復(fù)雜。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)歸于出資者，而非營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)歸于學(xué)校法人。 究其根源，出資者舉辦非營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校屬于捐資辦學(xué)，即放棄收益權(quán)。
（二）規(guī)范治理機(jī)制
規(guī)范治理機(jī)制是職業(yè)院?！盎旄摹钡幕A(chǔ)。 治理機(jī)制包括治理結(jié)構(gòu)和治理制度。 換言之，職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革，不僅要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，還要完善治理制度。 具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面努力：
首先，優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 其中，董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是學(xué)校的行政機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)是學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步優(yōu)化。 一方面，董事會(huì)的人員結(jié)構(gòu)還需改善。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校的董事會(huì)通常由股東代表、管理層代表、教師代表組成。 根據(jù)利益相關(guān)者理論，混合所有制職業(yè)院校還應(yīng)該將政府代表、社會(huì)代表、學(xué)生代表等引進(jìn)董事會(huì)。 只有這樣，混合所有制職業(yè)院校的決策才能最大限度地代表利益相關(guān)者的權(quán)益。 另一方面，董事會(huì)的議事規(guī)則還需修訂。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校董事會(huì)一般由股東代表根據(jù)出資比例行使表決權(quán)，這就難以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的權(quán)益。 因此，混合所有制職業(yè)院校董事會(huì)應(yīng)該實(shí)行“一人一票”制。
其次，健全激勵(lì)約束機(jī)制。 混合所有制職業(yè)院校治理既要關(guān)注激勵(lì)，更要重視約束。一方面，探索建立年薪制、員工持股制，激勵(lì)教職工長(zhǎng)期為學(xué)校發(fā)展服務(wù)。所謂年薪制，就是年度固定工資制度。它的主要實(shí)施對(duì)象是校長(zhǎng)， 每月以現(xiàn)金的形式發(fā)放。一般來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)的年薪應(yīng)該根據(jù)個(gè)人能力、社會(huì)消費(fèi)水平、辦學(xué)難度等因素確定。待條件成熟時(shí)，年薪制的實(shí)施對(duì)象可以擴(kuò)大到學(xué)校全體教職工。所謂員工持股制，就是教職工出資認(rèn)購(gòu)學(xué)校的部分或全部股權(quán)。員工持股制是出資者與教職工分享混合所有制職業(yè)院校所有權(quán)和收益權(quán)的一種制度安排。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，員工持股制只適應(yīng)營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校。另一方面，完善“三重一大”制度、信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)決策層、管理層辦學(xué)行為的監(jiān)督。所謂“三重一大”制度，就是指重大事項(xiàng)決策、重要干部任命、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)過(guò)學(xué)校董事會(huì)討論決定的制度。所謂信息公開(kāi)制度，就是為了保障公民和社會(huì)組織依法獲取混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)信息而建立的制度。 根據(jù)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等法規(guī)，混合所有制職業(yè)院校信息公開(kāi)的主要內(nèi)容應(yīng)該有《董事會(huì)章程》《學(xué)校章程》《年度報(bào)告》等。
（三）實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)
實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)是職業(yè)院?！盎旄摹钡臈l件。從政策的目標(biāo)來(lái)看，混合所有制改革的主要對(duì)象是公辦職業(yè)院校。 實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)，既是衡量職業(yè)院?！盎旄摹背晒Φ闹匾獦?biāo)志，也是職業(yè)院校探索“混改”的重要基礎(chǔ)。 公辦職業(yè)院校實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)，應(yīng)該重點(diǎn)抓好以下工作：
