段成龍

摘 要 政策性金融機構結構性改革是當前我國保持社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的重大課題，同時有利于實現(xiàn)中華民族偉大復興。文章通過搜集、整理相關資料，在分析政策性金融機構結構性改革的時代意義，以及當前我國政策性金融機構結構性失衡的主要表現(xiàn)的基礎上，制定出政策性金融機構結構性改革的策略。

關鍵詞 政策性金融機構 結構性失衡 表現(xiàn) 改革策略

一、引言

面對當前社會經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境，政策性金融機構結構性改革必須滿足當今社會經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢。而在當前社會經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下，我國政策性金融機構已經(jīng)出現(xiàn)了結構失衡的表現(xiàn)，其中管理體制方面、組織結構方面、職能定位方面、績效評價方面問題突出。這不僅不利于政策性金融機構的未來發(fā)展，同時金融機構調節(jié)社會宏觀經(jīng)濟、服務社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的作用也不能體現(xiàn)出來，政策性金融機構結構性改革很有必要。

二、政策性金融機構結構性改革的時代意義

政策性金融機構結構性改革，是我國應對市場經(jīng)濟快速發(fā)展必經(jīng)的途徑，也是我國社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展不可或缺的動力。政策性金融機構的本質并不是追求最大限度地獲利，而是調節(jié)宏觀經(jīng)濟發(fā)展，服務社會經(jīng)濟發(fā)展的非營利性金融機構，將其管理體制、組織結構、職能定位、績效評價等多個方面進行改革，不僅能夠保障我國宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，同時也能保證我國社會經(jīng)濟始終走在又好又快的發(fā)展道路上。

三、當前我國政策性金融機構結構性失衡的主要表現(xiàn)

（一）管理體制方面

我國政策性金融機構經(jīng)歷了20多年的長足發(fā)展，管理體制日趨完善，但是依然存在職能定位、業(yè)務邊界不清，立法滯后、管理機制不健全、風險約束機制不完整的狀況，這是當前我國政策性金融機構管理結構失衡的主要體現(xiàn)。西方發(fā)達國家政策性金融機構管理體制以“一站式”服務為中心，強調政府機構一管到底，無論是在職能定位、立法方面，還是在業(yè)務界限劃分、管理機制構建上，政府是絕對主體，承擔著絕對管理職責。但是從我國政策性金融機構的管理體制來看，政府的職責、義務未徹底明確，管理結構失衡現(xiàn)象明顯，由此也造成管理模式不清晰等問題的出現(xiàn)。

（二）組織結構方面

當前，從我國政策性金融機構的組織結構中可以看到，政策性金融機構的內部結構非常簡單明了。其中，包括政策性銀行（如國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行）、政策性擔保機構（如中小企業(yè)融資擔保公司等）、政策性投資基金（如珠西基金等）。可是，從西方發(fā)達國家政策性金融機構的內部結構來看，我國政策性金融機構的內部結構存在明顯的不足，其中最為明顯的就是地區(qū)性政策性金融機構存在明顯的不均衡現(xiàn)象。以經(jīng)濟較發(fā)達的東南沿海地區(qū)、長江中下游地區(qū)、西北部地區(qū)、東北部地區(qū)為例，前兩個地區(qū)有地域性國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和農業(yè)發(fā)展銀行，并且分支機構在各個省會都有入駐，而在西北和東北部地區(qū)，只有沈陽、大連、長春設有國家開發(fā)銀行分支機構，中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行并沒有分支機構設立在省會城市。另外，在政策性擔保機構以及政策性投資機構方面，前兩個地區(qū)相對較多，而后兩個地區(qū)少之又少。這樣就造成了很難調控東南沿海地區(qū)、長江中下游地區(qū)、西北部地區(qū)、東北部地區(qū)經(jīng)濟均衡發(fā)展的問題，不利于我國社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（三）職能定位方面

不同的金融機構其自身的職能定位也存在一定的不同，商業(yè)性金融機構的職能定位是以盈利最大化為目的，其職能定位為融資安全性、流動性、效益性。合作性金融機構也是以高盈利為目的，其職能定位為合作性和低風險性。而政策性金融機構與前兩種金融機構在運作的目的上存在本質區(qū)別，政策性金融機構不以利潤最大化為經(jīng)營目的，而是以全面貫徹金融政策、宏觀調控社會經(jīng)濟為目的，其職能在于倡導性、選擇性、服務性、補充性這4個方面。就我國政策性金融機構運作的基本現(xiàn)狀來看，職能定位并沒有做到以上4個方面。原因在于隨著我國社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展，金融環(huán)境以及國家制定并出臺的相關金融政策正悄然改變，如果不能根據(jù)當前金融環(huán)境以及國家所頒布的金融政策開展各方面的管理工作，管理工作依然停留在之前的層面上，那么必然造成政府按照政策性金融機構已經(jīng)形成的事實來調整角色定位，導致政策性金融機構的業(yè)務范圍不斷擴大，與商業(yè)性、合作性金融機構產(chǎn)生業(yè)務上的競爭，政策性金融機構在社會經(jīng)濟發(fā)展中應發(fā)揮的作用也會逐漸消失。

