肖云忠 鄧淑萍

摘 要：項目扶貧是項目治國在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是以項目為載體的精準(zhǔn)扶貧形式，承載特定的價值目標(biāo)和實踐功能，但在以項目為載體的精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)了貪腐問題，受到社會各界的關(guān)注。把扶貧項目衍生的貪腐問題放在項目扶貧場域中觀察和分析更能夠呈現(xiàn)其內(nèi)在實質(zhì)、發(fā)生機制和演化過程。項目制把主體、內(nèi)容、運行等要素集成而構(gòu)成項目扶貧場域。多元主體的多元利益訴求、運行過程的多元規(guī)則并存、資金政策的多渠道投放共同作用建構(gòu)了項目扶貧場域的碎片化特征，誘發(fā)部分扶貧干部價值取向偏差，扶貧項目成為追求私利的機會，構(gòu)成“項目扶貧場域碎片化-價值取向偏差-貪腐行為”的邏輯機制。弄清項目扶貧場域與貪腐行為的關(guān)聯(lián)對通過項目扶貧場域治理來抑制貪腐行為具有理論和實踐意義。

關(guān)鍵詞：項目扶貧場域；碎片化；貪腐行為

中圖分類號：D630.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）03-0001-10

一、項目扶貧中的貪腐問題

目前我國正處于扶貧攻堅的關(guān)鍵時期，以項目制為載體的扶貧方式是實現(xiàn)扶貧目標(biāo)任務(wù)的重要形式，項目扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要體現(xiàn)和實現(xiàn)方式，有助于扶貧理念和扶貧任務(wù)落地，具有較強的實踐性、操作性、可視性和評估性，但不可忽視的是，項目扶貧實施過程中又容易滋生違規(guī)和腐敗行為，成為鄉(xiāng)村社會腐敗的集中區(qū)域。審計署2015年10月發(fā)布公告，廣西壯族自治區(qū)馬山縣存在扶貧資金未及時撥付或違規(guī)認(rèn)定扶貧對象的問題，其認(rèn)定的扶貧對象中有3119人不符合扶貧建檔立卡的標(biāo)準(zhǔn)，其中有343人屬于財政供養(yǎng)人員，有2454人購買了2645輛汽車，有43人在縣城購買商品房或自建住房，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司?！度嗣袢請蟆吩?016年8月2日以《中央紀(jì)委：九起扶貧領(lǐng)域腐敗問題典型案例曝光》為題報道扶貧領(lǐng)域中的腐敗問題，引起社會關(guān)注。通過對325起案例進行分析，發(fā)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域腐敗呈現(xiàn)出四個特點：發(fā)生地域廣，西部12省份占一半；涉及領(lǐng)域多，危改、低保等領(lǐng)域是“問題高發(fā)區(qū)”；涉事者職級低，村官是主要違紀(jì)群體，占比為67%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占比19%，縣區(qū)干部占比9%，社區(qū)干部和地市相關(guān)部門干部占比為5%；涉事金額懸殊，最低為500元，最高為2970萬元，10萬元以下占半數(shù)，325起案例涉及總金額近億元，平均案值近30萬元。[1]主要手段包括：（1）無中生有、虛報套取，通過虛列項目、虛增工程量的方式套取國家扶貧資金；（2）以權(quán)謀私、坐地生財，利用職務(wù)影響，在扶貧建設(shè)項目發(fā)包、扶貧物資采購等環(huán)節(jié)索要回扣，收受好處費；（3）張冠李戴、優(yōu)親厚友，通過編造事由、虛報人數(shù)等方式，騙取、冒領(lǐng)低保、危房改造補助等資金；（4）雁過拔毛、順手牽羊，利用審批權(quán)或資金發(fā)放權(quán)等違規(guī)收費、截留私分；（5）欺上瞞下、挪作他用，違反財經(jīng)紀(jì)律和專項資金使用規(guī)定，將專項扶貧資金用于修路、風(fēng)貌改造等非扶貧項目。[2]

2016年1月，十八屆中央紀(jì)委六次全會就嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費問題作出專門部署。2017年1月，十八屆中央紀(jì)委七次全會聚焦扶貧民生，重點督查督辦，堅決整治侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。2018年1月十九屆中央紀(jì)委二次會議指出：“要圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，找準(zhǔn)定位、服務(wù)大局，開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項治理，重點查處和糾正貫徹黨中央脫貧攻堅決策部署不堅決不到位、弄虛作假問題，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和職能部門監(jiān)管職責(zé)不落實問題，嚴(yán)肅查處貪污挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)、強占掠奪等行為?！盵3]基于項目治國及項目扶貧的時代背景，認(rèn)真思考和分析扶貧領(lǐng)域的腐敗問題，聚焦扶貧項目如何成為貪腐載體的機制問題，為治理扶貧項目腐敗進而落實精準(zhǔn)扶貧任務(wù)提供理論支持和對策建議。

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧中的腐敗問題研究有兩個方面：一是關(guān)注項目扶貧中的偏差現(xiàn)象，二是直接對扶貧領(lǐng)域中的貪腐問題進行描述、解釋和提出對策；在解釋貪腐原因時，主要觀點有權(quán)力監(jiān)督不力論、主客觀因素共同作用論，這些解釋是一種靜態(tài)解釋，不能較好揭示項目扶貧中的貪腐成因及作用機制。本文引入場域理論來考察項目扶貧中的貪腐問題，一是因為項目扶貧具有結(jié)構(gòu)性特點，二是因為項目扶貧過程存在顯著的利益關(guān)聯(lián)與爭奪態(tài)勢。場域作為實踐社會學(xué)范疇，具有結(jié)構(gòu)與行動互構(gòu)的理論主張及方法論啟示，是考察項目扶貧結(jié)構(gòu)復(fù)雜性與多主體競爭性的適合武器。

