徐玉德 李化龍

【摘要】財(cái)政承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的潛在支出義務(wù)是形成隱性債務(wù)的根源所在。 政府隱性債務(wù)主要源自于私人部門風(fēng)險(xiǎn)公共化后政府作為最后擔(dān)保人被動(dòng)承擔(dān)的支出義務(wù)， 以及政府部門主動(dòng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁后私人化的風(fēng)險(xiǎn)再次回流所產(chǎn)生的支出義務(wù)。 政府行為特征在公共風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)等方面存在顯著差異， 進(jìn)而表現(xiàn)為“主動(dòng)型”和“被動(dòng)型”兩類典型的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化路徑。 從風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條異質(zhì)性角度進(jìn)一步識(shí)別兩類代表性路徑下引致隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素， 能夠?yàn)殡[性債務(wù)治理提供必要的理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】公共風(fēng)險(xiǎn);隱性債務(wù);或有債務(wù);債務(wù)治理

【中圖分類號(hào)】F124? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）24-0130-4

在經(jīng)濟(jì)全球化程度不斷加深與信息技術(shù)飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)， 人類面臨越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)， 風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散呈現(xiàn)出難以預(yù)測(cè)和跨部門傳染等特性， 對(duì)獨(dú)立個(gè)體和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。 財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 承擔(dān)著防范化解包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的各類公共風(fēng)險(xiǎn)的職能。 財(cái)政因承擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)而誘發(fā)的潛在支出義務(wù)是形成隱性債務(wù)的根源所在。 從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭來(lái)看， 公共風(fēng)險(xiǎn)既可能來(lái)自政府部門主動(dòng)分散其責(zé)任范疇內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)， 也可能來(lái)源于政府對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的最終兜底。 前者源于政府部門內(nèi)部的公共部門風(fēng)險(xiǎn)私人化后再次回流形成的隱性債務(wù)， 其風(fēng)險(xiǎn)傳播的典型特征是政府對(duì)潛在支出義務(wù)的“主動(dòng)”累積。 后者的風(fēng)險(xiǎn)傳播方向則恰恰相反， 公共財(cái)政對(duì)“大而不倒”企業(yè)進(jìn)行救助等形成的隱性債務(wù)本質(zhì)上是公共財(cái)政對(duì)公共化的私人部門風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的“被動(dòng)”對(duì)沖。 在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下， 公共風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)傳播與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等環(huán)節(jié)的驅(qū)動(dòng)因素迥然不同。 從風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條異質(zhì)性角度識(shí)別公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)的現(xiàn)實(shí)路徑， 能夠?yàn)殡[性債務(wù)治理提供必要的理論支撐。

一、地方政府融資平臺(tái)公司等發(fā)生債務(wù)違約誘發(fā)“主動(dòng)型”隱性或有債務(wù)

地方政府融資平臺(tái)公司等主體與地方政府“分而不離”成為隱性或有債務(wù)最主要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。 地方政府融資平臺(tái)公司起源于20世紀(jì)90年代末， 地方政府由于受到財(cái)力制約， 通過(guò)組建各類地方融資平臺(tái)公司籌集基建投資資金。 2009年中央政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)施4萬(wàn)億元投資刺激政策后， 融資平臺(tái)公司貸款和城投債規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)， 這一時(shí)期地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的償債責(zé)任一直未能得到明確劃定。 2014年隨著《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）和新《預(yù)算法》的出臺(tái)， 平臺(tái)公司融資職能被正式剝離。 法律層面政府承擔(dān)的或有債務(wù)被嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保范圍之內(nèi)。 隨著2021年《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號(hào)）的發(fā)布， 融資平臺(tái)公司通過(guò)銀行體系進(jìn)行融資受到更為嚴(yán)格的監(jiān)管。 但在融資平臺(tái)公司與金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度安排中， 償債責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)承受能力不匹配的局面仍未得到根本性扭轉(zhuǎn)， 政府信用與融資平臺(tái)公司自身信用難以實(shí)現(xiàn)徹底分離。 新《預(yù)算法》頒布后， 融資平臺(tái)公司不再享有政府法定的擔(dān)保責(zé)任， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在法律層面與政府實(shí)現(xiàn)隔離。 但融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化水平仍然不高， 部分行政層級(jí)較低、經(jīng)營(yíng)效益較差的平臺(tái)公司仍大量依賴或明或暗的政府補(bǔ)貼。 法律契約層面的風(fēng)險(xiǎn)隔離并未改變地方政府與融資平臺(tái)公司業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)， 造成法律形式和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的分離。

