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        我國高校辦學(xué)自主權(quán)演變及路徑

        2018-09-02 12:45:34吳寧子
        文學(xué)教育·中旬版 2018年7期
        關(guān)鍵詞:高校

        內(nèi)容摘要:高校辦學(xué)自主權(quán)這一概念,是我國高等教育改革中發(fā)展起來的一種高等教育管理思想和原則,政府也在一系列關(guān)于高等教育的文件和法律中提到高校辦學(xué)自主權(quán)的問題。本文從我國高校辦學(xué)自主權(quán)的由來入手,通過分析其歷史演變,了解我國高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)展情況,揭示其在落實中存在的困境和原因,并提出相應(yīng)的解決路徑。

        關(guān)鍵詞:高校 辦學(xué)自主權(quán) 演變及路徑

        一.高校辦學(xué)自主權(quán)問題的由來

        (一)高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵

        1.概念

        理解高校辦學(xué)自主權(quán),有兩個視角:一是教育學(xué)視角,認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是高等學(xué)校針對其面臨的任務(wù)和特點,為保障辦學(xué)活動能夠依據(jù)其自身特點和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求,充分發(fā)揮其功能所必需的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)、自主監(jiān)督權(quán)等。[1]二是法學(xué)視角,認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)及其他教育機構(gòu)在法律上享有的、為實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨、獨立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理和實施教育教學(xué)活動的資格與能力。[2]上述兩種理解高校辦學(xué)自主權(quán)的視角不同,但它們有三點共同點:第一,高校辦學(xué)自主權(quán)是為了發(fā)揮高等學(xué)校的功能;第二,高校辦學(xué)自主權(quán)是為了高校能夠獨立處理教育教學(xué)事務(wù);第三,高校辦學(xué)自主權(quán)是高校必須要享有的。

        2.性質(zhì)

        第一,高校辦學(xué)自主權(quán)具有相對性。高校是社會的一部分,它的存在與發(fā)展離不開政府和社會,因此政府和社會各方面對高校辦學(xué)自主權(quán)存在著影響和控制。

        第二,高校辦學(xué)自主權(quán)具有雙重性。對高校內(nèi)部而言,高校辦學(xué)自主權(quán)是一種權(quán)力,它具有控制和支配的能力;對高校外部而言,高校辦學(xué)自主權(quán)則是一種權(quán)利,根據(jù)高教法的規(guī)定可以自行處理教育教學(xué)事務(wù)。

        第三,高校辦學(xué)自主權(quán)具有層次性。最高層次表現(xiàn)在整個高等教育的辦學(xué)活動與政府控制之間旳關(guān)系上;第二層次表現(xiàn)在一所高校的辦學(xué)與政府控制之間的關(guān)系上;第三層次表現(xiàn)在高校的主體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分與教職工之間的關(guān)系上。[3]

        第四,高校辦學(xué)自主權(quán)是一種公權(quán)力。但這并不代表政府可以替代高校,深入到高校管理的方方面面。政府需要做好宏觀調(diào)控與組織協(xié)調(diào)工作,以保證高校完成任務(wù)所需的教育資源的配置。政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行宏觀調(diào)控與組織協(xié)調(diào),而不應(yīng)該直接參與高校管理。[4]

        3.內(nèi)容

        《中華人民共和國高等教育法》和《2010年綱要》規(guī)定高校辦學(xué)自主權(quán)主要有以下七項:招生自主權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研開發(fā)和社會服務(wù)權(quán)、國際交流合作權(quán)、機構(gòu)設(shè)置與人事權(quán)和財產(chǎn)管理使用權(quán)。

        4.與大學(xué)自治的區(qū)別與聯(lián)系

        “高校辦學(xué)自主權(quán)”與“大學(xué)自治”既有聯(lián)系也有區(qū)別,聯(lián)系體現(xiàn)在:第一,都承認(rèn)了高校的法人地位,尊重高校的辦學(xué)權(quán)利;第二,在微觀層面上都認(rèn)為高校應(yīng)該依據(jù)自身的內(nèi)在規(guī)律與邏輯屬性處理教育教學(xué)事物,在宏觀層面都認(rèn)為政府則應(yīng)該主要通過教育立法、財政撥款等宏觀調(diào)控手段對高校實施管理;第三,二者的目標(biāo)相同:尋求自主權(quán)與辦學(xué)最佳效益的平衡點。