二、項目扶貧場域及其貪腐形態(tài)

（一）項目扶貧場域分析框架

項目制是指中央政府對地方政府、上級政府對下級政府采取專項化、項目化方式進行財政轉(zhuǎn)移支付以便重新配置資金，它突破了常規(guī)行為科層體制，尋找到另外一條財政資金的運作途徑。項目制是我國改革開放以來社會治理方式的創(chuàng)新，其特點有：資金方向明確，?？顚Ｓ茫瑢Ｂ殞Ｘ?zé)，資金跟著項目跑；帶有技術(shù)治理的特點，力圖做到項目目標(biāo)明確，資金分配平衡，預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰，過程管理嚴(yán)格，操作程序合理，審計監(jiān)督規(guī)范，在實施過程中一統(tǒng)到底，帶有明顯的專家治國傾向。地方政府或者村莊要通過申報才能獲得項目資金，使得項目制帶有市場競爭的特點，同時中央政府運用科層制對地方政府或者村莊進行管理和控制，也可以繞過省級政府和市級政府，直接到達縣鄉(xiāng)級政府甚至村莊，形成一種超越常規(guī)官僚體制的資金運作形式。

項目扶貧是項目治國在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的體現(xiàn)，是以項目為載體的精準(zhǔn)扶貧形式，具有項目治國的共性，表現(xiàn)在項目的來源是國家財政，構(gòu)成發(fā)包-分包-抓包的流線型程序，項目制關(guān)聯(lián)著多元主體，具有多主體利益的關(guān)聯(lián)性，項目具有周期性，在時間上有立項、中期檢查和結(jié)項等過程監(jiān)督特點。項目扶貧的特殊性是：針對貧困問題而設(shè)立，有明確的價值目標(biāo)和任務(wù)要求；在內(nèi)容層面把經(jīng)濟、政治、人口、資源、環(huán)境等多種要素集成，具有復(fù)雜性；在運作方式上試圖通過項目制來實現(xiàn)這些價值目標(biāo)，所以項目扶貧的共性和個性使其成為一個顯著的社會事實，承載多元主體、多元利益訴求，由此集成而建構(gòu)成為項目扶貧場域。在此把場域理論與項目扶貧相結(jié)合，用場域視角來觀察和分析項目扶貧中的貪腐問題，一是能夠更清晰呈現(xiàn)項目扶貧結(jié)構(gòu)的組成要素及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有助于揭示貪腐行為的發(fā)生機制。靜態(tài)看待扶貧政策、扶貧主體、扶貧利益，難以看出要素之間的關(guān)聯(lián)和互動，一旦把這些要素以項目扶貧場域視角聯(lián)結(jié)起來的時候，孤立要素之間的互動就使得項目扶貧結(jié)構(gòu)及運行發(fā)生變化，項目扶貧的價值目標(biāo)和實踐功能異化風(fēng)險應(yīng)運而生，認(rèn)識和控制不當(dāng)容易誘發(fā)貪腐行為。二是在弄清項目扶貧場域結(jié)構(gòu)特征及誘發(fā)貪腐行為機制的基礎(chǔ)上提出治理對策，要在項目扶貧場域結(jié)構(gòu)治理及優(yōu)化上下功夫，有助于防止扶貧項目的功能異化和運行偏差，從而發(fā)揮扶貧項目的真正價值。

場域是法國社會學(xué)家布迪厄用來觀察和解釋社會結(jié)構(gòu)及社會行動的一個概念，是聯(lián)結(jié)主觀能動性與客觀制約性的一個綜合性概念，表明人的實踐活動總是在特定情境下做出的選擇，有助于從動態(tài)角度觀察和解釋行動的發(fā)生和演化。場域是一個相對穩(wěn)定的空間，有自己的特點和邏輯性；是一個由客觀關(guān)系組成的系統(tǒng)而不是實體系統(tǒng)；是一個動態(tài)的演進過程，是各要素不斷競爭博弈的結(jié)果。社會的抽象性被化解為以場域為代表的小社會，是更能夠細(xì)致入微地考察社會結(jié)構(gòu)及其運行的分析性概念，“在高度分化的社會里，社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構(gòu)成的，這些社會小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系的空間，而這些小世界自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場域運作的那些邏輯和必然性”[4]。

項目扶貧場域是多元主體圍繞扶貧項目展開爭奪所構(gòu)成的行動體系和運作態(tài)勢，其利益屬性和運作特點為貪腐行為提供基礎(chǔ)和前提，容易誘發(fā)價值取向偏差，并使貪腐行為有了明確的動機、目標(biāo)和手段，最終生成貪腐行為，其實質(zhì)是借助項目扶貧場域以追求和實現(xiàn)利益的非正當(dāng)行為。

由此，在項目扶貧場域中觀察和分析貪腐行為發(fā)生的關(guān)鍵點包括：利益變異的節(jié)點是什么，或在哪些環(huán)節(jié)存在廉政風(fēng)險點？利益變異節(jié)點如何影響利益主體的價值取向，如何發(fā)生價值取向偏差并導(dǎo)致貪腐行為的發(fā)生，分析框架見圖1。

