蘇彥舒

摘要：自2015年以來國家一直不斷推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作，今年來也頗見成果，本文通過搜集個試點地區(qū)審計單位網(wǎng)站的相關(guān)信息，對自然資源資產(chǎn)離任審計試點現(xiàn)狀做分析整理，并選出兩個先進(jìn)試點案例加以說明，對其他地區(qū)的試點工作起到示范作用，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計試點的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然資源；離任審計；試點現(xiàn)狀

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0176-02

一、各試點現(xiàn)狀

2012年，十八大從新的歷史起點出發(fā)提出“五位一體”的總體布局，將保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源納入我國的基本國策。2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！?015年7月，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》中規(guī)劃了試點工作的實施步驟，11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》明確了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點在2015年-2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計制度。自2013年起至今，我國已有大約183個市縣和地區(qū)在不同程度上開展了自然資源資產(chǎn)離任審計的試點工作：有二十余個省出臺了自然資源資產(chǎn)離任審計的試點工作方案（或?qū)嵤┓桨?、實施意見、暫行辦法、審計規(guī)定等）的文件；約有5個省份逐步開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作；20個省份開展了加強(qiáng)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作，培訓(xùn)方式大多為召開專題培訓(xùn)會或培訓(xùn)班，個別省份學(xué)習(xí)方式為赴其他優(yōu)秀試點地區(qū)學(xué)習(xí)考察；十余個省份可知傳統(tǒng)審計方法中融入了如地理信息（GIS、RS、GPS等）、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等新的技術(shù)方法；約7個省份發(fā)布了試點結(jié)果報告或?qū)徲嫿Y(jié)果進(jìn)行了披露。由此可見，我國各地區(qū)對自然資源離任審計工作都積極參與，各地也在不同程度上取得了一些進(jìn)展。

二、各試點案例

開展自然資源離任審計試點工作的主要目的是探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度，形成一套較為成熟且符合實際的審計規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作深入開展，推動領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。試點工作的開展一方面對自然資源離任審計的后續(xù)研究起到促進(jìn)作用，通過對實踐案例分析找出自然資源離任審計制度上的不完善以及理論上的不足，并加以改進(jìn)以此推動制度與理論的發(fā)展；另一方面對自然資源離任審計工作實操起到指導(dǎo)作用，將各地試點的新經(jīng)驗新技術(shù)總結(jié)并加以運用，逐步擴(kuò)大自然資源審計工作的實施范圍，將審計工作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、法制化。

1.浙江省湖州市——編制自然資源資產(chǎn)負(fù)責(zé)表

自2015年湖州市被選為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點城市起，湖州市便著手自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，編制的年限是2011年以來5個公歷年度自然資源實物存量、變動情況和價值量的資產(chǎn)負(fù)債表，縣區(qū)的編制內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源、水資源的實物量和價值量，其中土地資源資產(chǎn)負(fù)債表主要包括耕地、林地、園地等土地利用情況，耕地等級分布及其變化情況。截至2017年湖州市委托中科院地理所研制出了我國第一張自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，從框架體系上看，該表包括總表1份主要綜合記載該地區(qū)內(nèi)各類自然資源資的期初值與期末值和期內(nèi)資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞的資產(chǎn)負(fù)債差額；總表下有主表6份即自然資源、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)功能的綜合核算表，每一類又分實物型和價值型核算表，如在環(huán)境質(zhì)量這一類，在實物表中記載水污染、大氣污染和固廢污染的期初值和期末值并計算其變化量，在價值表中將各污染指標(biāo)利用環(huán)境價值標(biāo)準(zhǔn)估算，記載其價值的初期值和末期值并計算變化量；主表下有輔表72份，即將每一類環(huán)境資源進(jìn)行分類進(jìn)行實物核算和價值核算，如在橫向上把自然資源劃分為土地資源、水資源、森林資源和礦產(chǎn)資源，在縱向上以土地資源為例，將土地資源進(jìn)行等級劃分，并制作每一級土地的存量表和流量表；在輔表下又有底表若干，底表主要是對各類資源、環(huán)境以及生態(tài)情況進(jìn)行實物核算并記載，是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)，因此底表中的數(shù)據(jù)必須翔實、準(zhǔn)確、可靠。

湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的實施路徑大致分為四個步驟：（1）對湖州市的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，湖州市收集國土局、環(huán)保局、建設(shè)局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、水利局、統(tǒng)計局、審計局等十幾個部門的數(shù)據(jù)，再對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、指標(biāo)綜合等工作進(jìn)行實物量核算制成底表；（2）將這些數(shù)據(jù)細(xì)化分類，計算每一小類自然資源資產(chǎn)與負(fù)債的實物量和價值量制成輔表；（3）將輔表數(shù)據(jù)按照自然資源、環(huán)境質(zhì)量以及生態(tài)功能三類進(jìn)行綜合核算，分別制成這三大類自然資源環(huán)境的實物主表和價值主表；（4）把類別的主表數(shù)據(jù)再進(jìn)行加總與比較，最后生成湖州市自然資源資產(chǎn)負(fù)債總表。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表重點反映某一時點自然資源資產(chǎn)的存量概念，與重點反映一定時期流量概念的綠色國民經(jīng)濟(jì)核算存在勾稽關(guān)系。同時，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是國家資產(chǎn)負(fù)債表的主要組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。在生態(tài)文明建設(shè)中，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是構(gòu)建政府宏觀環(huán)境會計體系中不可缺少的環(huán)節(jié)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表并開展自然資源資產(chǎn)離任審計，定期核算自然資源資產(chǎn)的變動情況，有助于全面反映政府對各項自然資源占有、使用、維護(hù)以及管理績效，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)發(fā)展的政績觀，從而服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。因此，全國各試點對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作應(yīng)給予高度重視并積極參與其中。湖州市率先初步完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，對于全國其他地區(qū)負(fù)債表的編制工作有一定的借鑒意義，不僅推進(jìn)了負(fù)債表編制工作的進(jìn)程，更推動了自然資源離任審計的發(fā)展。

2.廣西省桂林市——將地理信息技術(shù)應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)離任審計

自2016年起桂林市審計局對其下屬縣各級領(lǐng)導(dǎo)開展自然資源資產(chǎn)離任審計，到2017年為止已經(jīng)完成了一個縣的自然資源資產(chǎn)離任審計試點，取得了一些經(jīng)驗。審計試點方案將審計總體思路規(guī)定為“摸清情況、揭示問題、分析原因、界定責(zé)任”，即摸清被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)主要自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況；揭示資源環(huán)境領(lǐng)域存在的重大違法違規(guī)問題、嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)破壞環(huán)境污染典型問題；針對審計過程中所反映出的環(huán)境問題，對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析產(chǎn)生問題的原因，提出改善現(xiàn)狀解決問題的建議；對領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行審計評價并界定責(zé)任；起到切實提高當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量減少污染的效果，加大對各級領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督力度。由總體思路可見“摸清情況”是自然資源資產(chǎn)離任審計工作的基礎(chǔ)，要求在這一階段所收集到的數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確、真實、可靠，但是自然資源資產(chǎn)離任審計的審計對象不僅僅是資金還包括空間中的自然資源，這就表示所需收集的數(shù)據(jù)也由單一的數(shù)字信息轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度、多時空下的空間立體信息，這給自然資源資產(chǎn)離任審計的信息收集工作增加了難度。面對這一難題，桂林市創(chuàng)新性地將地理信息系統(tǒng)（GIS）運用到信息收集工作當(dāng)中。

地理信息系統(tǒng)（GIS）地理信息系統(tǒng)（Geographic Information Systems，GIS）是用于采集、存儲、管理、分析和表達(dá)空間數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)，是計算機(jī)科學(xué)、測量學(xué)、地圖學(xué)、地理學(xué)等多門學(xué)科的綜合技術(shù)，在資源環(huán)境管理和規(guī)劃中發(fā)揮重要的作用。利用地理信息系統(tǒng)可以準(zhǔn)確地掌握本地區(qū)域內(nèi)各時間段各空間方位的自然資源信息數(shù)據(jù)，不僅為自然資源資產(chǎn)離任審計的數(shù)據(jù)收集工作提供了便利，更提高了審計的真實性和有效性。桂林市成立專項小組，組內(nèi)成員除會計審計及環(huán)境科學(xué)的專家、工作人員外，還包括1名聘請自國土局的地理信息技術(shù)人員。此次需要利用GIS才能完成的審計工作主要包括水資源、礦產(chǎn)資源以及森林資源三個方面。