首先，落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，既要賦權(quán)，也要監(jiān)督。一方面，政府應(yīng)該向公辦職業(yè)院校賦權(quán)。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》的規(guī)定，高等學(xué)校在招生、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科學(xué)研究、國(guó)際交流與合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與教師評(píng)聘、經(jīng)費(fèi)使用等方面具有自主權(quán)。 換言之，政府應(yīng)該將以上七項(xiàng)權(quán)利賦予公辦高職院校， 使之成為辦學(xué)的真正主體。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定，學(xué)校具有按照章程自主管理、 組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)、招收學(xué)生或者其他受教育者等方面的權(quán)利。 因此，政府應(yīng)該將以上權(quán)利賦予公辦中職學(xué)校，并積極推動(dòng)其“去行政化”，只有這樣，公辦中職學(xué)校才有條件探索混合所有制改革。 另一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公辦職業(yè)院校的監(jiān)督。 公辦職業(yè)院校探索“混改”，許多人擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失，如果政府能夠加強(qiáng)監(jiān)督，就能較好地規(guī)避這一問(wèn)題。從監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)看，政府可以通過(guò)紀(jì)委、國(guó)資委等機(jī)構(gòu)對(duì)“混改”進(jìn)行監(jiān)管；從監(jiān)督方式來(lái)看，政府可以通過(guò)事前、事中、事后的方式對(duì)“混改”進(jìn)行全流程監(jiān)管。
其次，探索取消行政級(jí)別。 不論是公辦中職學(xué)校，還是公辦高職院校，都具有明顯的“行政化”色彩。 在行政化條件下，公辦職業(yè)院校難以真正面向市場(chǎng)辦學(xué)，也難以凝聚“混改”共識(shí)。究其根源，人們擔(dān)心“混改”使其利益受損。如果能夠取消公辦職業(yè)院校的行政級(jí)別，就能夠增強(qiáng)人們直面職業(yè)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的勇氣。 毋庸置疑，這將增強(qiáng)人們參與“混改”的動(dòng)力。當(dāng)前，探索取消公辦職業(yè)院校行政級(jí)別的條件已經(jīng)具備。2015年，教育部在《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離， 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》中提出：“積極創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校行政級(jí)別”。這就為公辦職業(yè)院校探索取消行政級(jí)別奠定了政策基礎(chǔ)。2016年，山東省政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高等教育綜合改革的意見(jiàn)》， 探索在試點(diǎn)省屬高等學(xué)校取消二級(jí)學(xué)院行政級(jí)別， 這將為公辦職業(yè)院校探索取消行政級(jí)別積累改革經(jīng)驗(yàn)。
（四）改善制度環(huán)境
改善制度環(huán)境是職業(yè)院?！盎旄摹钡谋Ｕ?。所謂制度環(huán)境，就是混合所有制職業(yè)院校建立、辦學(xué)、終止的規(guī)則。 如果沒(méi)有較好的制度環(huán)境，混合所有制職業(yè)院校的運(yùn)行就難以維系。 改善制度環(huán)境，應(yīng)該抓好以下兩個(gè)方面的工作：
首先，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)。 法律反映了統(tǒng)治階級(jí)的意志，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，以權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容，是明確社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的行為規(guī)范體系?？梢?jiàn)，法律具有預(yù)防和矯正的功能。職業(yè)院校探索混合所有制改革，應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)法規(guī)的約束，否則，這項(xiàng)改革就會(huì)無(wú)所依從。 當(dāng)前，職業(yè)院校探索混合所有制改革的依據(jù)主要是《決定》，然而，《決定》對(duì)混合所有制職業(yè)院校的設(shè)立、組織與活動(dòng)、管理與監(jiān)督、變更與終止、法律責(zé)任等問(wèn)題都沒(méi)有作出規(guī)范，法律效力更是無(wú)從談起。因此，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)， 以推動(dòng)職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革。為了加快法規(guī)的制定過(guò)程，國(guó)家可將《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》修訂為《混合所有制辦學(xué)管理辦法》，以增加法規(guī)的適應(yīng)范圍。
其次，完善要素市場(chǎng)。 混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展，需要完善各類(lèi)要素市場(chǎng)。 第一，資本市場(chǎng)。建立資本流通渠道，既方便私有資本、國(guó)外資本進(jìn)入或退出公辦職業(yè)院校，也方便公有資本進(jìn)入或退出民辦職業(yè)院校。第二，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。混合所有制職業(yè)院校的資本來(lái)源于各類(lèi)資本的交叉持股，這就需要大力發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。 產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，既能大幅降低職業(yè)院?！盎旄摹敝械慕灰踪M(fèi)用，也能有效防止職業(yè)院?！盎旄摹敝袊?guó)有資產(chǎn)的流失。 第三，職業(yè)校長(zhǎng)市場(chǎng)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的發(fā)展，關(guān)鍵在于校長(zhǎng)。然而，校長(zhǎng)難以回避“道德風(fēng)險(xiǎn)”“逆向選擇”等問(wèn)題。為此，我國(guó)應(yīng)該盡快建立職業(yè)校長(zhǎng)市場(chǎng)，使其能夠最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并且長(zhǎng)期致力于學(xué)校的快速發(fā)展。