融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流與償債能力不匹配的狀況難以在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。 融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)時(shí)， 政府為避免形成區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)其進(jìn)行違約救助可能形成隱性或有債務(wù)。 第一， 融資平臺(tái)公司累積和新增的債務(wù)難以在短期內(nèi)通過(guò)盈利改善來(lái)償還， 不得不依靠政府持續(xù)的資產(chǎn)注入來(lái)將其債務(wù)水平維持在可控范圍之內(nèi)。 融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任存在不對(duì)稱性， 地方政府通過(guò)資產(chǎn)劃撥、資金注入等增強(qiáng)融資平臺(tái)融資能力， 并通過(guò)綁定地方財(cái)政信譽(yù)、民生責(zé)任等達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保， 最終獲得超過(guò)一般市場(chǎng)化公司的不合理金融勢(shì)能[1] 。 財(cái)政補(bǔ)貼、股權(quán)注入等持續(xù)投入進(jìn)一步增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性擔(dān)保預(yù)期。 第二， 融資平臺(tái)公司債務(wù)滾動(dòng)仍依賴于展期與借新還舊， 金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司穩(wěn)定的再融資決策建立在政府潛在的隱性擔(dān)保承諾基礎(chǔ)之上。 在金融機(jī)構(gòu)與融資平臺(tái)公司雙重預(yù)算軟約束的背景下， 商業(yè)銀行間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加大貸款規(guī)模并放松對(duì)貸款主體的監(jiān)督[2] 。 第三， 融資平臺(tái)公司僅在信托等非標(biāo)準(zhǔn)化融資領(lǐng)域出現(xiàn)個(gè)別實(shí)質(zhì)性違約， 但在債券直接融資市場(chǎng)尚未出現(xiàn)不兌付現(xiàn)象， 金融市場(chǎng)中的投資者仍預(yù)期融資平臺(tái)公司享有政府隱性擔(dān)保。 考慮到融資平臺(tái)公司違約對(duì)政府和區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)信用的負(fù)面影響， 地方財(cái)政通常會(huì)實(shí)施必要救助。 隱性擔(dān)保預(yù)期下政府代償債務(wù)的潛在支出就可能會(huì)形成隱性或有債務(wù)。

二、地方政府違規(guī)舉債的償付風(fēng)險(xiǎn)回流引致“主動(dòng)型”隱性直接與或有債務(wù)

地方政府在融資限額外以各類名目舉借的違規(guī)債務(wù)可能由于發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而轉(zhuǎn)化為政府方潛在的支出義務(wù)。 2015年《預(yù)算法》修訂實(shí)施后， 地方政府債券發(fā)行額度管理為地方政府融資設(shè)置了發(fā)債“天花板”。 一些地方政府為突破債務(wù)融資限制， 采取多種形式違法違規(guī)舉債。 政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的救助等可能形成隱性或有債務(wù)。 例如， 部分PPP項(xiàng)目基金以“明股實(shí)債”形式融資， 或由與地方政府存在密切關(guān)聯(lián)的國(guó)企、融資平臺(tái)公司等采用ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）等制度規(guī)范不健全的項(xiàng)目融資模式， 如運(yùn)營(yíng)收入不足， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就可能由地方政府承擔(dān)， 進(jìn)而形成隱性債務(wù)。 又如， 在地方棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中政府因違規(guī)購(gòu)買服務(wù)可能形成隱性直接債務(wù)。 再如， 個(gè)別專項(xiàng)債發(fā)行過(guò)程中存在人為高估項(xiàng)目預(yù)期收益現(xiàn)象， 債務(wù)償付缺口在風(fēng)險(xiǎn)暴露后不得不由地方財(cái)政兜底， 最終可能轉(zhuǎn)化為政府隱性或有債務(wù)。 地方政府在運(yùn)用專項(xiàng)債的過(guò)程中， 存在包裝適合市場(chǎng)化的融資項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債的情況， 但是如果以市場(chǎng)化方式籌集的資金到期無(wú)法獲得充足收益， 在剛性兌付預(yù)期下就可能轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政負(fù)擔(dān)， 使本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)回流由政府方承擔(dān)， 進(jìn)而形成隱性或有債務(wù)。