        區(qū)別在于:第一,傳統(tǒng)性不同。大學(xué)自主更為傳統(tǒng),是西方大學(xué)與生俱來的內(nèi)在屬性,并廣泛形成了一種文化特征;第二,主動性不同,大學(xué)自主更為主動,高校辦學(xué)自主權(quán)較為被動。大學(xué)自治出發(fā)點在于大學(xué)自身,政府對高校的干預(yù)僅僅是有限的宏觀層面,而高校辦學(xué)自主權(quán)是一種為了擺脫政府過度控制的被動行為;第三,出發(fā)點不同。大學(xué)自治是以自主權(quán)的存在為基礎(chǔ),重視自主權(quán)的實際應(yīng)用過程;辦學(xué)自主權(quán)的行使就是一個追求自治的過程,其著重點在于這種權(quán)利的有無和范圍。

        (二)高校辦學(xué)自主權(quán)的歷史演變

        我國大學(xué)建立于近代,受“教育救國”的思想影響,以西方為榜樣,這限制了大學(xué)自主發(fā)展的空間;新中國成立后,政府一直徘徊于集權(quán)與分權(quán)之間,并且,高校既渴望獨立自主,但在行使自主權(quán)上又力不從心,對政府表現(xiàn)出依附于逃脫的矛盾狀態(tài)。依據(jù)我國大學(xué)建立后不同時期的特點,將高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)展階段分為以下四個階段:[5]

        1.依附依賴階段

        19世紀(jì)末20世紀(jì)初,我國現(xiàn)代意義上的大學(xué)產(chǎn)生了,在原有的教育體制下,學(xué)習(xí)西方先進(jìn)技術(shù)。此階段的高校沒有獨立發(fā)展的意識和能力,只能服從于政府的支配,帶有濃厚的官僚色彩。由此可見,我國大學(xué)從產(chǎn)生起,就面臨著缺乏維護(hù)自身利益權(quán)利的能力與意識,對于追求西方大學(xué)的“大學(xué)自治”更是無從談起,最終造成了政府對高校高度集權(quán)、高校對政府過分依賴的局面。這個階段對西方高等教育的借鑒與吸納限定在制度層面上,種種舉措只是舊體制內(nèi)的一種大的調(diào)整,并沒有改變專制教育的實質(zhì)。

        2.加強控制階段

        1919年以北京大學(xué)為首的青年學(xué)生發(fā)起了五四愛國運動,掀起了新民主主義運動的開端。從此,大學(xué)成為推動社會思想進(jìn)步的重要場所,政府想再像以前那樣將大學(xué)降至管制隔離是不可能了。這個時期的高校承擔(dān)起了自己的社會責(zé)任,積極參與救亡圖存的愛國運動,與政府之間屢屢發(fā)生沖突,政府為了維護(hù)其統(tǒng)治,對高校釆取了嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓等手段,加強了對其的管理和控制。

        3.計劃集權(quán)階段

        1949年新中國成立后,我國社會各方面進(jìn)入了一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期,但由于受當(dāng)時國際形勢的影響和制約,我國以蘇聯(lián)模式為藍(lán)本,以高度集中、計劃指令為主要特征的中央集權(quán)型高教管理體制得以確立,由政府對大學(xué)的直接管理。在社會主義改造期間,政府逐步地將高校等社會機構(gòu)國有化,成為政府的附屬機構(gòu)并釆用高度集權(quán)的管理模式。在以后的三十多年計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府對社會的政治經(jīng)濟(jì)實行了高度集權(quán)的直接管理模式。這一時期,政府對高校的管理主要是以直接管理為主,高校是沒有任何獨立自主的地位的。不過也應(yīng)該看到,我國高端人才培養(yǎng)速度在這種直接管理的模式下大大提高,對發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切需要做出了巨大的貢獻(xiàn)。

        4.持續(xù)放權(quán)階段

        1987年后中國實行了改革開放,社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就,政府的社會管理職能和服務(wù)職能日趨成熟穩(wěn)定,高等教育贏來了恢復(fù)和發(fā)展的機會:恢復(fù)高考、高校重建等。1995年頒布了《中華人民共和國教育法》和1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》,至此,高等學(xué)校的法人地位最終確立,維護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)從此有了明確的法律依據(jù),一系列的高等教育體制改革措施在一定程度上推進(jìn)了政府管理與高校關(guān)系的平衡。政府管理在高校自主辦學(xué)中不斷地優(yōu)化:逐步地從集權(quán)走向分權(quán)、從管制走向合作、從控制走向治理。在這一階段中,政府與高校、社會之間形成一個多元的治理網(wǎng)絡(luò),政府的管理通過溝通、協(xié)商等非強制的方式來調(diào)節(jié)各方的關(guān)系,將辦學(xué)自主權(quán)還與高校,隨著政治體制的改革日趨完善,政府的管理能力不斷提升,兩者一定能夠找到平衡點,共同促進(jìn)高校發(fā)展。