桂林市此次審計的幾位領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄的地域內(nèi)覆蓋幾條重要河流的源頭，且礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)資源開采過程中對環(huán)境造成的影響是這幾位領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任之一。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)”，桂林市將礦產(chǎn)開采區(qū)與河流的距離定為300米及以上，以此保證河流不被污染，水質(zhì)良好。在審計過程中首先從國土部門獲取地區(qū)遙感影像數(shù)據(jù)及礦產(chǎn)數(shù)據(jù)，將遙感影像數(shù)據(jù)加載到GIS相關(guān)系統(tǒng)；其次對加載的遙感影像進(jìn)行黑邊處理，以準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)氐乩硇畔?；再次在處理好的遙感影像圖上，加載獲取的礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)；最后把礦產(chǎn)區(qū)域疊加反映在遙感影像圖上，進(jìn)行緩沖區(qū)分析，設(shè)置礦產(chǎn)與河流距離為300米，即可以篩選出符合要求的礦區(qū)。

為保證轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開采的安全作業(yè)，礦區(qū)邊界應(yīng)清晰明確，不能有礦區(qū)重疊的現(xiàn)象發(fā)生。我國相關(guān)政策文件中對此有明確規(guī)定：《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2011]14號）（十四）“除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外，礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業(yè)權(quán)重疊的，應(yīng)當(dāng)簽署互不影響，確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后，辦理采礦許可證”。因此為避免潛在糾紛隱患，明確礦區(qū)邊界，理清各項責(zé)任，審計小組利用GIS技術(shù)對礦區(qū)是否存在重疊現(xiàn)象進(jìn)行了檢查。先是對礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)進(jìn)行拓?fù)錂z查；再是在ARCMAP中，加載上述處理的拓?fù)鋽?shù)據(jù)，存在拓?fù)溴e誤的數(shù)據(jù)就是兩礦區(qū)之間存在重疊情況。

造林向來都是桂林市各縣區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)之一，由于造林任務(wù)涉及上級補(bǔ)助資金較多，且市轄區(qū)內(nèi)林地寬廣對環(huán)境影響頗大，因此對造林任務(wù)的審計也是桂林市自然資源資產(chǎn)離任審計的重點。桂林市林區(qū)一般都處在高山地帶，難以丈量，因此GIS技術(shù)的運用為審計工作的開展提供了可能。此項審計工作主要是根據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門提供的數(shù)據(jù)資料，將上年的造林?jǐn)?shù)據(jù)加載到當(dāng)年的遙感影像數(shù)據(jù)上，然后將這兩年的林地采伐和征占用的數(shù)據(jù)都加載進(jìn)來，確保造林?jǐn)?shù)據(jù)在這兩年中沒有被利用。然后一一進(jìn)行觀察，比較，將在2015年影像上已造林的數(shù)據(jù)還明顯不是林地的地塊挑選出來，并到實地進(jìn)行查看。首先，加載2015年的遙感影像數(shù)據(jù)，并對影像數(shù)據(jù)進(jìn)行去黑邊處理；其次，將2014年的造林?jǐn)?shù)據(jù)及2014年、2015年的林地采伐和征占用的數(shù)據(jù)都疊加在2015年的遙感影像圖3z；再次，對加載后的圖像進(jìn)行觀察、對比，將已造林的數(shù)據(jù)但還明顯不是林地的地塊篩選出來，作為疑點數(shù)據(jù)；最后，通過手機(jī)坐標(biāo)精確定位造林區(qū)域，并利用手機(jī)進(jìn)行導(dǎo)航到實地查看造林情況。

三、結(jié)語

2017年6月，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》，明確了開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的五項基本原則，更要求審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用審計結(jié)果理清領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任，同時要求被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部對問題及時作出整改。這表明自然資源資產(chǎn)離任審計將逐步走向成熟，審計制度也日益完善，對各地試點工作的開展要求也將更高，現(xiàn)在個試點雖然在不同程度上取得了一些經(jīng)驗，也有部分地區(qū)通過認(rèn)真落實和積極創(chuàng)新成功為審計工作做了一個好的示范，但不可否認(rèn)的是自然資源資產(chǎn)離任審計還存在一些問題，比如立法缺失和從業(yè)人員勝任力不足等，為了使自然資源資產(chǎn)離任審計能夠全面規(guī)范地開展，還需要社會各界專家學(xué)者以及社會實踐者的共同努力，解決現(xiàn)有問題，推動這一行業(yè)的發(fā)展。