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□萬(wàn) 衛(wèi) 李壽冰
隨著《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）的頒布，全國(guó)各地探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的熱情高漲。 然而人們逐漸發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“混改”）依然面臨著重重障礙，迫切需要理論的指導(dǎo)。換言之，如果不能澄清職業(yè)院校“混改”的重要理論問(wèn)題，就難以推動(dòng)其在實(shí)踐領(lǐng)域的發(fā)展。 因此，我們擬討論以下問(wèn)題：職業(yè)院?！盎旄摹钡哪康?？ 職業(yè)院校“混改”的基礎(chǔ)？ 職業(yè)院校“混改”的關(guān)鍵？
一、職業(yè)院?！盎旄摹钡哪康?/h2>
職業(yè)院?！盎旄摹本烤挂_(dá)到何種目的？我們認(rèn)為，根據(jù)行為主體的不同，可將職業(yè)院校“混改”的目的分為宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)。 總的來(lái)看，職業(yè)院?！盎旄摹钡暮暧^目標(biāo)是激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力，中觀目標(biāo)是改善職業(yè)院校治理效率，微觀目標(biāo)是增加利益相關(guān)者收益率。
（一）宏觀目標(biāo)：激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力
職業(yè)教育辦學(xué)活力是指職業(yè)教育的辦學(xué)思想、辦學(xué)活動(dòng)具有旺盛的生命力。職業(yè)教育的辦學(xué)思想涉及教師觀、學(xué)生觀、教學(xué)觀等，辦學(xué)活動(dòng)則包括專(zhuān)業(yè)建設(shè)、課程開(kāi)發(fā)、學(xué)生管理等。辦學(xué)活力的狀況關(guān)系到職業(yè)教育能否正常發(fā)揮自身的功能，關(guān)系到職業(yè)教育能否嚴(yán)格履行自身的職責(zé)，關(guān)系到現(xiàn)代職業(yè)教育體系的最終建立。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育面臨著辦學(xué)活力不足的困擾。職業(yè)教育辦學(xué)活力不足主要表現(xiàn)在：第一，從辦學(xué)思想來(lái)看，“以教師為中心”的教學(xué)理念依然占主導(dǎo)地位?！耙越處煘橹行摹奔础耙越滩臑橹行?、以教師為中心、以課堂為中心”，本質(zhì)是以傳遞書(shū)本知識(shí)為核心[1]。在這樣的條件下，學(xué)生的主體性難以在職業(yè)院校得到應(yīng)有的尊重， 學(xué)習(xí)體驗(yàn)也亟需改善。第二，從辦學(xué)行為來(lái)看，封閉辦學(xué)的局面沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。職業(yè)教育具有跨界性，因此，職業(yè)教育必須遵循開(kāi)門(mén)辦學(xué)的原則，深化產(chǎn)教融合、校企合作。 然而，“校熱企冷”依然困擾著職業(yè)教育的發(fā)展。 最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示：企業(yè)參與校企合作的差異性較大，總體呈現(xiàn)“低成本、低收益”的狀態(tài)[2]。 換言之，國(guó)家發(fā)展職業(yè)教育，必須激發(fā)企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育的積極性。
從國(guó)家的層面看，職業(yè)院?！盎旄摹笨梢约ぐl(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力。 一方面，混合所有制改革有利于職業(yè)院校轉(zhuǎn)變教學(xué)理念。職業(yè)院校的教學(xué)理念應(yīng)該從“以教師為中心”向“以學(xué)生為中心”轉(zhuǎn)型。 “以學(xué)生為中心”即“以學(xué)生的發(fā)展為中心、以學(xué)生的學(xué)習(xí)為中心、以學(xué)生的學(xué)習(xí)效果為中心”，本質(zhì)是以主動(dòng)學(xué)習(xí)為核心[3]。 混合所有制改革能夠完善職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)， 把學(xué)生視為重要的利益相關(guān)者，從而促進(jìn)職業(yè)院校教學(xué)理念的轉(zhuǎn)型。 另一方面，混合所有制改革有利于職業(yè)院校開(kāi)門(mén)辦學(xué)。 當(dāng)前，職業(yè)院校與企業(yè)主要通過(guò)感情紐帶進(jìn)行合作辦學(xué)。換言之，職業(yè)教育校企合作辦學(xué)的紐帶并不牢固。 混合所有制改革通過(guò)優(yōu)化職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，能夠筑牢校企雙方的合作基礎(chǔ)，增強(qiáng)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的動(dòng)力。
（二）中觀目標(biāo)：改善職業(yè)院校治理效率
職業(yè)院校治理效率是指職業(yè)院校在治理過(guò)程中所付出的成本與收益之間的比率。職業(yè)院校治理問(wèn)題的產(chǎn)生，源于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。 通常情況下，職業(yè)院校的所有權(quán)歸屬出資者，而經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬校長(zhǎng)?？梢?jiàn)，職業(yè)院校治理的關(guān)鍵，就是要妥善處理好出資者和校長(zhǎng)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)治理成本的降低和治理收益的擴(kuò)大。