        二.高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)展

        (一)落實困境

        1.政府和高校權(quán)利邊界不清

        第一,政府在高校管理上在一定程度上存在越權(quán)行為。

        雖然《高等教育法》確立了高校七項辦學(xué)自主權(quán),但在實踐中,仍然存在著政府對高校越權(quán)管理、越權(quán)干預(yù)的問題。與《高等教育法》等賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)相比,高校實際擁有的辦學(xué)自主權(quán)還有很大差距。

        第二,法律沒有明確界定政府的權(quán)力范圍。

        高校作為一種組織在社會運行,需要得到政府許可和支持,要依賴政府的協(xié)調(diào)來獲得教育資源。政府成為了高校發(fā)展所必不可少的外部因素,而沒有法律規(guī)定政府在高校管理中的權(quán)力范圍。在政府對高校進(jìn)行宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理時,宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理的方式?jīng)]有具體規(guī)定,注重效率的行政化管理方式與高校的自我發(fā)展與管理相矛盾,有時延誤甚至阻礙高校的發(fā)展。

        2.高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不平衡

        我國政府是公立大學(xué)的投資主體,政府既是大學(xué)的舉辦者,又是大學(xué)的管理者,使得大學(xué)的行政權(quán)力成為了政府權(quán)力的延伸。高校行政權(quán)力往往居于主導(dǎo)地位,而學(xué)術(shù)權(quán)力常常被忽視,甚至被行政權(quán)力所侵蝕。行政權(quán)力擁有對資源的分配權(quán),使得學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)揮依賴于行政權(quán)力的行使,如高校行政人員在科研經(jīng)費劃撥、職稱評審、學(xué)位授予等方面常常處于主導(dǎo)地位,這使得高校出現(xiàn)行政權(quán)力的擴(kuò)張與泛化,而影響學(xué)術(shù)人員創(chuàng)造力的發(fā)揮,打破了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡,進(jìn)而影響高校自身的發(fā)展。

        3.高校行為失范時有發(fā)生

        在落實高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中,高校的失范行為時有發(fā)生。很多高校對學(xué)生進(jìn)行管理時時常以不同理由勸退學(xué)生或?qū)W(xué)校出現(xiàn)了突發(fā)事件處理不當(dāng)?shù)龋咝J亲灾鬓k學(xué)的行為主體,辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)與否在很大程度上與高校的行為有關(guān)。高校諸多失范行為對高校辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)形成了很大的挑戰(zhàn)。

        (二)影響落實原因

        1.法律制度:立法設(shè)計存在缺陷

        第一,高等教育的功能定位存在偏差。

        高等教育的這種公共屬性決定了高等學(xué)校應(yīng)由國家來舉辦,實現(xiàn)國家的人才培養(yǎng)目標(biāo)自然成為了高校功能的應(yīng)有之義,具有無可爭議的合理性。但過于強調(diào)將高等教育定位于國家功能之上,必然容易忽視了其應(yīng)有旳其他社會功能。

        第二,高校與政府之間的關(guān)系定位自相矛盾。

        當(dāng)前法律規(guī)定將行政管理機構(gòu)與高校之間的關(guān)系定位于了一種管理與被管理,領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的模式下,大有應(yīng)將高校視為政府職能組成部分之意?!陡呓谭ā返谑粭l又明確提出“高等教育應(yīng)面向社會依法自主辦學(xué),實行民主管理”。

        2.政府體制

        第一,教育體制改革緩滯。

        改革開放以來,市場經(jīng)濟(jì)體制改革首先推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,但由于政府結(jié)構(gòu)相對獨立于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),加之主客觀的一系列原因,政府對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動的反應(yīng)往往相對滯后。這就導(dǎo)致作為政治體制改革重要環(huán)節(jié)的教育體制改革無法順利推行,制約了高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實。

        第二,政府管理職能錯位。

        政府的教育管理職能仍然停滯于計劃管理的模式未有效轉(zhuǎn)變,對宏觀管理與微觀管理的尺度把握上時常錯位,并沒有有效、全面的下放相應(yīng)的自主權(quán)力。政府對高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督職能作用微弱,而執(zhí)行能力過重,習(xí)慣以政策取代法律,通過不斷下發(fā)行政性的政府文件、通知等方式干預(yù)高校的具體事務(wù)。導(dǎo)致在缺少規(guī)劃的情況下出現(xiàn)了許多重復(fù)建設(shè)和短期行為,浪費了大量的精力于此,阻礙了高校辦學(xué)自主權(quán)的依法落實;同時,也抑制了高校的辦學(xué)能力與活力。

