【摘要】以經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為前提的美式財(cái)務(wù)學(xué)無(wú)須關(guān)注企業(yè)財(cái)務(wù)的外部監(jiān)管問(wèn)題， 但是同樣的議題卻是中國(guó)的國(guó)企財(cái)務(wù)研究繞不開(kāi)的。 國(guó)企財(cái)務(wù)的特點(diǎn)之一是面對(duì)三重外部監(jiān)管， 即政黨監(jiān)管、政府監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管， 其中產(chǎn)權(quán)監(jiān)管就是國(guó)有資本出資者的財(cái)務(wù)監(jiān)管。 針對(duì)國(guó)有資本出資者的財(cái)務(wù)監(jiān)管， 本文從目標(biāo)、內(nèi)容和模式三個(gè)方面做了初步研究。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有資本;出資者;財(cái)務(wù)監(jiān)管;國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)管

【中圖分類號(hào)】F275? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）24-0009-6

2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委及地方國(guó)資委成立以來(lái)， 國(guó)有資本出資者視角的財(cái)務(wù)體系便由過(guò)去的“政資合一”轉(zhuǎn)型進(jìn)入了“政資分開(kāi)”的新階段， 國(guó)資委作為國(guó)有資本出資者代表， 承擔(dān)出資者對(duì)國(guó)企和國(guó)資監(jiān)管的職能。 盡管監(jiān)管的范圍和內(nèi)容不限于財(cái)務(wù)， 但財(cái)務(wù)監(jiān)管始終是國(guó)資委對(duì)國(guó)企監(jiān)管的主要內(nèi)容， 并且這部分內(nèi)容構(gòu)成國(guó)企財(cái)務(wù)體系的重要組成部分。 研究國(guó)企財(cái)務(wù)問(wèn)題， 繞不開(kāi)國(guó)資委出資者代表身份的財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題研究。 并且， 從現(xiàn)實(shí)情況看， 國(guó)資財(cái)務(wù)監(jiān)管的一些理論和模式也值得研究。

一、國(guó)企財(cái)務(wù)的外部監(jiān)管體系

不同的社會(huì)背景造就不同的思維模式和研究范式， 并由此導(dǎo)致企業(yè)財(cái)務(wù)研究領(lǐng)域和問(wèn)題的差異。 以企業(yè)財(cái)務(wù)外部監(jiān)管為例， 西方主流的公司財(cái)務(wù)文獻(xiàn)幾乎找不到此類研究議題， 財(cái)務(wù)學(xué)教科書(shū)中更是難見(jiàn)此類問(wèn)題的蹤影， 但在研究中國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)問(wèn)題時(shí)， 外部財(cái)務(wù)監(jiān)管卻是回避不得的重要課題。 如此差別的形成， 概因財(cái)務(wù)研究范式及所根植的社會(huì)背景的差異。

業(yè)內(nèi)熟知， 以美式財(cái)務(wù)為代表的西方主流財(cái)務(wù)學(xué)是秉承新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)、按照新古典分析模型建構(gòu)的。 新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)有兩個(gè)基石： 一是私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯， 也就是私有制; 二是經(jīng)濟(jì)自由化， 政府不干預(yù)。 新古典分析模型的核心概念是經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)， 而經(jīng)濟(jì)人就是理性的“萬(wàn)能人”。 “理性”一詞意味著經(jīng)濟(jì)人非常清楚自身最大化的效用目標(biāo)函數(shù)以及通往目標(biāo)的最優(yōu)決策之路。 這意味著經(jīng)濟(jì)人是可以自己主宰自己、自己管理自己的“自主人”。 在新古典分析模型中， 企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”能夠自覺(jué)聽(tīng)從市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的指揮， 也就是市場(chǎng)能夠自動(dòng)趨于平衡， 不需要政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)干預(yù)和指揮。 在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來(lái)， 一個(gè)好的政府就是不干涉企業(yè)、不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政府。 受此思想的影響， 西方主流財(cái)務(wù)學(xué)研究自然就不關(guān)注企業(yè)財(cái)務(wù)的外部監(jiān)管問(wèn)題。