（四）績效評價方面

政策性金融機構是我國社會經(jīng)濟走上又好又快發(fā)展道路的重要推動力，也是我國宏觀經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要調節(jié)器，政策性金融機構能否健康運行就成為關鍵中的關鍵。其間，確保政策性金融機構健康運行的重要條件就是為之提供行之有效的績效評價。然而，從當前我國政策性金融機構績效評價方面來看，構建的績效評價體系依然存在不健全的情況，政策性金融機構的經(jīng)營模式依然有很多漏洞。其主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，在社會效益的評價方面，缺少客觀的評價標準和評價依據(jù)，導致評價指標并不能客觀、公正地說明社會效益究竟如何，造成政策性金融機構在未來發(fā)展中產(chǎn)生方向性的錯誤。第二，主要的監(jiān)管部門往往將商業(yè)性、合作性金融機構績效評價指標作為重要的參考，甚至有的績效評價指標只字不差，導致評價指標在政策性金融機構的績效評價中并不適用，也反映不出問題。面對我國政策性金融機構績效評價體系構建與落實的基本現(xiàn)狀，不難看出這兩方面的問題會阻礙政策性金融機構的可持續(xù)發(fā)展。

四、政策性金融機構結構性改革的策略

（一）進一步加強我國政策性金融機構的管理

就我國政策性金融機構的總體運行現(xiàn)狀來看，我國政策性金融機構已經(jīng)設置了監(jiān)事會，并且監(jiān)事會體現(xiàn)出了我國政策性金融機構獨有的特征和優(yōu)勢，但管理體制依然非常煩瑣復雜。這不僅大大增加了我國政策性金融機構的管理成本，同時在管理模式方面依然非常復雜煩瑣。為此，在我國政策性金融機構的管理體制方面，不妨效仿英美等發(fā)達國家的做法，將國外委托代理的模式納入考慮的范圍內。例如，在業(yè)務管理方面，我國政策性金融機構在綜合性的服務和多樣化的服務手段方面依然缺少經(jīng)驗，而西方發(fā)達國家的政策性金融機構管理模式恰恰能夠彌補我國在這方面存在的不足。西方發(fā)達國家主要采取“一站式”服務的模式，這可以達到平衡我國政策性金融機構業(yè)務比重的目的。但是照搬這套管理模式顯然需要極高的成本，然而委托西方發(fā)達國家的相關機構對我國政策性金融機構進行管理，建立一套極為完善的管理體制，那么管理成本不僅可以大大降低，還可以在這一過程中吸取他國的相關經(jīng)驗。既做到我國政策性金融機構的管理體制得到進一步深化，又能為我國打造一整套屬于自己的政策性金融機構體制提供極大的幫助。

（二）依托政策性金融制度來完善政策性金融機構的組織體系

早在2003年，胡錦濤同志在黨的十六次全國代表大會中就已經(jīng)提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的觀點，這也正是“科學發(fā)展觀”的核心內容所在。從科學發(fā)展觀層面分析，我國政策性金融機構結構性改革是迫切的，是助推我國社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展的動力。只有認識到這方面的重要性，我國政策性金融機構所發(fā)揮的作用才是可持續(xù)的。其間，政府相關管理部門必須依托政策性金融制度，將政策性金融機構的組織體系進行科學完善，根據(jù)市場機制運行的總體狀況，將政策性金融機構的組織體系加以調整，一旦出現(xiàn)市場宏觀目標、微觀目標、資源配置等方面形成不均衡發(fā)展的態(tài)勢，那么政府有關管理部門必須加以調節(jié)，確保政策性金融機構的組織體系能夠平衡政策性金融。就當前而言，我國的社會經(jīng)濟依然存在發(fā)展不均衡的情況，東南沿海地區(qū)國民經(jīng)濟的發(fā)展相對較快，而東北部、西北部社會經(jīng)濟發(fā)展速度相對緩慢，出現(xiàn)當前局面的主要原因就是政策性金融機構發(fā)揮的作用不夠全面，政策性金融制度并未發(fā)揮出應有的作用。反觀世界發(fā)達國家，政策性金融制度匹配了合理的政策性機構組織體系，各個分支機構能夠針對不同地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況及時作出調整，并且會針對經(jīng)濟發(fā)展速度低于全國平均水平的領域在第一時間建立相對應的分支機構，以此確保社會經(jīng)濟的均衡發(fā)展。我國在政策性金融機構結構性改革中，應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，以保證政策性金融機構能夠起到全面推進國家經(jīng)濟均衡發(fā)展的作用。筆者認為，針對我國西北部、東北部地區(qū)應該建立一批地域性開發(fā)銀行、信貸銀行、社會保障銀行。在我國東南沿海地區(qū)、京津冀地區(qū)、中南地區(qū)等多個地區(qū)建立一批就業(yè)與創(chuàng)業(yè)銀行，以及住房信貸銀行等政策性銀行。另外，在各地區(qū)還應該建立一批非銀行金融機構（如農業(yè)保險企業(yè)和存款保險企業(yè)等），由此才能讓我國政策性金融機構的組織體系變得更加完善，為推動我國社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供保證。