然而，我國(guó)職業(yè)院校的治理效率一直不高。 究其根源，在所有者單一的條件下，職業(yè)院校難以建立良好的治理機(jī)制[4]。從公辦職業(yè)院校來(lái)看，政府是學(xué)校的唯一出資者，根據(jù)委托代理理論，政府有權(quán)任免公辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)。 因此，公辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)可能熱衷于揣摩上級(jí)政府部門(mén)的意志，學(xué)校行政化的氛圍十分濃厚。 從民辦職業(yè)院校來(lái)看，出資者既有可能是企業(yè)，也可能是個(gè)人。盡管如此，投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育的基本特征[5]，為了獲得辦學(xué)收益，出資者可能選擇“自己人”擔(dān)任民辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)，主要表現(xiàn)為“家族化”管理。因此，民辦職業(yè)院校的校長(zhǎng)權(quán)力難以得到真正的監(jiān)督， 從而出現(xiàn)“一言堂”的局面。 可見(jiàn)，我國(guó)職業(yè)院校的治理效率亟需提高。
從學(xué)校的層面來(lái)看，職業(yè)院?！盎旄摹笨梢愿纳坡殬I(yè)院校的治理效率。 究其根源，混合所有制改革導(dǎo)致所有者多元化，它為改善職業(yè)院校治理創(chuàng)造了條件。 從委托代理理論來(lái)看，所有權(quán)的分散必然導(dǎo)致監(jiān)督者眾多。換言之，只有加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，出資者才能確保自身的利益不受損害。 那么，隨著混合所有制改革在職業(yè)院校的推進(jìn)，出資者必然加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 事實(shí)上，混合所有制職業(yè)院校監(jiān)督校長(zhǎng)辦學(xué)的機(jī)構(gòu)有監(jiān)事會(huì)、教職工代表大會(huì)、紀(jì)委等，其中，監(jiān)事會(huì)受董事會(huì)委托，主要監(jiān)督校長(zhǎng)是否落實(shí)董事會(huì)的重大決策；教職工代表大會(huì)受全體教職工的委托，主要監(jiān)督校長(zhǎng)是否落實(shí)有關(guān)教職工利益的提案。 可見(jiàn)，混合所有制改革通過(guò)所有者多元化，能夠不斷改善職業(yè)院校的治理效率。
（三）微觀目標(biāo)：增加利益相關(guān)者收益率
利益相關(guān)者收益率是指利益相關(guān)者投入職業(yè)院校的專(zhuān)用性資產(chǎn)而獲得的回報(bào)率。職業(yè)院校是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，債權(quán)人、出資者、教師和學(xué)生等都向其投入了專(zhuān)用性資產(chǎn)。 因此，它們都有權(quán)參與職業(yè)院校的治理。 從這個(gè)意義上說(shuō)，共同治理是職業(yè)院校的必然選擇。 只有實(shí)行共同治理，職業(yè)院校才能更好地回應(yīng)利益相關(guān)者的關(guān)切。
盡管如此，我國(guó)職業(yè)院校一直實(shí)行的是單邊治理。 所謂單邊治理，就是職業(yè)院校在辦學(xué)過(guò)程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督均由股東負(fù)責(zé)，遵循的是“股東至上主義”[6]。 從公辦職業(yè)院校來(lái)看，政府負(fù)責(zé)學(xué)校治理，其本質(zhì)上屬于行政性治理。因此，公辦職業(yè)院校無(wú)論決策、執(zhí)行或是監(jiān)督，都必然遵循政府部門(mén)的意志和運(yùn)行規(guī)則。 從民辦職業(yè)院校來(lái)看，股東負(fù)責(zé)學(xué)校治理，其本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)性治理。 所謂經(jīng)濟(jì)性治理，是指民辦職業(yè)院校通過(guò)降低治理成本而增加辦學(xué)收益。 究其根源，我國(guó)民辦職業(yè)院校屬于投資辦學(xué)。 在這樣的條件下，出資者通常將所有權(quán)和管理權(quán)融為一體，它不僅幫助出資者實(shí)現(xiàn)了對(duì)民辦職業(yè)院校的控制， 還降低了民辦職業(yè)院校的治理成本。 換言之，我國(guó)職業(yè)院校實(shí)行單邊治理具有一定的理論基礎(chǔ)和深厚的實(shí)踐邏輯。
從利益相關(guān)者的角度看，職業(yè)院校“混改”可以增加它們的收益率。 究其根源，混合所有制改革將使產(chǎn)權(quán)主體多元化，這就為職業(yè)院校走向共同治理奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[7]。從公辦職業(yè)院校來(lái)看，它能夠引入私有資本或外資資本來(lái)實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)；從民辦職業(yè)院校來(lái)看，它可以引入公有資本來(lái)實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)。 可見(jiàn)，混合所有制改革導(dǎo)致了職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)主體的多元化。 為了維護(hù)自身的利益，出資者必然關(guān)注混合所有制職業(yè)院校的治理。 目前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從董事會(huì)的構(gòu)成來(lái)看，既有出資者、債券人和管理者的代表，也有教師和學(xué)生的代表。因此，職業(yè)院?！盎旄摹睘楣餐卫韯?chuàng)造了條件，增加了利益相關(guān)者的收益。
二、職業(yè)院校“混改”的基礎(chǔ)
職業(yè)院?！盎旄摹本哂心男┗A(chǔ)？ 應(yīng)該來(lái)說(shuō)，職業(yè)院?！盎旄摹奔扔姓咭罁?jù)，還有現(xiàn)實(shí)需求。 從政策的角度看，《決定》為職業(yè)院?！盎旄摹碧峁┝艘罁?jù)；從現(xiàn)實(shí)的角度看，各方參與職業(yè)院?！盎旄摹钡脑竿麖?qiáng)烈。
（一）政策基礎(chǔ)