而我國(guó)的情形則完全不同。 在“黨政分工、政資分離、政企分開(kāi)”的管理格局中， 國(guó)企主要面對(duì)三重外部監(jiān)督管理：

1. 政黨監(jiān)管。 黨管國(guó)企、黨管干部、雙向嵌入、黨委前置研究討論、紀(jì)檢派駐、巡視巡察等已經(jīng)成為國(guó)企治理基本制度， 確保了國(guó)企黨委及其上級(jí)黨組織在國(guó)企中的決定權(quán)、把關(guān)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 其主要的外部監(jiān)管方式有： ①黨管干部。 國(guó)企的董監(jiān)高接受國(guó)資委的直接管理， 其中“一把手”董事長(zhǎng)是由中組部（中管央企）或國(guó)資委（委管央企）直接任命。 ②巡視巡察。 巡視和巡察都是在黨內(nèi)進(jìn)行的， 是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。 區(qū)別在于： 巡視是由黨中央或黨的省一級(jí)委員會(huì)向下開(kāi)展的黨內(nèi)監(jiān)督工作; 巡察是由黨的市縣一級(jí)委員會(huì)向下開(kāi)展的黨內(nèi)監(jiān)督工作。 黨內(nèi)巡視制度誕生于建黨初期， 十八大以后受到全面重視， 并被寫(xiě)進(jìn)黨章。 按照中央部署， 各級(jí)國(guó)企進(jìn)行了全面巡視巡察， 并且實(shí)施了“回頭看”。 ③派駐監(jiān)督。 派駐監(jiān)督是政治監(jiān)督的重要組成部分。 2014年之前， 中紀(jì)委向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。 2014年國(guó)務(wù)院國(guó)資委紀(jì)委開(kāi)始向央企派駐紀(jì)檢組。 2018年統(tǒng)一更名為“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”， 職能也從之前的紀(jì)檢職能（監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)）擴(kuò)展為紀(jì)檢和監(jiān)察（監(jiān)督、調(diào)查、處置）， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

2. 政府監(jiān)管。 我國(guó)對(duì)政府的基本定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者、市場(chǎng)監(jiān)管者、社會(huì)管理者和公共服務(wù)者， 這些角色的扮演和職能的履行必然涉及對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管， 比如工商監(jiān)管、證券監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管、稅收監(jiān)管、政府審計(jì)等， 都包含對(duì)國(guó)企的財(cái)務(wù)監(jiān)管， 體現(xiàn)政府在國(guó)企財(cái)務(wù)管理中的重要作用。 這些監(jiān)督主體中， 最值得關(guān)注的是財(cái)政監(jiān)管。

歷史地看， 財(cái)政機(jī)關(guān)曾扮演國(guó)企財(cái)務(wù)主管機(jī)關(guān)的角色， 當(dāng)時(shí)的背景是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)， 政資合一、政企不分， 財(cái)政部門相當(dāng)于國(guó)家這個(gè)“大企業(yè)”的財(cái)務(wù)部， 統(tǒng)管全國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)工作， 國(guó)企財(cái)務(wù)構(gòu)成國(guó)家財(cái)政體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。 國(guó)企改革的重要方向和內(nèi)容是政資分離、政企分開(kāi)。 2003年國(guó)資委的成立標(biāo)志著政資分離邁出關(guān)鍵一步， 國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人代表， 對(duì)國(guó)有企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”。 管資產(chǎn)就是管財(cái)務(wù)， 因此， 國(guó)資委成立后， 出資人角度的國(guó)企財(cái)務(wù)管理職能也應(yīng)該從財(cái)政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移給國(guó)資委， 財(cái)政機(jī)關(guān)只需要保留財(cái)政性資金管理所需要的國(guó)企財(cái)務(wù)監(jiān)督管理職能。 問(wèn)題是， 國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)企只是國(guó)企中的一部分， 還有大量國(guó)企在國(guó)資委監(jiān)管范圍之外分別由宣傳、財(cái)政、教育等主管部門管理。 所有國(guó)企， 不管由哪個(gè)部門主管， 都應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)通用規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定， 現(xiàn)階段最適合的還是財(cái)政部門， 這應(yīng)該是財(cái)政部制定國(guó)企財(cái)務(wù)通則的最好解釋， 但是， 要協(xié)調(diào)好財(cái)政部與國(guó)資委在國(guó)企財(cái)務(wù)規(guī)則制定方面的關(guān)系。 筆者認(rèn)為， 財(cái)政部出臺(tái)的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》應(yīng)該是原則導(dǎo)向的， 適用于全部國(guó)有企業(yè)， 國(guó)資委針對(duì)管轄范圍內(nèi)的國(guó)企制定相對(duì)具體的財(cái)務(wù)規(guī)則， 二者在邏輯和內(nèi)容上應(yīng)保持一致， 不能有矛盾。

3. 產(chǎn)權(quán)監(jiān)管。 指國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人代表實(shí)施的對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管行為。 現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制是“國(guó)家統(tǒng)一所有， 政府分級(jí)監(jiān)督管理”， 即在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下， 由中央政府與地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)， 分級(jí)設(shè)立國(guó)資委對(duì)國(guó)企實(shí)施監(jiān)管。 中央政府管理少部分國(guó)企， 大部分國(guó)企由省級(jí)、地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)三級(jí)地方政府管理， 分級(jí)設(shè)置管理權(quán)限和分級(jí)享受國(guó)有資本收益。