（三）政府要進一步強化政策性金融機構的職能定位

就目前而言，我國有三家政策性銀行，分別是國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行，這三家政策性銀行都是以全面貫徹國家經(jīng)濟政策為根本目標，在特定的領域從事特定的業(yè)務，不以獲得利潤為目的。國家開發(fā)銀行的定位是專業(yè)的開發(fā)性金融機構，中國進出口銀行的定位是經(jīng)濟貿易投資發(fā)展與國際經(jīng)濟合作的專業(yè)金融機構，中國農業(yè)發(fā)展銀行的定位是承擔農業(yè)政策性金融業(yè)務的專業(yè)金融機構。從職能定位的角度來看，三家政策性銀行已經(jīng)有了明確的職能定位，并且都有明顯的側重方向，為促進我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展起到了不可替代的作用。但從當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢和總體要求來看，在政策性金融機構的結構性改革中，政府必須更進一步強化以上金融機構的職能定位。其間，政府既要緊抓政策性金融機構的政策性不放松，同時還要強調政策性金融機構的非競爭性，從而將政策性金融機構維持市場經(jīng)濟健康、有序、平穩(wěn)發(fā)展的職能發(fā)揮出來，這樣政策性金融機構的運作模式才能滿足當前社會經(jīng)濟發(fā)展的總體要求。

（四）政府有關部門要加大其支持力度和監(jiān)督考評的力度

我國政策性金融機構所開展的業(yè)務都是代表著國家利益，所受理的各項業(yè)務都可以稱之為準公共產(chǎn)品。既然如此，那么在政策性金融機構的發(fā)展中，上至中央政府，下至各級地方政府就有義務為之提供一系列的支持，以及相應的監(jiān)督考評。這樣既可以為政策性金融機構的可持續(xù)運轉提供大力支撐，也能夠為政策性金融機構結構性改革提供強有力的保障。各級政府提供的支持往往體現(xiàn)在幾個方面：一是法律、法規(guī)、政策方面的，政府針對政策性金融機構的債券發(fā)行、貸款業(yè)務等多個方面制定并出臺一系列保障性政策或刺激性政策，確保政策性金融機構能夠良好運轉。二是經(jīng)濟層面的，各級政府基于社會經(jīng)濟發(fā)展的總體狀況，適時為之提供國家信用支持，讓政策性金融機構的資金穩(wěn)定性得到保證。三是行政層面的，中央政府適當拓寬銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的權力行使范圍，為政策性金融機構的健康運作撐起一把保護傘。政府有關部門在加大監(jiān)督考評力度方面，應做到四點：首先，要打造一套完整的績效考核體系，用于客觀、公正地評價政策性金融機構運作的實際情況。其次，中央政府要聯(lián)合金融系統(tǒng)兩大重要組成部分，即財政部和銀監(jiān)會建立直接監(jiān)管機構，確保政策性金融機構組織體系、運行狀態(tài)能夠保持理想狀態(tài)。再次，政府要不斷深化、完善風險補償機制，確保政策性金融機構能夠有效地規(guī)避風險，為我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展起到保障作用。最后，要建立動態(tài)信息反饋機制，確保財政部、銀監(jiān)會等監(jiān)管機構在監(jiān)督考核中得出的結果能在第一時間反饋到政府部門，為政策性金融機構的結構性改革提供更多可參考的意見和建議。

五、結語

政策性金融機構結構性改革是一項非常龐大而又系統(tǒng)的工程，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，政策性金融機構結構性改革還需要隨之進行深入研究，從多個角度探求改革之路，進而確保政策性金融機構能夠更好地發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調控作用，為社會經(jīng)濟的又好又快發(fā)展發(fā)揮不可替代的服務作用。為此，還需要廣大學者從多個角度進行更為深入的分析與研究，貢獻出自己的力量。

（作者單位為中國農業(yè)發(fā)展銀行衡水分行）

參考文獻

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