地方政府違規(guī)舉債的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因政府預(yù)算外融資需求而產(chǎn)生， 地方政府采用多樣化的融資方式將原本應(yīng)由政府主體承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為私人部門風(fēng)險(xiǎn)。 當(dāng)私人部門無(wú)力履行或拒絕履行償付責(zé)任時(shí)， 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生外溢。 政府主體對(duì)債務(wù)契約的介入， 使其不得不參與到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外溢后風(fēng)險(xiǎn)的再分配過(guò)程之中。 地方政府違約舉債最終的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式主要可分為政府方主動(dòng)將違規(guī)舉債顯性化和違規(guī)舉債風(fēng)險(xiǎn)外部化兩類。 對(duì)前者而言， 政府違規(guī)舉債顯性化是最為直接的糾偏措施。 政府方承擔(dān)的全部?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)重新納入未來(lái)期間預(yù)算從而轉(zhuǎn)化為顯性直接債務(wù)。 對(duì)后者而言， 政府方對(duì)是否承擔(dān)違規(guī)舉債責(zé)任存在較大的主動(dòng)權(quán)， 由于預(yù)算并未納入該部分政府債務(wù)， 若政府方不主動(dòng)承擔(dān)償債責(zé)任， 則責(zé)任歸屬需要進(jìn)入法律程序后才能得到最終確認(rèn)， 政府違規(guī)擔(dān)保償債風(fēng)險(xiǎn)就可能轉(zhuǎn)移給違規(guī)放貸的金融機(jī)構(gòu)。 此時(shí)， 違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)外溢不一定會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等巨大的風(fēng)險(xiǎn)公共化后果， 但如果政府對(duì)同一類型的違規(guī)舉債都選擇不及時(shí)承接風(fēng)險(xiǎn)， 就會(huì)打破隱性契約基礎(chǔ)上的信任平衡， 對(duì)金融市場(chǎng)中的政府信用造成極大的負(fù)面沖擊。 因此， 為防止政府信用評(píng)級(jí)被銀行和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)， 政府方不得不在發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主動(dòng)承接轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)， 造成對(duì)公共財(cái)政的支出壓力， 從而引致隱性債務(wù)。

三、政府救助“大而不倒”企業(yè)或?qū)逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)兜底保障責(zé)任等引致“被動(dòng)型”隱性或有債務(wù)

1. 政府救助“大而不倒”企業(yè)產(chǎn)生“被動(dòng)型”隱性或有債務(wù)。 政府為金融危機(jī)中具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)紓困而產(chǎn)生潛在財(cái)政支出是最典型的“被動(dòng)型”隱形或有債務(wù)。 政府為保障優(yōu)秀企業(yè)能夠渡過(guò)難關(guān)， 運(yùn)用財(cái)政手段和各類創(chuàng)新工具幫助企業(yè)紓困。 例如， 在2008年金融危機(jī)時(shí)期， 美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)美國(guó)財(cái)政部用7000億美元資金購(gòu)買花旗銀行等美國(guó)知名金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題資產(chǎn)。 此外， 個(gè)別金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染， 并衍生出區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)， 政府被動(dòng)承擔(dān)私人風(fēng)險(xiǎn)公共化壓力， 就可能產(chǎn)生“被動(dòng)型”隱性或有債務(wù)。 例如， 2017年山東恒豐銀行巨額壞賬曝光并爆發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)， 地方政府為防止該事件引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散成區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)， 由山東省財(cái)政部門通過(guò)山東省資產(chǎn)管理公司與中央?yún)R金公司等共同出資1000億元對(duì)恒豐銀行進(jìn)行股權(quán)投資。 地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)提供潛在的救助對(duì)地方財(cái)政形成了巨大的隱性債務(wù)壓力。