總體來(lái)看， 國(guó)有資產(chǎn)分布和管理處于條塊分割的狀態(tài)。 縱向來(lái)看， 國(guó)有資產(chǎn)分四級(jí)政府管理， 各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作， 自成體系， 層級(jí)間投資重復(fù)、結(jié)構(gòu)雷同; 橫向來(lái)看， 2009年出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定國(guó)資委代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)， 同時(shí)還規(guī)定可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)， 結(jié)果導(dǎo)致國(guó)資監(jiān)管主體多元、監(jiān)管規(guī)則不一。 國(guó)有資產(chǎn)的“橫向分割、縱向分級(jí)”的格局， 嚴(yán)重影響了國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和動(dòng)態(tài)調(diào)整， 影響國(guó)企的運(yùn)營(yíng)效率和高質(zhì)量發(fā)展， 客觀上需要打破這種條塊分割的格局， 建立全國(guó)“一盤棋”的大國(guó)資監(jiān)管新格局。 事實(shí)上， 早在2019年國(guó)務(wù)院國(guó)資委就提出要凝聚全系統(tǒng)之力， 爭(zhēng)取用2至3年時(shí)間， 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能上下貫通、法規(guī)制度協(xié)同一致、行權(quán)履職規(guī)范統(tǒng)一、改革發(fā)展統(tǒng)籌有序、黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力、系統(tǒng)合力明顯增強(qiáng)， 加快形成全國(guó)國(guó)資監(jiān)管“一盤棋”。

二、國(guó)有資本出資者財(cái)務(wù)監(jiān)管目標(biāo)

主流觀點(diǎn)認(rèn)為， 國(guó)資委作為國(guó)有資本出資者的代表， 對(duì)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理， 目的就是在確保國(guó)有資本保值的基礎(chǔ)上最大限度地實(shí)現(xiàn)資本增值， 此為“資本增值論”。 另有學(xué)者在把國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)的關(guān)系界定為委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)上， 將國(guó)資委財(cái)務(wù)監(jiān)管的基本目標(biāo)定義為最大限度地降低代理成本， 此系“代理成本論”。 兩種理論看似邏輯嚴(yán)密、科學(xué)合理， 但細(xì)加推敲， 均存在一定的理論和邏輯缺失。

1. 資本增值論。 資本增值論與西方主流的股東價(jià)值論或股東財(cái)富論在邏輯上是一貫的。 股東價(jià)值論的邏輯是： 企業(yè)是由股東出資創(chuàng)辦的， 股東就是企業(yè)的所有者， 管理者經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的根本目的是為股東創(chuàng)造更多的價(jià)值， 或說(shuō)股東財(cái)富最大化。 資本增值論是把國(guó)有資本出資者視同或類比為國(guó)企的股東或所有者后形成的國(guó)資版的股東價(jià)值理論。

把國(guó)有資本出資者視同或類比為國(guó)企股東， 看似合理， 其實(shí)是錯(cuò)誤的。 一般情況下， 企業(yè)的出資者就是股東， 但是國(guó)企例外。 對(duì)國(guó)企來(lái)說(shuō)， 不管其組織形式是國(guó)有獨(dú)資公司還是股份公司或有限責(zé)任公司等混合所有制形式， 國(guó)有資本提供者的定位都是“出資者”而不是“股東”， 換句話說(shuō)， 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）以國(guó)有資本出資者（國(guó)務(wù)院）代表而不是國(guó)有股東代表的身份履行對(duì)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理職能。 稱為資本出資者而非股東的主要原因是：

第一， 國(guó)有資本出資者是特殊出資者。 出資主體是國(guó)家。 按照《物權(quán)法》的規(guī)定， 屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)即屬于全民所有， 由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。 國(guó)務(wù)院通過(guò)特設(shè)機(jī)構(gòu)（國(guó)資委）具體行使國(guó)家作為所有者對(duì)國(guó)企的所有權(quán)， 因此， 國(guó)資委所代表的出資者是國(guó)家而不是一般的出資者。 從國(guó)資委實(shí)際扮演的角色和所發(fā)揮的作用看， 與其說(shuō)是“股東”， 倒不如說(shuō)是類似“上級(jí)主管部門”的對(duì)國(guó)企重大問(wèn)題的“決策者”和運(yùn)行的“監(jiān)管者”。

第二， 國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)企是特殊企業(yè)。 首先， 國(guó)企不僅僅是創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)濟(jì)組織， 還是承擔(dān)政治使命的政治組織和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的社會(huì)組織。 國(guó)企不僅要算經(jīng)濟(jì)賬， 而且要算政治賬和社會(huì)賬。 其次， 并非所有國(guó)企都能創(chuàng)造價(jià)值， 都能實(shí)現(xiàn)資本增值。 國(guó)企并非都是追求利潤(rùn)最大化目標(biāo)的盈利性組織， 有些國(guó)企的初始定位并不是盈利或不完全是為了盈利， 即“公益類國(guó)企”。 即使是“商業(yè)類國(guó)企”， 當(dāng)盈利性與社會(huì)的或政治的利益沖突時(shí)， 企業(yè)的首選也不是盈利性。 企業(yè)層面都不把盈利作為唯一目標(biāo)或首選目標(biāo)， 國(guó)資委則更不會(huì)將對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管定位在“國(guó)有資本保值增值”上。