        3.高校本身

        盡管高等學(xué)校在法律上已經(jīng)獲得了獨立的法人地位,但獨立自由的理念被工具理論所遮蔽,大學(xué)的主體性和自主性長期處于缺位或缺失狀態(tài),易逐漸陷入了危機之中。原因是由于大學(xué)章程對于政府與高校的溝通、規(guī)約功能失調(diào),導(dǎo)致高校普遍存在自我發(fā)展動力不足、約束機制空乏的情況,直接或間接阻礙了高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實,且衍生出種種亂象。

        三.高校辦學(xué)自主權(quán)的解決路徑

        1.完善高等教育法律法規(guī)

        法律的旨意在于促進(jìn)政府依法行政,督促高校依法辦學(xué)。政府依法行政和高校依法辦學(xué)都以教育立法為前提,在教育立法中要充分體現(xiàn)高校學(xué)術(shù)權(quán)力地位,將政府的宏觀調(diào)控與高校的自主辦學(xué)有效結(jié)合。教育法中有關(guān)高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定仍存在不清晰的地方,嚴(yán)重影響了自主權(quán)的落實。應(yīng)盡快細(xì)化教育法中相關(guān)規(guī)定以增強其實施過程中的實用性。

        2.政府確立職責(zé)范圍,優(yōu)化管理方式

        高校辦學(xué)自主權(quán)的落實并不意味著完全脫離政府,高校作為社會系統(tǒng)的一部分,政府對高校的管理應(yīng)是宏觀的、間接的。[6]第一,政府要確立職責(zé)范圍。根據(jù)管辦分開的原則區(qū)分高校的所有權(quán)與即辦學(xué)權(quán),政府只負(fù)責(zé)高校的所有權(quán),是高校的監(jiān)督者、投資者、協(xié)調(diào)者,政府的重點應(yīng)放在教育;高校的重點在辦學(xué),應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢,進(jìn)行自主辦學(xué)。第二,政府要優(yōu)化管理方式。政府應(yīng)尋找與高校之間平衡點,將有效管理與自主辦學(xué)協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。政府應(yīng)關(guān)注高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,監(jiān)督、評估高校的教育質(zhì)量,劃撥教育經(jīng)費等。而對于高校具體管理細(xì)則,則應(yīng)交給高校自主處理。

        3.高校要加強章程建設(shè),提高民主參與度

        在高校管理內(nèi)部,高校章程具有最高層次的領(lǐng)導(dǎo)者地位,是大學(xué)內(nèi)部統(tǒng)籌性、全局性的規(guī)范文件。只有通過各方的協(xié)調(diào),共同提升高校章程的法律地位與效力,才能保證高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。目前高校章程制定過程存在自上而下,缺乏民主參與的問題,為解決這一問題應(yīng)提高民主參與度,總結(jié)經(jīng)驗,廣泛聽取各部門、學(xué)校內(nèi)組織、師生員工等的意見,確保高校章程的領(lǐng)導(dǎo)地位。

        參考文獻(xiàn)

        [1]林正范等.論高校辦學(xué)自主權(quán)的含義、依據(jù)與范疇[J].上海高教研究,1994(2):51-54.

        [2]勞凱聲等.規(guī)矩方圓——教育管理與法律[M].北京:中國鐵道出版社,1999:219-220.

        [3]林正范等.論高校辦學(xué)自主權(quán)的含義、依據(jù)與范疇[J].上海高教研究,1994(2):51-54.

        [4]劉江平,劉曉瑜.高校辦學(xué)自主權(quán):性質(zhì)、困境與出路[J].中國高等教育,2016(07):46-48.

        [5]黃厚明.大學(xué)自主權(quán)的歷史、文化視角[J].理工高教研究,2002,(6):30-31.

        [6]趙上.我國高校辦學(xué)自主權(quán)的歷史演進(jìn)和現(xiàn)狀分析[J].中國輕工教育,2012(06):6-8+14.

        基金項目:江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題,以學(xué)習(xí)者為中心的高校思想政治理論課教學(xué)模式研究(B-b/2013/01/034)

        (作者介紹:吳寧子,南京林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生,主要從事高校學(xué)生思想教育與管理)

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