突發(fā)性事件對(duì)非金融行業(yè)大型企業(yè)的沖擊可能使其經(jīng)營(yíng)難以為繼， 如放任其破產(chǎn)將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響。 要防止風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生過(guò)于廣泛的社會(huì)負(fù)面影響， 就難以避免地會(huì)引致政府公共財(cái)政的潛在支出。 例如， 在新冠肺炎沖擊下各國(guó)出臺(tái)各類救助計(jì)劃， 對(duì)飽受疫情影響的航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)給予財(cái)政救濟(jì)等。 就我國(guó)而言， 國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。 在國(guó)有企業(yè)發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)， 盡管市場(chǎng)化處置水平也較高， 但是由于國(guó)有企業(yè)往往對(duì)當(dāng)?shù)囟愂蘸途蜆I(yè)貢獻(xiàn)較大， 無(wú)論是從對(duì)國(guó)有企業(yè)的“父愛(ài)主義”角度出發(fā)， 還是從防范企業(yè)破產(chǎn)造成過(guò)大的衍生風(fēng)險(xiǎn)角度而言， 都可能產(chǎn)生潛在的隱性或有債務(wù)支出壓力。

2. 財(cái)政對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)兜底保障責(zé)任衍生“被動(dòng)型”隱性或有債務(wù)。 突發(fā)性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)， 典型的巨災(zāi)包括地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、大規(guī)模傳染病等自然災(zāi)害， 也包括恐怖襲擊等人為災(zāi)難。 巨災(zāi)的直接社會(huì)危害表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)作物、工業(yè)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)樓宇和居民住宅、交通工具以及相關(guān)人群造成的大規(guī)模集體損失; 間接危害包括由此引發(fā)的營(yíng)業(yè)中斷、合同違約與法律糾紛等深遠(yuǎn)的系統(tǒng)性災(zāi)害。 為應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)， 政府依法履行應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)難救助以及災(zāi)后重建的責(zé)任， 財(cái)政收入因巨災(zāi)帶來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而迅速減少， 財(cái)政支出卻快速增加。 與此同時(shí)， 次生災(zāi)害還加劇了公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散， 政府在法定救助責(zé)任外對(duì)個(gè)人和企業(yè)等的道義救助支出責(zé)任也同步驟增。

自愿性巨災(zāi)融資機(jī)制的不完善進(jìn)一步加劇了政府承擔(dān)隱性或有債務(wù)的責(zé)任剛性。 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失巨大且通常難以預(yù)測(cè)， 單個(gè)保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)， 而且巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)往往非常高昂， 普通居民或單位可能難以支付。 因此， 建立完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度， 有利于讓商業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)更好地進(jìn)入巨災(zāi)保險(xiǎn)體系， 發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。 巨災(zāi)保險(xiǎn)作為自愿性的舉債融資機(jī)制， 可以最大限度地發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性作用， 降低公共財(cái)政支出壓力。 巨災(zāi)保險(xiǎn)是制度化對(duì)沖或有財(cái)政責(zé)任的或有資本， 能夠有效提升社會(huì)和財(cái)政治理科學(xué)化水平。 在我國(guó)， 自愿性巨災(zāi)融資機(jī)制尚不完善， 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理市場(chǎng)化程度嚴(yán)重不足， 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)缺少充分的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施， 在災(zāi)害救助過(guò)程中政府財(cái)政兜底預(yù)期強(qiáng)烈。 政府對(duì)私人部門企業(yè)和個(gè)人主體道義救助責(zé)任的增強(qiáng)， 可能誘發(fā)潛在的隱性或有債務(wù)。

四、社保基金潛在的缺口壓力催生“被動(dòng)型”隱性直接債務(wù)