國(guó)有資本出資者及其監(jiān)管的特殊性， 決定了國(guó)有資本出資者財(cái)務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)函數(shù)與其說(shuō)是“股東利益”， 不如說(shuō)是“國(guó)家利益”。 而國(guó)家利益的內(nèi)容包括政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益等諸多方面， 遠(yuǎn)非經(jīng)濟(jì)利益所能涵蓋。 而經(jīng)濟(jì)利益也不限于通常意義上的“國(guó)有資本收益”， 即使是國(guó)資委， 也應(yīng)該站在國(guó)家的立場(chǎng)、立足國(guó)家利益來(lái)定義“國(guó)有資本收益”。 國(guó)家利益就是人民利益， 人民利益在國(guó)企中的具體表現(xiàn)形式為“相關(guān)者的共同利益”， 在微觀層面的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)形式是“增加值（V+M）最大化”。 也就是說(shuō)， 站在國(guó)家立場(chǎng)， 國(guó)企新創(chuàng)造出來(lái)的價(jià)值（V+M）都是國(guó)有資本收益， 它是微觀利益和宏觀利益的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[1] 。

2. 代理成本論。 美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Jensen等[2] 于1976年提出的具有里程碑意義的代理成本模型， 被廣泛地應(yīng)用到公司治理和財(cái)務(wù)決策分析領(lǐng)域。 但是， 其代理決策成本模式是新古典意義的。 在新古典范式下， 企業(yè)決策分析的基本方法是成本收益分析， 且作為決策分析變量的成本與收益只是微觀企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本（財(cái)務(wù)成本）與經(jīng)濟(jì)收益（財(cái)務(wù)收益）。 Jensen等[2] 的代理決策模型所涉及的代理成本和代理收益正是新古典意義的成本和收益， 具有三個(gè)特征： 一是股東立場(chǎng)， 是因代理關(guān)系或代理契約發(fā)生的、對(duì)委托人（股東）而不是受托人或代理人（經(jīng)理）的成本和收益。 股東立場(chǎng)的代理成本包括委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證支出和剩余損失。 代理收益是委托人通過(guò)對(duì)代理人的激勵(lì)與約束促使代理人的行為選擇能使委托人的福利最大化， 實(shí)際上就是股東財(cái)富最大化。 二是微觀性， 是微觀股東個(gè)體的成本與收益， 排除任何宏觀意義上的成本和收益。 三是經(jīng)濟(jì)性， 不包含任何非經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)成本和社會(huì)收益。

幾乎沒(méi)有人去懷疑代理成本模型的普遍適用性。 國(guó)內(nèi)一些學(xué)者將其用于國(guó)企治理問(wèn)題研究， 認(rèn)為國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)之間存在委托代理關(guān)系， 國(guó)資監(jiān)管的目的就是控制和降低代理成本， 增加國(guó)有資本收益。 代理理論能否適用于我國(guó)國(guó)企， 代理成本可否用來(lái)解釋國(guó)資監(jiān)管的目的， 代理決策模型是否可以作為國(guó)企問(wèn)題的分析工具， 都還值得研究。 筆者認(rèn)為， 國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)之間不存在委托代理關(guān)系， 代理理論不適用于國(guó)資委出資財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題的研究。 主要原因如下：

第一， 經(jīng)典代理理論的核心概念和邏輯前提是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)， 該假設(shè)不適用于國(guó)企組織和國(guó)企主要領(lǐng)導(dǎo)的研究。 就企業(yè)組織而言， 國(guó)企并非單一的經(jīng)濟(jì)組織， 是具有經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三重屬性的特殊企業(yè); 就國(guó)企主要領(lǐng)導(dǎo)即國(guó)企董事長(zhǎng)和總經(jīng)理來(lái)說(shuō)， 基本上都是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員， 極個(gè)別是黨外人士。 中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)最先進(jìn)生產(chǎn)力和最先進(jìn)文化的代表， 代表中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益。 從黨性角度看， 共產(chǎn)黨員顯然不應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)人。 換句話說(shuō)， 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)不適用于共產(chǎn)黨員。