（二）項目扶貧場域中的貪腐行為特點

從項目扶貧場域視角對扶貧領(lǐng)域9起典型案例進行分析，表1顯示項目扶貧場域中的腐敗特點有：（1）扶貧項目的最終落實及其體現(xiàn)都是資金，資金構(gòu)成貪腐行為發(fā)生的載體；（2）圍繞項目的貪腐主體多元化，可以分為直接主體和間接主體，直接主體是貪腐行為謀劃、執(zhí)行和造成結(jié)果的承擔(dān)者，是有意識通過項目來達成私利的操作者，從主體數(shù)量分布來看，9個案例的直接主體是1人的有4個，是2人的有4個，是3人的有1個；從主體職務(wù)來看，屬于村級職務(wù)的有5個，主要是村黨支部書記、村委會主任、村委委員，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務(wù)的有1個，屬于縣級職務(wù)的有3個。間接主體是與扶貧項目貪腐行為有關(guān)聯(lián)的主體，有6個案例，一是上下關(guān)系，上級負(fù)有項目監(jiān)督責(zé)任，但出現(xiàn)失職，有5個案例；二是縣委書記這個“一把手”做出錯誤決策，其他干部沒有阻止，導(dǎo)致貪腐行為發(fā)生，有1個案例。從直接主體和間接主體的關(guān)系來看，一是間接主體在數(shù)量上往往比對應(yīng)的直接主體多，表明扶貧項目主體關(guān)系比較復(fù)雜，主體關(guān)系的復(fù)雜性意味著利益訴求的多樣性，利益訴求的多樣性意味著信息傳遞、行為選擇的差異性甚至異變性。二是從受處分的成員來看，有紀(jì)檢監(jiān)察部門干部受處分的案例只有2例，即甘肅和貴州，其他7例沒有涉及紀(jì)檢監(jiān)察部門，這表明項目資金運行過程失控現(xiàn)象比較普遍，是造成貪腐的重要原因。（3）從貪腐行為方式來看，有侵占、騙取、挪用、合謀、違規(guī)、造假等六種形式，其中挪用發(fā)生于縣級層面，如縣扶貧辦挪用扶貧資金，縣委挪用扶貧資金，而侵占、騙取、違規(guī)行為則發(fā)生在村級層面，挪用屬于資金把中央和省級扶貧資金截獲下來用作非扶貧用途，扶貧資金不能落地，侵占、騙取、違規(guī)行為屬于橫向截取資金謀取私利，也會造成扶貧資金部分或全部不能落地。（4）貪腐行為發(fā)生的廉政風(fēng)險點，在空間集中于縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級，在環(huán)節(jié)集中于精準(zhǔn)識別階段、項目競爭階段和項目實施階段。

三、項目扶貧場域結(jié)構(gòu)碎片化及其衍生的貪腐行為

齊格蒙特·鮑曼指出：“現(xiàn)代性將世界的碎片化作為自己最大的成就，加以炫耀?！盵5]碎片化是現(xiàn)時代的重要特征，碎片成為我們審視與反省現(xiàn)代社會的一面多棱鏡。碎片是事物結(jié)構(gòu)的散亂、功能的分異、運行的各行其是，是多主體之間基于利益訴求的差異而呈現(xiàn)出來的低整合度現(xiàn)象，可以從系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)外部角度進行分析。系統(tǒng)內(nèi)部存在多種要素，系統(tǒng)外部是系統(tǒng)之間的關(guān)系，系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)碎片狀態(tài)，就是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的散亂、功能的分異、運行的各行其是；系統(tǒng)外部出現(xiàn)碎片狀態(tài)，是系統(tǒng)之間在目標(biāo)、規(guī)則和行為層面出現(xiàn)的不一致。項目扶貧場域以項目為載體，把各種利益相關(guān)者納入一個系統(tǒng)，構(gòu)成多元利益主體介入扶貧，投入多種形態(tài)多種渠道的扶貧資源，圍繞扶貧項目展開競爭，使得項目扶貧場域結(jié)構(gòu)和運行呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，造成項目扶貧場域結(jié)構(gòu)的斷裂與空隙，形成廉政風(fēng)險點，誘發(fā)當(dāng)事人價值取向偏差，進而采取以權(quán)謀私行為，造成扶貧項目運行目標(biāo)和功能偏移。

（一）項目扶貧供給主體的碎片化

精準(zhǔn)扶貧是一項國家戰(zhàn)略，具有重要的政治意義，使得參與主體眾多，中國扶貧開發(fā)實行“中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、縣抓落實”的工作機制，縣級政府處于關(guān)鍵位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合縣級有關(guān)部門開展工作。項目扶貧主體包括供給主體和需求主體，供給主體是提供扶貧項目的主體及參與實施扶貧項目的主體，包括政府、企業(yè)和社會組織三類主體，其中政府是最重要的扶貧主體，其結(jié)構(gòu)包括縱向的“條條”與橫向的“塊塊”，從條條來看，包括從中央到地方的各級政府部門，包括國務(wù)院-省級政府-市級政府-縣級政府-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，塊塊是各級職能部門。條條與塊塊構(gòu)成復(fù)雜交錯的格局，扶貧項目在這個格局中緣起、流轉(zhuǎn)、運作，各種利益主體有各自的利益訴求和行動邏輯，造成項目扶貧供給主體的碎片化，它是多主體供給扶貧項目但缺乏有機聯(lián)系和協(xié)調(diào)一致的散亂狀態(tài)，這種散亂狀態(tài)留下項目監(jiān)管的盲點，為貪腐行為發(fā)生提供機會。一是中央政府提供財政扶貧資金，目的是精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，省級政府一方面爭取中央扶貧項目，另一方面又把中央扶貧項目轉(zhuǎn)包到所轄地級市及其縣級政府，同時提供省級層面的扶貧項目。地級市及縣級政府承接省級政府的扶貧項目，并分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。精準(zhǔn)扶貧涉及扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、旅游局、民政局等不同職能部門，不少扶貧項目需要多個部門協(xié)同參與，面對同一貧困對象的不同項目也可能落在不同部門管轄范圍，也需要部門間的協(xié)同，但現(xiàn)實是，每個職能部門主要考慮自己部門利益和績效目標(biāo)，很難為了項目整體規(guī)劃或扶貧整體目標(biāo)而壓制乃至放棄自我利益，勢必導(dǎo)致項目多頭管理、政出多門及扯皮等問題。