2014年國(guó)務(wù)院頒布《決定》，它為職業(yè)院?！盎旄摹碧峁┝藞?jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。 《決定》提出：“探索發(fā)展股份制、 混合所有制職業(yè)院校， 允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。對(duì)此，我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解：
首先，股份制與混合所有制不是一回事。 混合所有制說(shuō)明的是企業(yè)資本來(lái)自公有制和私有制，與企業(yè)的所有權(quán)相聯(lián)系；股份制說(shuō)明的是企業(yè)資本的實(shí)現(xiàn)方式，與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)相聯(lián)系[8]。 換言之，國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展股份制職業(yè)院校，主攻方向是改革職業(yè)院校的經(jīng)營(yíng)權(quán)； 國(guó)家支持發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，主攻方向則是變革職業(yè)院校的所有權(quán)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，企業(yè)的所有權(quán)狀況決定了經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配，探索發(fā)展混合所有制的職業(yè)院校具有更加強(qiáng)烈的改革意味。 其次，人們能夠以多種要素參與職業(yè)院?！盎旄摹?。 職業(yè)院校的辦學(xué)不僅需要有形資產(chǎn)，還需要無(wú)形資產(chǎn)。 職業(yè)院校的有形資產(chǎn)包括土地、校舍、設(shè)備等，無(wú)形資產(chǎn)包括校名、資本、管理、知識(shí)、技術(shù)等。 因此，為了增強(qiáng)職業(yè)院校在教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，人們既可以向其投入有形資產(chǎn)，也可以向其投入無(wú)形資產(chǎn)。 再次，人們參與職業(yè)院?！盎旄摹蹦軌蛳碛邢鄳?yīng)權(quán)利。 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，人們?nèi)绻蚵殬I(yè)院校投入了專(zhuān)用性資產(chǎn)，就能夠主張各類(lèi)權(quán)利，包括終極所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等。
（二）現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
各方參與職業(yè)院校“混改”的愿望強(qiáng)烈，它為職業(yè)院校“混改”提供了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 我們認(rèn)為，職業(yè)院校“混改”的行動(dòng)者主要有政府、企業(yè)和職業(yè)院校，它們迫切要求推動(dòng)改革。
首先，政府希望職業(yè)教育發(fā)揮應(yīng)有的功能。 職業(yè)教育的基本功能是促進(jìn)學(xué)生和社會(huì)發(fā)展。 一方面，職業(yè)教育不僅要幫助學(xué)生掌握一門(mén)謀生的技能，還要幫助學(xué)生實(shí)現(xiàn)生涯發(fā)展。政府關(guān)注學(xué)生的生涯發(fā)展，既是終身教育的內(nèi)在要求，也是新技術(shù)變革過(guò)程加速的現(xiàn)實(shí)需要。 換言之，職業(yè)教育只有聚焦學(xué)生的生涯發(fā)展，才能幫助他們更好地適應(yīng)未來(lái)的工作與生活。 因此，職業(yè)院校應(yīng)該向“以學(xué)生為中心”的教學(xué)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化學(xué)生核心素養(yǎng)的培養(yǎng)。另一方面，職業(yè)教育具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人口等社會(huì)功能。其中，職業(yè)教育具有跨界性，因而其經(jīng)濟(jì)功能尤為顯著。具體來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育不僅可以將可能的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的勞動(dòng)力，還能夠通過(guò)產(chǎn)教融合、校企合作推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。然而，職業(yè)教育發(fā)揮功能需要一定的條件?；旌纤兄聘母锿ㄟ^(guò)重塑職業(yè)院校的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將迫使校長(zhǎng)不斷聚焦學(xué)校的使命。
其次，企業(yè)希望拓展資本保值增值的路徑。 目前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。 中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的基本特征是：增長(zhǎng)速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換， 增長(zhǎng)動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換[9]。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的來(lái)臨， 許多企業(yè)都在尋找資本保值增值的新渠道。2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人們共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法》）進(jìn)行修訂。《民促法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄＊?dú)立學(xué)院是混合所有制辦學(xué)的一種重要形式。參照對(duì)獨(dú)立學(xué)院的管理，國(guó)家可能將混合所有制職業(yè)院校納入民辦學(xué)校序列。《民促法》將民辦學(xué)校分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)，這就為企業(yè)投資混合所有制職業(yè)院校掃清了障礙。