即使不考慮黨員身份， 純粹從董事長(zhǎng)或總經(jīng)理的職位考慮， 正所謂環(huán)境造人、時(shí)勢(shì)造英雄， 國(guó)企董事長(zhǎng)或總經(jīng)理與私企董事長(zhǎng)或總經(jīng)理處于不同的職業(yè)環(huán)境中， “人性”的實(shí)際內(nèi)涵和表現(xiàn)狀態(tài)也會(huì)有差別。 一方面， 國(guó)企董事長(zhǎng)或總經(jīng)理等領(lǐng)導(dǎo)人員面對(duì)比私企高管大得多的高強(qiáng)度監(jiān)督約束。 2009年出臺(tái)的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、2012年中央發(fā)布的“八項(xiàng)規(guī)定”以及財(cái)產(chǎn)和重大事項(xiàng)申報(bào)、巡視巡察和紀(jì)檢監(jiān)察等黨內(nèi)監(jiān)督、外派董事和離任審計(jì)等， 極大地遏制了國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的“私欲”及其表現(xiàn)程度。 另一方面， 與私企高管比較， 國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員因有較高的預(yù)期收益而能夠自我約束、主動(dòng)配合、勤勉履職， 極大地降低了國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。 從短期薪酬激勵(lì)看， 國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員也許比不上私企高管， 但決定職業(yè)和職務(wù)選擇的收益因素不是短期薪酬， 而是終身總收益， 包括終身薪酬收益和非薪酬收益， 其中非薪酬收益包括職務(wù)的穩(wěn)定性和持續(xù)能力、職務(wù)所能帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系、職務(wù)帶來(lái)的工作壓力等。 若是考慮終身總收益， 國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員明顯占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位， 這就是年薪較低的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員不愿意去年薪較高的私企工作的主要原因。 國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員高強(qiáng)度的外部監(jiān)督壓力和較高的預(yù)期終身總收益， 促使國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員自覺(jué)克服“人性”弱點(diǎn)， 積極回應(yīng)出資者的要求， 類似“代理問(wèn)題”的授權(quán)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大降低， 國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性也因此得到極大的改變。

第二， 國(guó)資委與國(guó)企之間不存在代理關(guān)系。 在我國(guó)， 作為國(guó)有資本出資者代表的國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)的關(guān)系， 在性質(zhì)上不能類比西方國(guó)家股東與董事的關(guān)系。 在西方公司法和公司治理理論中， 針對(duì)股東與董事關(guān)系的解釋主要有信托關(guān)系論和代理關(guān)系論兩種。 被英美法系國(guó)家首推的信托關(guān)系論， 顯然不適合用來(lái)解釋國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)的關(guān)系， 因?yàn)樾磐嘘P(guān)系論根植于英美法系中衡平法和普通法兩分的傳統(tǒng)。 在信托關(guān)系中， 信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移， 委托方失去控制權(quán)， 這不符合國(guó)有資產(chǎn)管理的性質(zhì)和要求。 國(guó)內(nèi)一些學(xué)者用代理關(guān)系論來(lái)解釋， 并認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)管理中存在多層委托代理關(guān)系鏈， 這是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下的重要原因。 是否存在委托代理關(guān)系鏈不在本文的討論范圍內(nèi)， 但把國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)的關(guān)系定性為委托代理關(guān)系也實(shí)屬不妥。 一方面， 國(guó)資委并非嚴(yán)格意義上的委托人。 國(guó)務(wù)院國(guó)資委是國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)， 履行國(guó)有資本出資人職權(quán)， 實(shí)施國(guó)有資本監(jiān)管職能。 從實(shí)際扮演的角色和所發(fā)揮的作用看， 與其說(shuō)是“股東”， 倒不如說(shuō)是類似“上級(jí)主管部門”的對(duì)國(guó)企重大問(wèn)題的“決策者”和運(yùn)行的“監(jiān)管者”。 另一方面， 代理關(guān)系就是一種契約關(guān)系， 而國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)沒(méi)有代理合同， 不存在代理契約關(guān)系。 雙方簽訂的經(jīng)濟(jì)責(zé)任書(shū)或績(jī)效合同， 是對(duì)國(guó)企進(jìn)行績(jī)效管理的組成內(nèi)容， 不屬于代理契約范疇。 國(guó)資委與國(guó)企董事會(huì)的關(guān)系既非信托關(guān)系亦非代理關(guān)系， 而是以授權(quán)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。

第三， 國(guó)資委授權(quán)經(jīng)營(yíng)的成本和收益在性質(zhì)和內(nèi)容上不同于代理成本和代理收益。 國(guó)資委將國(guó)有資本授權(quán)國(guó)企董事會(huì)經(jīng)營(yíng)是有成本和風(fēng)險(xiǎn)的， 但授權(quán)經(jīng)營(yíng)成本的性質(zhì)和內(nèi)容取決于國(guó)企的性質(zhì)。 如上所述， 國(guó)企是具有經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會(huì)屬性等三重屬性且兼具微觀與宏觀雙重功能的復(fù)雜組織， 這決定了國(guó)企監(jiān)管分析中的成本是綜合了經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和社會(huì)成本后的綜合成本， 收益也是綜合了經(jīng)濟(jì)收益、政治收益和社會(huì)收益后的綜合收益， 這就是中國(guó)式現(xiàn)代國(guó)企監(jiān)管決策分析模型的獨(dú)特之處。 很顯然， 新古典意義上的代理成本理論不適用于解釋國(guó)有企業(yè)的出資者監(jiān)管問(wèn)題。