公共財(cái)政面臨養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)福利基金缺口補(bǔ)足壓力而引致的潛在支出可能產(chǎn)生巨額的隱性直接債務(wù)。 養(yǎng)老金隱性債務(wù)（Implicit Pension Debt）是指養(yǎng)老金計(jì)劃向在職員工和退休人員提供養(yǎng)老保險(xiǎn)的承諾， 其總值是對(duì)兩類人群未來(lái)收益必須給付金額折現(xiàn)后的現(xiàn)值[3] 。 醫(yī)保隱性債務(wù)主要源自中老年參保人未來(lái)繳費(fèi)總額與醫(yī)保補(bǔ)償?shù)牟铑~， 該差額日益擴(kuò)大， 對(duì)地方財(cái)政造成潛在支出壓力。 我國(guó)社保歷史遺留問(wèn)題一直未能在改革進(jìn)程中得到完全化解， 形成了潛在的隱性債務(wù)問(wèn)題。 就養(yǎng)老保險(xiǎn)基金而言， 為滿足當(dāng)期養(yǎng)老金支出， 不得不挪用新繳費(fèi)群體個(gè)人賬戶資金， 導(dǎo)致個(gè)人賬戶成為空賬， 統(tǒng)籌賬戶缺口持續(xù)擴(kuò)大。 養(yǎng)老金缺口將不斷增大并將最終不可持續(xù)[4] 。 社會(huì)保障金從“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉(zhuǎn)向“統(tǒng)賬結(jié)合”的過(guò)程中， 歷史欠賬未來(lái)極可能轉(zhuǎn)化為政府隱性直接債務(wù)。 而且， 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中， 社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)軌與并軌改革的遲滯使社會(huì)保障轉(zhuǎn)型累積的歷史欠賬未能得到充分彌補(bǔ)。 行政事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金并軌需補(bǔ)繳的規(guī)模龐大的養(yǎng)老金也可能形成隱性直接債務(wù)。 李揚(yáng)等[5] 在以國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系（SNA）編制框架為基礎(chǔ)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中， 測(cè)算得到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府所應(yīng)承擔(dān)的隱性債務(wù)總規(guī)模高達(dá)25萬(wàn)億元。 陸明濤[6] 測(cè)算并軌的改革成本高達(dá)9.1萬(wàn)億元， 如不采取適當(dāng)措施消除轉(zhuǎn)軌成本， 養(yǎng)老金體系將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 就醫(yī)療保險(xiǎn)基金而言， 當(dāng)前醫(yī)?；鸾y(tǒng)籌存在較為突出的層次過(guò)低、個(gè)別地區(qū)收支不平衡的矛盾， 部分地區(qū)醫(yī)保扣除中央財(cái)政補(bǔ)貼后的收支差額也逐步上升。 參保人繳費(fèi)率偏低且生命周期內(nèi)收支缺口較大， 長(zhǎng)期折現(xiàn)后存在巨大的財(cái)政支出缺口[7] 。