再次，職業(yè)院校希望擺脫發(fā)展困境。 從宏觀層面來(lái)看，職業(yè)院校不僅面臨外部挑戰(zhàn)，還面臨內(nèi)在壓力。 從外部環(huán)境來(lái)看，職業(yè)院校面臨著“少子化”與“老齡化”并存、“工業(yè)化”與“信息化”融合、“集成化”與“研究化”凸顯的壓力；從職業(yè)教育體系來(lái)看，職業(yè)院校面臨著縱向銜接發(fā)力、橫向融通不足、職前職后不協(xié)調(diào)[10]。 從微觀層面來(lái)看，許多職業(yè)院校出現(xiàn)生存困境和發(fā)展難題。 例如，部分職業(yè)院校生源銳減、教師快速流失、辦學(xué)條件嚴(yán)重不足，生存壓力與日俱增。又如，部分職業(yè)院校發(fā)展勢(shì)頭良好，然而既難以突破治理困境，還難以提升辦學(xué)層次。 混合所有制改革通過(guò)重塑職業(yè)院校的所有權(quán)，為職業(yè)院校解決生存困境、突破發(fā)展難題提供了重要機(jī)遇。
三、職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵
職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵在哪里？ 我們認(rèn)為，職業(yè)院?！盎旄摹钡年P(guān)鍵是：明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)、規(guī)范治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)、改善制度環(huán)境。如果不能突破以上關(guān)鍵問(wèn)題，職業(yè)院?！盎旄摹本秃苡锌赡苈淙霝榱恕盎旄摹倍盎旄摹钡木骄?，改革目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
（一）明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)
明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)是職業(yè)院?！盎旄摹钡那疤帷．a(chǎn)權(quán)是人們圍繞財(cái)產(chǎn)而結(jié)成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系。 因此，所謂混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)，就是人們圍繞學(xué)校財(cái)產(chǎn)而結(jié)成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系。 對(duì)此，我們可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解：
首先，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)建立在學(xué)校財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)至上。 學(xué)校財(cái)產(chǎn)既包括有形資產(chǎn)，也包括無(wú)形資產(chǎn)。 混合所有制職業(yè)院校的有形資產(chǎn)有土地、校舍、設(shè)備等，無(wú)形資產(chǎn)有校名、資本、管理等。相較而言，混合所有制職業(yè)院校的無(wú)形資產(chǎn)比有形資產(chǎn)更有價(jià)值。 究其根源，學(xué)生選擇到一所學(xué)校求學(xué)，優(yōu)先考慮的是其辦學(xué)聲譽(yù)，其中，校名集中體現(xiàn)了學(xué)校的辦學(xué)聲譽(yù)。 因此，校名是混合所有制職業(yè)院校最重要的財(cái)產(chǎn)。
其次，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)能夠反映產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系。 從法律的角度看，混合所有制職業(yè)院校具有兩個(gè)獨(dú)立的法人，即學(xué)校法人和出資者。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，混合所有制職業(yè)院校存續(xù)期間，所有財(cái)產(chǎn)由學(xué)校法人依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。 換言之，在混合所有制職業(yè)院校存續(xù)期間，學(xué)校法人能夠根據(jù)學(xué)校財(cái)產(chǎn)獨(dú)立進(jìn)行民事行為，依法享有應(yīng)有權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 對(duì)于出資者而言，它可以利用所有權(quán)來(lái)影響混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)。 例如，出資者有權(quán)任免混合所有制職業(yè)院校的校長(zhǎng)。
再次，混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)由一系列的權(quán)利束構(gòu)成。 混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等，其中，占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)常被合稱(chēng)為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，換言之，混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)主要有所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。 盡管出資者擁有雄厚的資本，但是并不一定具有辦學(xué)能力，因此，混合所有制職業(yè)院校的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了分離。 其中，混合所有制職業(yè)院校的所有權(quán)歸于出資者，而經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于校長(zhǎng)。相較而言，混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)比較復(fù)雜。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)歸于出資者，而非營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校的收益權(quán)歸于學(xué)校法人。 究其根源，出資者舉辦非營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校屬于捐資辦學(xué)，即放棄收益權(quán)。