三、國(guó)有資本出資者財(cái)務(wù)監(jiān)管內(nèi)容

財(cái)務(wù)是有主體的， 企業(yè)財(cái)務(wù)是以企業(yè)為主體的財(cái)務(wù)， 企業(yè)財(cái)務(wù)根植于利益相關(guān)者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或財(cái)務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)并與利益相關(guān)者保持一定財(cái)務(wù)關(guān)系。 不同利益相關(guān)者與企業(yè)財(cái)務(wù)的關(guān)系性質(zhì)、在企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)作中扮演的角色和所起的作用不同， 于是便形成了所謂的“利益相關(guān)者財(cái)務(wù)”。 利益相關(guān)者財(cái)務(wù)涉及股東或出資者、債權(quán)人、經(jīng)營(yíng)者、員工、政府以及供應(yīng)鏈上的客戶和供應(yīng)商等， 分別形成以企業(yè)財(cái)務(wù)為基礎(chǔ)的股東或出資者財(cái)務(wù)、債權(quán)人財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)、員工財(cái)務(wù)、政府財(cái)務(wù)和供應(yīng)鏈財(cái)務(wù)等。 在利益相關(guān)者財(cái)務(wù)體系中， 股東或出資者財(cái)務(wù)有其特殊的地位和作用。 因?yàn)椋?在公司法及主流的社會(huì)思想體系中， 企業(yè)就是歸股東或出資者所有的， 其享有企業(yè)的剩余收益和承擔(dān)企業(yè)的剩余風(fēng)險(xiǎn)。 這意味著股東或出資者有可能是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者， 也有可能是企業(yè)收益的最大分享者。

出資者的主要行為是財(cái)務(wù)行為。 從一般意義上說(shuō)， 出資者財(cái)務(wù)行為涉及的內(nèi)容主要包括：

1. 投出資本。 包括投資和出資兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。 投資的財(cái)務(wù)問(wèn)題并不限于美式教科書(shū)中所關(guān)注的投資方案的設(shè)計(jì)、分析、比較和選擇以及資本預(yù)算問(wèn)題， 還涉及投資規(guī)模、投資時(shí)機(jī)、投資地點(diǎn)等問(wèn)題的決策分析以及投資管理體系的構(gòu)建等。 出資環(huán)節(jié)涉及的問(wèn)題至少有： ①注冊(cè)資本規(guī)模。 注冊(cè)資本規(guī)模決定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和融資能力， 出資者應(yīng)和相關(guān)方根據(jù)預(yù)期經(jīng)營(yíng)和融資能力合理測(cè)算注冊(cè)資本的最佳數(shù)額。 ②出資方式。 出資者可以用貨幣資金出資， 也可以用實(shí)物資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)出資。 合作企業(yè)還可以用勞務(wù)出資。 ③出資進(jìn)度。 是一次全額出資還是分期或分次出資， 需要合理籌劃。 ④出資時(shí)間。 涉及認(rèn)繳時(shí)間與實(shí)繳時(shí)間的安排。 ⑤出資足額問(wèn)題。 出資者用非貨幣資產(chǎn)出資時(shí)存在估值和作價(jià)的足額性問(wèn)題， 也會(huì)涉及超額出資的補(bǔ)償問(wèn)題。 當(dāng)出資者用品牌等無(wú)形資產(chǎn)出資時(shí)， 由于無(wú)形資產(chǎn)出資在法律上有最高比例限制， 有可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)值較高的無(wú)形資產(chǎn)被折價(jià)折股的問(wèn)題， 于是就存在對(duì)出資者損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。 國(guó)際上有特別分紅和一股多票兩種補(bǔ)償方式， 尚未聽(tīng)說(shuō)我國(guó)企業(yè)出資補(bǔ)償?shù)陌咐?但這個(gè)問(wèn)題是存在的， 需要研究。 ⑥出資程序。 出資者無(wú)論以何種方式出資都必須履行一定的決策和執(zhí)行程序， 何種程序合規(guī)高效就值得關(guān)注。

2. 資本監(jiān)管。 作為公司最直接、最重要的利益相關(guān)者， 出資者或股東不可能做“甩手掌柜”， 多少都會(huì)影響、干預(yù)或監(jiān)督管理層的行為， 促使管理層為股東利益最大化盡心盡職。 出資者監(jiān)督管理層的方式多樣， 不同國(guó)家會(huì)有不同的模式選擇， 同一國(guó)家的不同時(shí)期也會(huì)有不同的選擇。