在人口“老齡化+少子化”的沖擊與醫(yī)療養(yǎng)老體制遺留問(wèn)題的共同作用下， 社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口帶來(lái)的政府隱性直接債務(wù)問(wèn)題愈加突出。 在人口加速老齡化的背景下， 社會(huì)保障基金收支矛盾加劇。 我國(guó)由老齡化社會(huì)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)僅用時(shí)22年， 老年人口規(guī)模增長(zhǎng)速度快于歷史上所有發(fā)達(dá)國(guó)家。 隨著老齡人口的快速增加， 養(yǎng)老金支出迅速增加， 養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬率居高不下。 多數(shù)省份養(yǎng)老金支出仍存在的缺口需由地方財(cái)政予以補(bǔ)充， 養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付壓力與日俱增。 而“少子化”進(jìn)程的加速將使人口規(guī)模面臨斷崖式下跌， 全社會(huì)撫養(yǎng)比迅速惡化。 1950 ～ 2019 年， 我國(guó)總和生育率從6.71下降至1.70， 減少5.01， 同期美、日、英則僅分別減少 1.28、2.08、0.33[8] 。 2020年出生并已經(jīng)到公安機(jī)關(guān)進(jìn)行戶籍登記的新生兒共1003.5萬(wàn)， 與2019年的1179萬(wàn)相比下降15%[9] 。 未來(lái)新出生人口若持續(xù)大幅減少， 將對(duì)社會(huì)保障基金代際平衡造成巨大壓力， 新增繳費(fèi)人口的減少讓財(cái)政補(bǔ)貼幾乎成為唯一的資金來(lái)源。 人口老齡化和少子化的疊加進(jìn)一步加劇了社會(huì)保障支出的剛性。 與養(yǎng)老基金相類似， 我國(guó)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)以后， 醫(yī)?；鹈媾R收入增長(zhǎng)放緩與支出增長(zhǎng)迅速的雙重困境。 受到經(jīng)濟(jì)下行壓力和勞動(dòng)年齡人口減少的影響， 醫(yī)保繳費(fèi)人數(shù)與參保人數(shù)的比重將逐步降低， 醫(yī)保收入增長(zhǎng)將持續(xù)放緩。 同時(shí)， 隨著醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的提升， 人均公共衛(wèi)生支出快速增加， 醫(yī)療保障支出增速不斷提高。 戈艷霞和王添翼[10] 對(duì)醫(yī)?？沙掷m(xù)性的測(cè)算發(fā)現(xiàn)， 2026年醫(yī)?；饘㈤_(kāi)始出現(xiàn)缺口。 政府公共財(cái)政支出向醫(yī)?；鹛峁撛谘a(bǔ)貼所導(dǎo)致的隱性債務(wù)問(wèn)題日漸突顯。

五、結(jié)論

后工業(yè)化時(shí)代社會(huì)貧富分化、種族歧視， 以及局部或突發(fā)性的傳染性疾病、金融危機(jī)等都可能引致潛在的社會(huì)災(zāi)難[11] 。 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的制度短板都可能因突發(fā)性事件而產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”， 誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 在我國(guó)財(cái)政體制改革深入推進(jìn)、社會(huì)保障制度和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度等尚不完善的背景下， 如何構(gòu)建防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制， 有效應(yīng)對(duì)累積性和突發(fā)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)， 緩釋公共財(cái)政對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力成為迫切需要解決的重要問(wèn)題。

政府是公共風(fēng)險(xiǎn)的最后擔(dān)保人， 公共財(cái)政是政府對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。 政府運(yùn)用公共財(cái)政資源應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的公共風(fēng)險(xiǎn)事件而產(chǎn)生的潛在支出形成了隱性債務(wù)[12] 。 在地方政府“主動(dòng)”向私人部門分散內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)， 并在風(fēng)險(xiǎn)回流后再次承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)緩釋責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條上， 地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府變相違規(guī)舉債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府難以避免的支出義務(wù)是“主動(dòng)型”隱性債務(wù)的典型現(xiàn)實(shí)路徑。 在政府因履行公共受托責(zé)任而“被動(dòng)”吸收私人部門風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)傳播鏈條上， 政府對(duì)“大而不倒”企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)保障基金缺口等的“兜底”責(zé)任是催生“被動(dòng)型”隱性債務(wù)的主要路徑。 分類厘清誘發(fā)隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素及其轉(zhuǎn)化路徑， 能夠?yàn)橹贫[性債務(wù)治理對(duì)策提供必要的理論依據(jù)， 尤其對(duì)于緩解日益突出的“被動(dòng)型”隱性債務(wù)問(wèn)題具有重要的參考價(jià)值。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 徐軍偉，毛捷，管星華.地方政府隱性債務(wù)再認(rèn)識(shí)——基于融資平臺(tái)公司的精準(zhǔn)界定和金融勢(shì)能的視角[ J].管理世界，2020（9）：37 ～ 59.

[2] 江曙霞，羅杰，黃君慈.信貸集中與擴(kuò)張、軟預(yù)算約束競(jìng)爭(zhēng)和銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[ J].金融研究，2006（4）：40 ～ 48.

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[11] 烏爾里?！へ惪酥?何博聞譯.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004.

[12] 徐玉德.地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵辨析與邏輯溯源[ J].財(cái)政研究，2021（9）：30 ～ 39.