（二）規(guī)范治理機(jī)制
規(guī)范治理機(jī)制是職業(yè)院?！盎旄摹钡幕A(chǔ)。 治理機(jī)制包括治理結(jié)構(gòu)和治理制度。 換言之，職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革，不僅要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，還要完善治理制度。 具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面努力：
首先，優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。 其中，董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是學(xué)校的行政機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)是學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步優(yōu)化。 一方面，董事會(huì)的人員結(jié)構(gòu)還需改善。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校的董事會(huì)通常由股東代表、管理層代表、教師代表組成。 根據(jù)利益相關(guān)者理論，混合所有制職業(yè)院校還應(yīng)該將政府代表、社會(huì)代表、學(xué)生代表等引進(jìn)董事會(huì)。 只有這樣，混合所有制職業(yè)院校的決策才能最大限度地代表利益相關(guān)者的權(quán)益。 另一方面，董事會(huì)的議事規(guī)則還需修訂。 當(dāng)前，混合所有制職業(yè)院校董事會(huì)一般由股東代表根據(jù)出資比例行使表決權(quán)，這就難以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的權(quán)益。 因此，混合所有制職業(yè)院校董事會(huì)應(yīng)該實(shí)行“一人一票”制。
其次，健全激勵(lì)約束機(jī)制。 混合所有制職業(yè)院校治理既要關(guān)注激勵(lì)，更要重視約束。一方面，探索建立年薪制、員工持股制，激勵(lì)教職工長(zhǎng)期為學(xué)校發(fā)展服務(wù)。所謂年薪制，就是年度固定工資制度。它的主要實(shí)施對(duì)象是校長(zhǎng)， 每月以現(xiàn)金的形式發(fā)放。一般來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)的年薪應(yīng)該根據(jù)個(gè)人能力、社會(huì)消費(fèi)水平、辦學(xué)難度等因素確定。待條件成熟時(shí)，年薪制的實(shí)施對(duì)象可以擴(kuò)大到學(xué)校全體教職工。所謂員工持股制，就是教職工出資認(rèn)購(gòu)學(xué)校的部分或全部股權(quán)。員工持股制是出資者與教職工分享混合所有制職業(yè)院校所有權(quán)和收益權(quán)的一種制度安排。根據(jù)《民促法》的規(guī)定，員工持股制只適應(yīng)營(yíng)利性混合所有制職業(yè)院校。另一方面，完善“三重一大”制度、信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)決策層、管理層辦學(xué)行為的監(jiān)督。所謂“三重一大”制度，就是指重大事項(xiàng)決策、重要干部任命、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)過(guò)學(xué)校董事會(huì)討論決定的制度。所謂信息公開(kāi)制度，就是為了保障公民和社會(huì)組織依法獲取混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)信息而建立的制度。 根據(jù)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等法規(guī)，混合所有制職業(yè)院校信息公開(kāi)的主要內(nèi)容應(yīng)該有《董事會(huì)章程》《學(xué)校章程》《年度報(bào)告》等。
（三）實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)
實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)是職業(yè)院?！盎旄摹钡臈l件。從政策的目標(biāo)來(lái)看，混合所有制改革的主要對(duì)象是公辦職業(yè)院校。 實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)，既是衡量職業(yè)院?！盎旄摹背晒Φ闹匾獦?biāo)志，也是職業(yè)院校探索“混改”的重要基礎(chǔ)。 公辦職業(yè)院校實(shí)現(xiàn)政校分開(kāi)，應(yīng)該重點(diǎn)抓好以下工作：
首先，落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，既要賦權(quán)，也要監(jiān)督。一方面，政府應(yīng)該向公辦職業(yè)院校賦權(quán)。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》的規(guī)定，高等學(xué)校在招生、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科學(xué)研究、國(guó)際交流與合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與教師評(píng)聘、經(jīng)費(fèi)使用等方面具有自主權(quán)。 換言之，政府應(yīng)該將以上七項(xiàng)權(quán)利賦予公辦高職院校， 使之成為辦學(xué)的真正主體。 根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定，學(xué)校具有按照章程自主管理、 組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)、招收學(xué)生或者其他受教育者等方面的權(quán)利。 