3. 收益分配。 出資者參與收益分配通常有對(duì)稱分配與非對(duì)稱分配兩種典型模式。 其中： 對(duì)稱分配要求按出資比例分配， 分配比例與出資比例呈正相關(guān)關(guān)系; 非對(duì)稱分配則強(qiáng)調(diào)分配比例不與出資比例直接掛鉤， 典型的非對(duì)稱分配是倒掛式分配， 股份合作制企業(yè)存在這種倒掛式分配模式， 體現(xiàn)在財(cái)務(wù)股東與管理股東的收益倒掛上。 財(cái)務(wù)股東只出錢不出力， 股份可能占80%， 而其參與分配的比例可能只有20%; 管理股東既出錢又出力， 股份可能只占20%但其分紅比例可達(dá)80%， 這就是典型的非對(duì)稱分配。 國(guó)企對(duì)出資者的收益分配屬于非典型的非對(duì)稱分配， 表現(xiàn)為國(guó)企稅后利潤(rùn)上繳財(cái)政比例與國(guó)有資本比例呈現(xiàn)非對(duì)稱特征。 以央企為例， 央企國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度始于2007年， 當(dāng)時(shí)的央企總部基本上都是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)， 但是上繳利潤(rùn)比例則是根據(jù)行業(yè)盈利水平差異分三類確定的， 均與出資比例不相關(guān)、不掛鉤。

4. 資本調(diào)整。 出資者的資本規(guī)模和結(jié)構(gòu)不是一成不變的， 而是處于動(dòng)態(tài)調(diào)整、適應(yīng)和優(yōu)化狀態(tài)。 資本調(diào)整的內(nèi)容主要包括： 一是資本規(guī)模調(diào)整。 合并整合成規(guī)模更大的資本或?qū)⒋筚Y本分拆成若干小資本。 二是產(chǎn)業(yè)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。 采用出售、收購(gòu)、投資、置換等方式， 調(diào)整資本的行業(yè)和地區(qū)分布。 三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 包括縱向壓縮產(chǎn)權(quán)鏈條和橫向產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展， 國(guó)家已經(jīng)積累了規(guī)模龐大的國(guó)有資本， 且國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)一直處在調(diào)整過(guò)程之中， 尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)， 國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的進(jìn)程明顯加快， 國(guó)有資本布局持續(xù)得到優(yōu)化， 國(guó)有資本配置效率明顯得到提高。 當(dāng)前的突出問(wèn)題有三項(xiàng)： 一是資本的產(chǎn)業(yè)布局不盡合理。 這個(gè)問(wèn)題在地方國(guó)企中表現(xiàn)得更加突出， 有些地方國(guó)企在產(chǎn)業(yè)布局上追求“小而全”。 調(diào)整的方向是進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。 二是國(guó)企運(yùn)營(yíng)呈封閉化和孤島化態(tài)勢(shì)。 國(guó)企、民企和外企分而治之， 彼此缺乏資本的滲透與融合， 調(diào)整的方向尚未形成國(guó)企與民企、外企雙向滲透式混合發(fā)展的新格局。 三是國(guó)企運(yùn)營(yíng)呈差序化發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 央企、省屬國(guó)企、市屬國(guó)企和區(qū)縣國(guó)企四級(jí)相互獨(dú)立、自成體系、彼此隔絕。 調(diào)整方向是打開(kāi)各層級(jí)間國(guó)資國(guó)企通道， 形成相互滲透、統(tǒng)一布局、協(xié)同發(fā)展的新格局。

5. 資本退出。 出資者可以長(zhǎng)期也可以短期持有投資， 可以持有也可以退出。 資本退出有主動(dòng)退出和被動(dòng)退出。 設(shè)定的投資到期或投資任務(wù)完成而退出投資系主動(dòng)退出， 因籌集償債資金到期積累的一批資不抵債、扭虧無(wú)望的“僵尸企業(yè)”政策性關(guān)閉破產(chǎn)是被動(dòng)退出。 主動(dòng)也好被動(dòng)也罷， 只要是資本退出， 就涉及債務(wù)重組、企業(yè)重整、資產(chǎn)清算等財(cái)務(wù)問(wèn)題。

一般情況下， 出資者或股東財(cái)務(wù)體系是由投出資本、資本監(jiān)管、收益分配、資本調(diào)整和資本退出等構(gòu)成。 但是我國(guó)國(guó)企情況特殊， 國(guó)資委被賦予國(guó)有資本出資者代表身份， 卻不能完整地承擔(dān)出資者的全部財(cái)務(wù)工作。 國(guó)資委管國(guó)企主要是管人、管事、管資產(chǎn)和管資本， 不管現(xiàn)金。 出資者財(cái)務(wù)體系中， 涉及投出資本和資本退出等， 是以企業(yè)為主體展開(kāi); 涉及國(guó)有資本收益及其收繳， 是由財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)施; 留給國(guó)資委的主要是財(cái)務(wù)監(jiān)管或資本監(jiān)管。

四、國(guó)有資本出資者財(cái)務(wù)監(jiān)管模式

從一般情況看， 出資者或股東對(duì)企業(yè)及其管理者的財(cái)務(wù)監(jiān)管有消極模式和積極模式兩種。 消極模式是“用腳投票”， 積極模式是“用手投票”。 以美國(guó)為例， 20世紀(jì)80年代以前屬于消極模式， 80年代以后轉(zhuǎn)為積極模式。