（二）需求主體的復(fù)雜性與供給主體不對稱造成的碎片化

需求主體即扶貧單元，包括區(qū)域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、家庭、個體，分別構(gòu)成貧困區(qū)、貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困戶、貧困個體。扶貧需求主體貧困原因及需求是不同的，使得在滿足扶貧需求主體的項目供給層面存在信息不對稱、瞄準(zhǔn)偏差等情況，甚至出現(xiàn)爭當(dāng)貧困戶和貧困縣的情況。在項目進村過程中，村干部與村民之間信息和角色差異使二者對項目的感知呈現(xiàn)分化狀態(tài)，二者之間缺乏有效溝通和互信，心力分散而不能形成合力，部分村干部在承擔(dān)公共職能的同時，也大肆追求自我利益，甚至貪污腐敗，挪用或侵吞項目資源。

（三）項目扶貧內(nèi)容多元帶來的整合難度所產(chǎn)生的碎片化

扶貧項目的來源及資源的提供主體是多元的，由此決定項目扶貧內(nèi)容的多樣性以及追求目標(biāo)和功能的針對性，一方面是作為政府職能部門的“條條”擔(dān)負(fù)著相應(yīng)的扶貧任務(wù)，要把資源發(fā)包出去，對應(yīng)著各項目提供者基于自身利益的考慮。2016年中央和省級財政專項扶貧資金投入首超1000億元（中央660億元、省級400億元），2017年中央和省級財政專項扶貧資金投入1400億元（中央860億元、省級540億元）。在我國，中央財政專項扶貧資金有10類專項，涉及7個主管部門，各部門的專項之間、同一部門扶貧專項與其他專項之間存在交叉重復(fù)，經(jīng)常出現(xiàn)多項資金投入同一項目的現(xiàn)象，為貪腐帶來很大的空間，成為某些官員斂財?shù)耐緩?。扶貧辦在實踐中擔(dān)任資金下發(fā)及使用監(jiān)督、效果評估的角色，主導(dǎo)著扶貧款的具體投向、工程驗收等日常工作，扶貧款使用權(quán)集中，往往是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算，卻又缺乏有效監(jiān)督，為暗箱操作及貪污腐敗甚至集體窩案埋下隱患。

四、項目扶貧場域運作碎片化及其衍生的貪腐行為

（一）扶貧立項過程中的斷裂

項目扶貧是一個從發(fā)包、分包到抓包的運行過程，每個環(huán)節(jié)體現(xiàn)行為主體的意圖和行動邏輯，在扶貧項目運行的各個環(huán)節(jié)因規(guī)則變異導(dǎo)致銜接不暢而出現(xiàn)的斷裂現(xiàn)象就是項目扶貧立項過程的碎片化，從發(fā)包、分包到抓包的運行過程具有科層制特征和要求，扶貧模式是政府主導(dǎo)型，存在著對扶貧資源的決策權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)的壟斷，具有鮮明的技術(shù)官僚主義特征，[6]容易在政策績效考核壓力下使精準(zhǔn)扶貧偏離其正功能。學(xué)者對項目進村案例進行分析，揭示項目制的分級運作機制和治理邏輯，[7]這對項目扶貧運行主體及過程具有啟發(fā)意義，項目涉及中央政府、地方政府和村莊三個行動主體，國家部委“發(fā)包”，把國家“大盤子”進行“條條”分割，遵循自上而下的控制邏輯，地方政府“打包”，是把“條條”重新做成“塊塊”、“小盤子”，遵循的是自下而上的反控制邏輯，村莊“抓包”，村莊加入自己發(fā)展意圖，遵循自下而上的反控制邏輯。三者構(gòu)成對立互補、競爭合作的關(guān)系，也反映出三個行動主體利益訴求的差異性，其間隱含著廉政風(fēng)險：一是中央政府發(fā)包過程中的廉政風(fēng)險，發(fā)包不是一個消極的轉(zhuǎn)移補貼，而是一個積極的調(diào)動誘因，發(fā)包的項目不是普惠性的，必須以競爭方式獲得，競爭方可用關(guān)系來運作權(quán)力，其中包括越級運作，出現(xiàn)分級的科層體制與競爭性的越級運作同時并存局面，這就不排除實際過程中有利用項目向下“尋租”的可能性；二是地方政府打包過程中的廉政風(fēng)險，中央部委發(fā)包的專項資金單一地解決某個特定領(lǐng)域事項的意圖，與地方政府以項目拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)有沖突，這就為地方政府挪用資金提供了可能性，不能保證資金落實在合適的地方。這個廉政風(fēng)險點的形成機制是：中央政府要求“一項目一政策”，同時又要求地方政府給予配套措施，也就賦予地方一種利用項目政策的彈性權(quán)力或自由裁量權(quán)，使得地方政府具有較大的“借殼建設(shè)”投資沖動，這就形成一個“結(jié)構(gòu)漏洞”，為地方政府用打包消解國家條線控制提供了可能性。國家是項目發(fā)包者，真正的項目主角是地方政府，其中縣（市）級政府作用最為重要，縣（市）是社會轉(zhuǎn)型問題的交匯處，具有較大的發(fā)展沖動，項目制就成為發(fā)展的契機和載體，“狠抓項目立項，堅持項目引路”成為發(fā)展的有力抓手，并制定出獎勵辦法，激發(fā)跑項目的熱情，但項目運作過程中存在很大的不確定性，決定權(quán)主要掌握在部門甚至個別主管手中，要靠人際關(guān)系去疏通，難免產(chǎn)生“尋租”和腐敗行為。與此同時，地方政府在打包過程中，在整合各級項目以實現(xiàn)整體發(fā)展理念支配下，各部委項目資金與地方配套資金融合構(gòu)成一種資金形態(tài)，使國家部門項目的“條線”秩序模糊化，為違規(guī)操作埋下隱患。