因此，政府應(yīng)該將以上權(quán)利賦予公辦中職學(xué)校，并積極推動(dòng)其“去行政化”，只有這樣，公辦中職學(xué)校才有條件探索混合所有制改革。 另一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公辦職業(yè)院校的監(jiān)督。 公辦職業(yè)院校探索“混改”，許多人擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失，如果政府能夠加強(qiáng)監(jiān)督，就能較好地規(guī)避這一問(wèn)題。從監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)看，政府可以通過(guò)紀(jì)委、國(guó)資委等機(jī)構(gòu)對(duì)“混改”進(jìn)行監(jiān)管；從監(jiān)督方式來(lái)看，政府可以通過(guò)事前、事中、事后的方式對(duì)“混改”進(jìn)行全流程監(jiān)管。
其次，探索取消行政級(jí)別。 不論是公辦中職學(xué)校，還是公辦高職院校，都具有明顯的“行政化”色彩。 在行政化條件下，公辦職業(yè)院校難以真正面向市場(chǎng)辦學(xué)，也難以凝聚“混改”共識(shí)。究其根源，人們擔(dān)心“混改”使其利益受損。如果能夠取消公辦職業(yè)院校的行政級(jí)別，就能夠增強(qiáng)人們直面職業(yè)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的勇氣。 毋庸置疑，這將增強(qiáng)人們參與“混改”的動(dòng)力。當(dāng)前，探索取消公辦職業(yè)院校行政級(jí)別的條件已經(jīng)具備。2015年，教育部在《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離， 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》中提出：“積極創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校行政級(jí)別”。這就為公辦職業(yè)院校探索取消行政級(jí)別奠定了政策基礎(chǔ)。2016年，山東省政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高等教育綜合改革的意見(jiàn)》， 探索在試點(diǎn)省屬高等學(xué)校取消二級(jí)學(xué)院行政級(jí)別， 這將為公辦職業(yè)院校探索取消行政級(jí)別積累改革經(jīng)驗(yàn)。
（四）改善制度環(huán)境
改善制度環(huán)境是職業(yè)院?！盎旄摹钡谋Ｕ?。所謂制度環(huán)境，就是混合所有制職業(yè)院校建立、辦學(xué)、終止的規(guī)則。 如果沒(méi)有較好的制度環(huán)境，混合所有制職業(yè)院校的運(yùn)行就難以維系。 改善制度環(huán)境，應(yīng)該抓好以下兩個(gè)方面的工作：
首先，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)。 法律反映了統(tǒng)治階級(jí)的意志，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，以權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容，是明確社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的行為規(guī)范體系?？梢?jiàn)，法律具有預(yù)防和矯正的功能。職業(yè)院校探索混合所有制改革，應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)法規(guī)的約束，否則，這項(xiàng)改革就會(huì)無(wú)所依從。 當(dāng)前，職業(yè)院校探索混合所有制改革的依據(jù)主要是《決定》，然而，《決定》對(duì)混合所有制職業(yè)院校的設(shè)立、組織與活動(dòng)、管理與監(jiān)督、變更與終止、法律責(zé)任等問(wèn)題都沒(méi)有作出規(guī)范，法律效力更是無(wú)從談起。因此，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法規(guī)， 以推動(dòng)職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革。為了加快法規(guī)的制定過(guò)程，國(guó)家可將《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》修訂為《混合所有制辦學(xué)管理辦法》，以增加法規(guī)的適應(yīng)范圍。
其次，完善要素市場(chǎng)。 混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展，需要完善各類(lèi)要素市場(chǎng)。 第一，資本市場(chǎng)。建立資本流通渠道，既方便私有資本、國(guó)外資本進(jìn)入或退出公辦職業(yè)院校，也方便公有資本進(jìn)入或退出民辦職業(yè)院校。第二，產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。混合所有制職業(yè)院校的資本來(lái)源于各類(lèi)資本的交叉持股，這就需要大力發(fā)展產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。 產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展，既能大幅降低職業(yè)院?！盎旄摹敝械慕灰踪M(fèi)用，也能有效防止職業(yè)院?！盎旄摹敝袊?guó)有資產(chǎn)的流失。 第三，職業(yè)校長(zhǎng)市場(chǎng)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的發(fā)展，關(guān)鍵在于校長(zhǎng)。然而，校長(zhǎng)難以回避“道德風(fēng)險(xiǎn)”“逆向選擇”等問(wèn)題。為此，我國(guó)應(yīng)該盡快建立職業(yè)校長(zhǎng)市場(chǎng)，使其能夠最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并且長(zhǎng)期致力于學(xué)校的快速發(fā)展。
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