20世紀(jì)80年代之前， 美國(guó)公司的股東（包括機(jī)構(gòu)投資者）奉行“華爾街準(zhǔn)則”， 不會(huì)對(duì)其所投資的公司進(jìn)行過(guò)度干預(yù)， 即使公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳或者其自身權(quán)益受到侵害， 通常也是消極對(duì)待。 80年代之后， 美國(guó)的并購(gòu)浪潮在給機(jī)構(gòu)投資者帶來(lái)投資機(jī)會(huì)的同時(shí)也帶來(lái)了投資風(fēng)險(xiǎn)。 對(duì)股東而言， 繼續(xù)采取消極模式來(lái)治理公司可能會(huì)帶來(lái)滅頂之災(zāi)。 股東特別是機(jī)構(gòu)投資者不得不放棄“用腳投票”， 主動(dòng)利用股東身份積極參與公司治理以維護(hù)其自身權(quán)益。 在消極模式下， 股東全權(quán)委托董事會(huì)來(lái)監(jiān)督公司管理層， 自己則置身事外、消極處理; 一旦改為積極模式， 股東便想方設(shè)法掌握更多的決策權(quán)， 主動(dòng)參與公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)， 以維護(hù)自身利益。 從美國(guó)的情況看， 股東爭(zhēng)取權(quán)力的方式主要有投票權(quán)爭(zhēng)奪、爭(zhēng)取股東提案權(quán)、私下協(xié)商、劣跡公司曝光和集體訴訟等[3] 。

我國(guó)國(guó)企財(cái)務(wù)監(jiān)管模式也經(jīng)歷了一個(gè)從行政化到市場(chǎng)化的變革過(guò)程。 2003年國(guó)資委成立之前， 國(guó)企財(cái)務(wù)由政府主管， 主管機(jī)關(guān)是財(cái)政部門， 國(guó)企財(cái)務(wù)是國(guó)家財(cái)政體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)， 財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度， 并通過(guò)預(yù)算、審批、檢查等方式直接管控國(guó)企財(cái)務(wù)。

2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后， 國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院特設(shè)、代表國(guó)務(wù)院并經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)專司出資者職能的機(jī)構(gòu)， 取代財(cái)政機(jī)關(guān)成為國(guó)企財(cái)務(wù)的“主管部門”。 國(guó)資委成立之初， 便提出了“管資產(chǎn)”模式。 完整的說(shuō)法是“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的監(jiān)管思路或模式， 即通過(guò)“管資產(chǎn)”這一履行出資人職責(zé)的核心手段， 實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企重要人事安排和重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的有效監(jiān)管。 “管人”， 是依法定程序?qū)?guó)企少數(shù)關(guān)鍵負(fù)責(zé)人的任免、考核與獎(jiǎng)懲管理; “管事”， 是針對(duì)涉及出資企業(yè)改革、重組與保值增值等重大事項(xiàng)的監(jiān)管。 “管人”與“管事”是實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)”的必要條件， 否則， “管資產(chǎn)”就是一句空話。 “管資產(chǎn)”的監(jiān)管模式有效解決了國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)企多頭管理、出資人權(quán)力分散、政企政資不分等問(wèn)題， 但也存在國(guó)企監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位問(wèn)題。 之后， 國(guó)企經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展， 出現(xiàn)了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化、組織集團(tuán)化、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化、管理法制化、競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化、發(fā)展高質(zhì)量化的新格局， 對(duì)“管資產(chǎn)”模式提出挑戰(zhàn)。 在這樣的背景下， 國(guó)有資本出資者的財(cái)務(wù)監(jiān)管模式選擇進(jìn)入第三階段： “管資本”模式。

“管資本”是十八屆三中全會(huì)的一個(gè)新提法， 是在“管資產(chǎn)”基礎(chǔ)上的發(fā)展， 是國(guó)企投資主體多元化和發(fā)展混合所有制的必然結(jié)果。 在新一輪國(guó)企改革之下， 混合所有制將成為國(guó)企的基本生態(tài)。 混合所有制最大的優(yōu)勢(shì)在于， 不同投資主體交叉持股， 形成相互監(jiān)督與制衡的公司治理機(jī)制。 這種監(jiān)督與制衡表現(xiàn)為， 公司各投資主體按照《公司法》和公司章程規(guī)定， 在股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中各自主張權(quán)利， 約束國(guó)資大股東越過(guò)公司決策程序直接干涉“人”和“事”的監(jiān)管能量。

“管資本”模式的基本特征及其與其他監(jiān)管模式的比較見(jiàn)表1。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 李心合.國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)決策機(jī)制的特殊性研究[ J].財(cái)會(huì)月刊，2021（18）：3 ～ 10.

[2] Jensen M. C.， Meckling W. H.. Theory of the firm： Mana-gerial behavior， agency costs and ownership structure[ J].Journal of Financial Economics，1976（3）：305 ～ 360.

[3] 金憲寬.美國(guó)股東積極主義的興起與對(duì)我國(guó)的啟示[ J].法制博覽，2019（15）：76 ～ 77+80.