（二）扶貧項目運作規(guī)則的偏移

村莊是項目扶貧場域的重要載體，是行動主體行為發(fā)生的物質(zhì)空間和社會空間，精準(zhǔn)扶貧最終要落地于村莊，在村莊場域中，鄉(xiāng)土邏輯對扶貧項目運行具有重要影響，對村干部貪腐行為的發(fā)生具有直接影響。一是指項目進村過程中的私人化運作方式，作為承上啟下的村干部尤其是村支書在項目進村過程中扮演著關(guān)鍵作用，對項目制的運行績效具有直接影響，這種私人化運作表現(xiàn)在項目爭取環(huán)節(jié)和項目實施環(huán)節(jié)，其后果是：容易形成以村支書為核心的私人化圈子，把項目實施帶來的主要利益分配給忠于自己的村莊精英群體，把反對自己的精英和村民排斥在分享利益之外，使得村莊治理由公共治理走向了私人治理，[8]難免產(chǎn)生以權(quán)謀私行為。二是多層級政府之間的委托代理問題、政策信息傳遞過程中不對稱效應(yīng)、權(quán)力干預(yù)的參與悖論、權(quán)力分布的差序格局等構(gòu)成了隔離國家權(quán)力和貧困者的無形藩籬，使得扶貧資源無法與貧困戶有效對接和公平傳遞，[9]出現(xiàn)村干部在扶貧資源上的違規(guī)行為。

（三）扶貧項目進村中的共謀行為與分利秩序

共謀行為表現(xiàn)為項目申請階段的共同包裝、項目建設(shè)階段的共同擺平、項目考評階段的共同應(yīng)付，其生成邏輯是基于分稅制實施以來型構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)，“政治集權(quán)，財政分權(quán)”逐漸成為理解中國上下級政府間關(guān)系的說法，但在多數(shù)情況下，實際上的權(quán)力卻是分散的，由縱向職能部門代表的“條”與橫向地方政府代表的“塊”所構(gòu)成的矩陣組織長期以來彼此切割，形成“分散化的集權(quán)主義政體”[10]?；鶎诱g的“條”和“塊”基于各取所需的“分利”邏輯引發(fā)“共謀”行為，其后果是削弱壓力型科層體制的政策監(jiān)督，在鄉(xiāng)村構(gòu)建一個局限于中國基層政府“條塊”官員各取所需的分利秩序，容易導(dǎo)致基層政府間形成尋租和設(shè)租等隱性的腐敗問題。[11]

（四）扶貧對象參與不足誘發(fā)廉政風(fēng)險

在精準(zhǔn)識別階段，目前學(xué)界的基本判斷是扶貧瞄準(zhǔn)目標(biāo)出現(xiàn)偏離，其原因既與瞄準(zhǔn)機制有關(guān)，又與農(nóng)民的價值認(rèn)知和行為有關(guān)。在評選機制上，主要依賴農(nóng)戶參與民主評議，但是受到外出務(wù)工、信息封閉的影響，一些農(nóng)戶不愿意參與到扶貧中來，或者表現(xiàn)出無所謂態(tài)度，或者作為扶貧對象的村民或貧困戶處在項目底層，加上信息渠道少、文化素質(zhì)不高，不了解監(jiān)督權(quán)行使方法，甚至連知情權(quán)也難以保證，更多的是聽從地方干部把自己的材料上交而無法參與到整個項目運行的監(jiān)管運行之中，很難發(fā)現(xiàn)地方干部出現(xiàn)的技術(shù)性腐敗問題。當(dāng)農(nóng)戶自身參與不足時，只能依靠村民代表進行評議，參與討論和監(jiān)督會議的代表缺乏代表性和廣泛性，且參會代表和村兩委的權(quán)利關(guān)系不平衡，村兩委權(quán)力過大使得村民監(jiān)督成為虛設(shè)，扶貧資源容易被鄉(xiāng)村精英捕獲，資源分配容易出現(xiàn)不合理現(xiàn)象。

（五）基層政府扶貧工作投入不足誘發(fā)廉政風(fēng)險

基層政府面臨的農(nóng)戶是很分散的，而且與鄉(xiāng)村社會距離往往比較遠(yuǎn)，使得政府沒有時間和精力來主持和監(jiān)督扶貧項目，難以掌握足夠信息來甄別真正的貧困戶，只能委托基層干部來實現(xiàn)。作為代理人的基層干部有自己的利益訴求，貧困戶評選的最終決定權(quán)掌握在村兩委手中，在實際操作過程中，難免出現(xiàn)一些照顧自己親屬、朋友的違規(guī)現(xiàn)象，正如案例所示：“人情還是人情，有關(guān)系的托關(guān)系，精準(zhǔn)是不可能的。就那個張榜公示，有的寫上去了，有的還沒寫上去，有個暗榜，他不在榜上錢照拿，甚至拿的比你多。給的時候?qū)δ阏f你不要講，用關(guān)系用錢買的，一半都不止?！盵12]“鎮(zhèn)里就一個分管扶貧的副鎮(zhèn)長和我一個扶貧專干，每天要處理很多行政事務(wù)，哪有時間去監(jiān)督??！鎮(zhèn)里要求按照建檔立卡的相關(guān)程序開展識別工作，各村也上報了農(nóng)戶的申請表、村民代表會議記錄和照片，我們也知道很多村沒有按照相關(guān)程序認(rèn)定，但也沒有辦法。即使我們?nèi)z查也發(fā)現(xiàn)不了什么問題，村委會干部可以把你帶到農(nóng)戶家給出很多貧困的理由，而且我們也沒有什么更好的辦法對農(nóng)戶進行比較，還是他們最清楚?；鶎庸ぷ骱軓?fù)雜，只要村里沒有太大的意見和矛盾就行?！盵13]

（六）扶貧項目監(jiān)督力量分散造成的碎片化

在監(jiān)督體制中，不同層級的部門之間各自為戰(zhàn)，彼此溝通協(xié)調(diào)不夠，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)所開展的專項監(jiān)督檢查往往存在滯后性，緊缺的監(jiān)察工作費用與高額的監(jiān)察成本使國家監(jiān)察更多用于打老虎、殺雞儆猴，難以達到全方位、多角度、全過程的監(jiān)督目標(biāo)。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是主導(dǎo)的扶貧監(jiān)督力量，第三方監(jiān)督力量還很薄弱，相關(guān)的社會組織缺乏自主性與必要的資源和制度支持，既無法與政府監(jiān)督有機配合，也難以對政府和企業(yè)等強勢主體形成有力監(jiān)督。貧困村民在村莊中的弱勢地位加上項目進村中的信息不對稱等因素，使得村民難以發(fā)揮監(jiān)督作用。[14]這種分散化的監(jiān)督狀態(tài)削弱了監(jiān)督效力。

項目扶貧場域碎片化誘發(fā)部分扶貧干部的利益追求心理和僥幸心理?，F(xiàn)有貧困農(nóng)村普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、增收渠道狹窄、自然環(huán)境不佳、專業(yè)人才外流等現(xiàn)象，在農(nóng)村推行精準(zhǔn)扶貧工作缺乏專業(yè)技術(shù)人員和管理人才，基層干部一家獨大的主導(dǎo)局面普遍存在。個人道德修養(yǎng)和約束能力在面對扶貧資源時往往難以抵制誘惑，基層干部自身法治意識不強，加之反腐機構(gòu)普遍存在查處時間長、懲處彈性較大、查處范圍通常不及鄉(xiāng)村等問題，造成心存僥幸的干部官員觸碰法律底線而彼此之間達成某種心照不宣的潛規(guī)則，彼此牽連，相互袒護。

在項目扶貧場域結(jié)構(gòu)失衡、規(guī)則變異、取向偏差共同作用下，部分扶貧干部出現(xiàn)貪腐行為后果。地方基層政府、資本方、村莊精英等強勢利益主體結(jié)成利益聯(lián)盟，通過各種“共謀”吸吮了“項目下鄉(xiāng)”中的財政資源。從精準(zhǔn)扶貧政策在村莊級層面實施過程和效果來看，發(fā)生了大量扶貧補助被村干部及其關(guān)系人侵占冒領(lǐng)、扶貧項目與貧困戶實際需求脫節(jié)等在“最后一公里”發(fā)生的瞄準(zhǔn)偏離現(xiàn)象。

五、項目扶貧場域重構(gòu)與貪腐治理

弄清項目扶貧場域碎片化特點及對貪腐行為生成的作用機制，對通過重構(gòu)項目扶貧場域來治理貪腐行為提供了依據(jù)。項目扶貧場域的碎片化是廉政風(fēng)險發(fā)生的重要因素，治理貪腐行為就是治理項目扶貧場域的碎片化，也就是在找到扶貧項目可能的斷裂點基礎(chǔ)上，采取措施防控、彌補、修復(fù)斷裂點，既要有制度和技術(shù)的介入，也要有價值觀教育的深入，這樣才能在項目扶貧場域碎片整合上取得實效性。

（一）加強項目扶貧供給主體的整合性

由于扶貧項目供給主體多元，存在各自為政的情況，加強整合是必要的，整合就是在扶貧部門、職責(zé)、工作機制等方面建立溝通協(xié)作機制，有效減少銜接中的斷裂點。一是中央層面的整合，參與扶貧的七個職能部門要加強協(xié)調(diào)，可以建立聯(lián)席會議制度，明確各自責(zé)任，形成既合理分工又相互協(xié)作的工作機制，減少銜接中的斷裂點。二是省級層面的整合，針對轄區(qū)貧困縣，整合省級扶貧職能部門，建立聯(lián)席會議制度，減少銜接中的斷裂點。三是縣級層面的整合，針對所轄貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整合縣級扶貧職能部門，建立聯(lián)席會議制度，減少銜接中的斷裂點。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是扶貧的主戰(zhàn)場，是扶貧項目落地之處，也是貪腐行為高發(fā)頻發(fā)之處，需要建立扶貧項目清單，既要上報縣級部門，又要公開給鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的貧困村和貧困戶。

（二）以技術(shù)手段強化扶貧資金的規(guī)范運行

扶貧項目是以資金形式呈現(xiàn)的，多渠道多用途的項目資金構(gòu)成復(fù)雜交錯格局，資金的使用和開銷名目比較多，容易形成資金使用和監(jiān)管的盲點，出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)、騙取、貪污侵占、挪用等違規(guī)行為，緊緊抓住項目資金的流向是防控項目資金違規(guī)使用的關(guān)鍵點。一是發(fā)揮審計部門對扶貧資金的審計功能，盡量減少資金的違規(guī)使用。在縣紀(jì)委牽頭督辦下，由縣組織、財政、農(nóng)業(yè)、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合成立專門審計小組，對扶貧項目資金進行審計，對發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，必須跟蹤監(jiān)督，限期整改。二是把大數(shù)據(jù)技術(shù)引入扶貧項目財務(wù)管理，借鑒貴州黔東南州建立大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)有效監(jiān)督的經(jīng)驗，建立集民生資金數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)預(yù)警、數(shù)據(jù)分析為一體的“民生資金云”大數(shù)據(jù)平臺，設(shè)置干部及親屬領(lǐng)取補助資金、人均領(lǐng)取補助標(biāo)準(zhǔn)等若干個督查模型，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)民生資金發(fā)放和管理中的問題。群眾可以輸入身份證號碼查詢自己的民生資金收益情況。三是完善立法懲治統(tǒng)計數(shù)字腐敗，目前《統(tǒng)計法》和《統(tǒng)計違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》對統(tǒng)計數(shù)字腐敗的懲治力度不夠，只規(guī)定了違紀(jì)處分，沒有行政處罰力度，更談不到刑事責(zé)任，通過完善《刑法》，根據(jù)造假情節(jié)，分別按照濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪來定罪量刑，提高威懾力。[15]

（三）強化對基層干部的監(jiān)督和激勵

一是破解鄉(xiāng)土邏輯對項目扶貧的違規(guī)操作，需要加強扶貧信息公開監(jiān)督監(jiān)察制度，紀(jì)委應(yīng)增強主動反腐意識，提高主動發(fā)現(xiàn)腐敗線索的能力，組織精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督辦公室成員單位開展扶貧信息公開情況專項監(jiān)督監(jiān)察。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第111條的規(guī)定，從嚴(yán)追究不如實公開扶貧信息的相關(guān)部門直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，倒逼扶貧相關(guān)部門履行信息空開職責(zé)，并結(jié)合扶貧信息公開情況倒查其中隱藏的腐敗行為，消除腐敗黑數(shù)，用明規(guī)則取代潛規(guī)則，防止暗箱操作。在防止干部優(yōu)待親友問題上，借鑒重慶市渝北區(qū)紀(jì)委的做法，出臺《村干部及其直系親屬享受惠民政策情況必須全面公開》的規(guī)定，村民可以通過村務(wù)公開欄、聚居點公示欄、廣播、電視、短信、微信群、QQ群等渠道，隨時查看村干部及其直系親屬享受扶貧政策情況。二是在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，借鑒中央反腐敗協(xié)調(diào)小組設(shè)立國際追逃追贓辦公室的成功經(jīng)驗，設(shè)立精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督辦公室，[16]吸納扶貧、財政、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革、水利等相關(guān)扶貧部門領(lǐng)導(dǎo)成員，建立專門溝通協(xié)調(diào)機制，形成監(jiān)督合力，對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的疑難問題，要發(fā)揮扶貧領(lǐng)域技術(shù)專家、管理專家、評估專家的作用，為扶貧提供專業(yè)支持。三是推動紀(jì)檢工作向村級延伸，根據(jù)江蘇省的經(jīng)驗，應(yīng)該以縣為單位整合全縣的紀(jì)檢力量，成立多個紀(jì)檢監(jiān)察工作室，分片進駐農(nóng)村一線，農(nóng)村工作室直接設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，便于對重大項目、惠農(nóng)資金進行監(jiān)督監(jiān)察，也便于直接接待群眾來訪工作。四是建立村干部扶貧敬業(yè)奉獻的激勵機制，這是從正面激勵村干部在項目扶貧工作過程中做到敬業(yè)奉獻、廉潔自律，也就需要激勵制度，提高村干部待遇，對其工作和勞動給予物質(zhì)上的肯定。對扶貧效果顯著的鄉(xiāng)村干部，在進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍時給予政策傾斜，優(yōu)先考慮。

（四）注重扶貧項目結(jié)構(gòu)的合理性

對于扶貧項目結(jié)構(gòu)中的碎片化問題，有關(guān)部門早有預(yù)見及安排，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（2015）強調(diào)“精準(zhǔn)幫扶與連片特困地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”、“項目安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜”及“項目安排精準(zhǔn)”，2016年中央“一號文件”也強調(diào)“項目”在支農(nóng)中的重要性。系統(tǒng)探究扶貧項目結(jié)構(gòu)的合理性有利于在精準(zhǔn)扶貧中破解“項目進村”碎片化難題，防范“項目進村”衍生的廉政風(fēng)險，使扶貧從各方“單打獨斗”到整合資源“協(xié)同出擊”，提升扶貧精準(zhǔn)性與實效性。扶貧項目結(jié)構(gòu)是指扶貧項目之間的一種整合狀態(tài)，合理的項目扶貧結(jié)構(gòu)是項目本身的有效性及項目之間的協(xié)同性。項目本身的有效性是指項目的精準(zhǔn)性及功能的有效發(fā)揮，能夠針對扶貧對象需求提供相應(yīng)扶貧項目。項目之間的協(xié)同性是指各種項目相互支持、相互配合為村莊發(fā)展提供幫助。

一是項目要針對貧困個體及家庭的特點供給，可以量身定制。二是項目要瞄準(zhǔn)村莊的特點供給，能夠為村莊發(fā)展補齊短板。如村莊陷入貧困的主要影響因素是教育、人才短缺、資源開發(fā)不力、道路不通，那就要針對這些制約因素提供相應(yīng)項目支持，使不同類型的項目供給能夠精準(zhǔn)，防止產(chǎn)生項目之間的碎片化，出現(xiàn)某種項目過多、某種項目缺失或過少的情形，這就需要不同項目供給主體通過平臺建設(shè)實現(xiàn)信息互通互聯(lián)。項目能夠與村莊發(fā)展構(gòu)成相互支持、相互促進的關(guān)系就是合理性關(guān)系。三是項目要與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，防止扶貧項目結(jié)構(gòu)失衡。需要調(diào)查貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、自然環(huán)境、人文傳統(tǒng)、人口結(jié)構(gòu)等基本情況，篩選出影響發(fā)展的重要因子，由鄉(xiāng)村規(guī)劃師進行扶貧整體設(shè)計，這樣可以有針對性供給扶貧項目，減少扶貧項目盲目性導(dǎo)致的碎片化，這在很大程度上能抑制項目碎片化帶來的廉政風(fēng)險。四是項目要瞄準(zhǔn)連片貧困區(qū)域的實際與特點，立足于整體性治理及區(qū)域整體脫貧。整合推進連片特困地區(qū)的“項目進村”與精準(zhǔn)扶貧，要克服貧者失語及項目第三方監(jiān)督缺位等難題，夯實扶貧項目的社會基礎(chǔ)，化解“項目進村”碎片化的社會風(fēng)險，使資源“好鋼用到刀刃上”，保障連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧。貫穿項目扶貧四個單元的紅線是項目與扶貧對象之間的匹配性，努力實現(xiàn)項目與扶貧對象之間的匹配性也就實現(xiàn)了扶貧項目結(jié)構(gòu)的合理性，扶貧項目結(jié)構(gòu)的合理性能夠最大限度減少項目多主體供給帶來的雜亂、項目運行過程中的紊亂、項目監(jiān)督中的散亂，從而有效治理項目扶貧場域衍生的貪腐問題。

參考文獻：

[1] 宋鵬偉.大面積的扶貧作假是一種集體腐敗[J].中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2015（10）：12.

[2] 楊巨帥.除“蠅貪”侵蝕 助脫貧攻堅——從325起典型案例看扶貧領(lǐng)域突出問題及其治理[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察，2016（17）：15-16.

[3] 中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議公報[EB/OL].（2018-01-13）[2018-02-11]. http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0113/c64387-29762975.html.

[4] 布迪厄，華康德.實踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中央編譯出版社，1998：134.

[5] 齊格蒙特·鮑曼.現(xiàn)代性與矛盾性[M].邵迎生，譯.北京：商務(wù)印書館，2003：19.

[6] 姚邁新.對扶貧目標(biāo)偏離與轉(zhuǎn)換的分析與思考[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2010（3）：122-126.

[7] 折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯[J].中國社會科學(xué)，2011（4）：126-149.

[8] 孫新華.“項目進村”的私人化運作與村莊建設(shè)困境——基于湘中村的經(jīng)驗[J].現(xiàn)代城市研究，2016（10）：16-21.

[9] 李群峰.權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下村莊層面精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)偏離機制研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2016（2）：73-76.

[10] 李侃如.治理中國：從革命到改革[M].胡國成，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：188.

[11] 譚詩贊.“項目下鄉(xiāng)”中的共謀行為與分利秩序[J].探索，2017（3）：157-163.

[12] 馮華超，鐘漲寶.精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)民爭當(dāng)貧困戶的行為及其闡釋——基于武漢近郊Q村的實地調(diào)查[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2017（2）：78-87.

[13] 陸漢文，李文君.信息不對稱條件下貧困戶識別偏離的過程與邏輯——以豫西一個建檔立卡貧困村為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2016（7）：15-22.

[14] 李耀鋒.連片特困地區(qū)的“項目進村”碎片化與精準(zhǔn)扶貧：研究進展及理論構(gòu)想[J].學(xué)術(shù)論壇，2016（11）：111-117.

[15] 王松.扶貧開發(fā)中統(tǒng)計數(shù)字腐敗的法律規(guī)制[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2015（10月下）：77-79.

[16] 田關(guān)偉.充分發(fā)揮紀(jì)委職能作用懲治預(yù)防扶貧領(lǐng)域腐敗[J].中國黨政干部論壇，2017（1）：41-44.

責(zé)任編校 王學(xué)青

Abstract： Project poverty alleviation is an important manifestation of poverty alleviation projects of China in the field of precise poverty alleviation， a form of precise poverty alleviation carried out in projects shouldering specific value targets and practical functions. However， problems of corruption arise out of this process， which arouse public attention. When observed and analyzed in the background of project poverty alleviation， such corruption problems can better be seen as of their internal nature， generating mechanism and the process of their evolution. The field of project poverty alleviation is composed of such elements as subjects， contents and operation of projects. The multiple interests of multiple subjects， the coexistence of multiple rules in the process of operation， and the multi-channel investment of capital policy play a role in the fragmentation of the project poverty alleviation field， which induces value deviation for some poverty alleviation cadres， poverty alleviation projects becoming opportunities for personal benefits， which form the logical mechanism of “project poverty field fragmentation - value orientation deviation - corruption behavior.” It is of theoretical and practical significance to understand the relationship between the project poverty alleviation field and corruption behavior， and to curb corruption through treatment of project poverty alleviation field.

Key words： project poverty alleviation field； fragmentation； corruption