俞欽欽 鄭沖 胡蕓

摘 要：本文以浙江省寧波市為例，基于環(huán)境功能區(qū)劃的分級管控和分區(qū)管理要求分析和歸納了環(huán)境功能區(qū)劃實施以來遇到的主要問題?？茖W制定并優(yōu)化完善六類環(huán)境功能區(qū)的管控策略有利于促進環(huán)境功能區(qū)劃政策目標的有效落實，真正實現(xiàn)從理論與技術(shù)指導到可落地、可執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境功能區(qū)劃；實施；管控

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）11-0006-02

環(huán)境功能區(qū)劃從環(huán)境保護與管理的角度出發(fā)，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異，將環(huán)境按照其功能特性劃分為具有科學性、可操作性的環(huán)境功能類型，并且對區(qū)域進行合理的劃定[1-2]。環(huán)境功能區(qū)劃是環(huán)境管理走向源頭控制、精細化管理的一項基礎性環(huán)境制度[3]，通過設置前置性環(huán)境準入要求[4]，旨在促進建立“分區(qū)管理、分類指導”的環(huán)境管理體系。

1 環(huán)境功能區(qū)劃總體情況

《浙江省環(huán)境功能區(qū)劃》（含各市區(qū)、縣（市）《環(huán)境功能區(qū)劃》）于2016年7月由浙江省人民政府批復后實施。浙江省國土空間劃分為自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準入?yún)^(qū)和環(huán)境重點準入?yún)^(qū)6大類，針對區(qū)域突出的環(huán)境問題和主要矛盾，明確各類功能區(qū)的環(huán)境保護目標、環(huán)境質(zhì)量標準、產(chǎn)業(yè)準入要求和空間管控措施，形成分區(qū)分類環(huán)境管理模式。

寧波市環(huán)境功能區(qū)劃（以下簡稱“區(qū)劃”）在寧波市環(huán)境功能現(xiàn)狀評估的基礎上，主要依據(jù)《浙江省市、縣（市）環(huán)境功能區(qū)劃編制技術(shù)指南（試行）》（以下簡稱《指南》）編制而成。編制過程中充分結(jié)合寧波市社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，銜接了主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等相關(guān)區(qū)劃（規(guī)劃）。區(qū)劃總體劃分結(jié)果如下：自然生態(tài)紅線區(qū)占16.8%，生態(tài)功能保障區(qū)占33.3%，農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)占25.1%，人居環(huán)境保障區(qū)占14.0%，環(huán)境優(yōu)化準入?yún)^(qū)占8.3%，環(huán)境重點準入?yún)^(qū)占2.5%。

2 主要存在問題及需求分析

環(huán)境功能區(qū)劃打破了原有各規(guī)劃相對獨立封閉的工作模式，在寧波市人民政府推進“多規(guī)融合”工作的大背景下，市級層面以城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃“三規(guī)融合”為重點，縣（市）級層面以縣（市）域總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，均與規(guī)劃、國土、發(fā)改、水利、農(nóng)林等部門進行了較好的溝通、對接與協(xié)調(diào)。但從現(xiàn)有實施情況和長遠推進來看，環(huán)境功能區(qū)劃管控措施與負面清單的落實仍然存在一些亟待解決的問題。

2.1 工業(yè)項目分類標準不明確

《指南》根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2015）》（環(huán)境保護部令第33號）的項目分類，將工業(yè)項目根據(jù)污染強度分為一、二、三類，一類工業(yè)項目為基本無污染和環(huán)境風險的項目，二類工業(yè)項目為污染和環(huán)境風險不高、污染物排放量不大的項目，三類工業(yè)項目為重污染、高環(huán)境風險行業(yè)項目，并列出了每類工業(yè)項目的清單。制定環(huán)境功能區(qū)分區(qū)管控工業(yè)項目分類名錄的好處在于，某一特定工業(yè)項目是否可以新建時，只要對照項目所在環(huán)境功能區(qū)的負面清單即可作出判斷。但此分類主要基于主觀判斷得出，缺少定量化的指標作為依據(jù)和參考，難以避免存在一刀切現(xiàn)象。例如有色金屬合金制造歸為三類工業(yè)項目，這其中的釹鐵硼熔煉，污染排放和風險均較低，但分類上也屬于“合金制造”，按照分類要求，只能夠布局在允許三類工業(yè)項目進入的區(qū)域。因此，雖然行業(yè)類型在一定程度上決定了污染排放水平，但這種分類依然存在局限性。此外，工業(yè)項目的分類經(jīng)過了多次討論、修改與完善，但要在部門間達成普遍共識仍較為困難，也容易產(chǎn)生概念上的混淆。

2.2 負面清單僅針對工業(yè)項目

環(huán)境功能區(qū)劃的負面清單僅針對工業(yè)項目，自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感程度較高的區(qū)域，基本禁止一切工業(yè)項目進入，但對于非工業(yè)類項目（例如交通、能源、通信、防洪等基礎設施和民生保障工程）的準入要求未明確，具體布局選址由各地根據(jù)實際需要和環(huán)境影響評價結(jié)果，在符合相關(guān)法規(guī)條件下確定。各地在實際項目審批中對該類開發(fā)建設活動的管控較難把握。

2.3 項目準入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與管理機制不夠完善

各類功能區(qū)涉及的保護對象例如飲用水水源、森林資源、基本農(nóng)田等主要資源的管理權(quán)限還涉及水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)等多部門。例如對于永久基本農(nóng)田示范區(qū)，國土規(guī)劃一般將之納入禁止建設區(qū)，而環(huán)境功能區(qū)劃一般劃定為農(nóng)產(chǎn)品保障區(qū)，兩者在管控措施和建設項目準入的側(cè)重點和規(guī)定不同。環(huán)境功能區(qū)劃強調(diào)環(huán)境空間的連片和集聚，避免各功能區(qū)斑塊化、破碎化，這也與土地利用總體規(guī)劃依據(jù)城鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀來規(guī)劃布局未來建設用地的方法有一定的沖突。在缺乏強有力的制度保障和實施機制的情況下，區(qū)劃制度的執(zhí)行力度和負面清單的可操作性可能降低。

3 對策建議

基于環(huán)境功能區(qū)劃建立不同類型環(huán)境功能區(qū)的負面清單是空間環(huán)境準入制度向下落實的重要載體。建議環(huán)境功能區(qū)劃分區(qū)管控措施進一步優(yōu)化。

3.1 統(tǒng)一要求，區(qū)別對待

寧波各區(qū)縣（市）的經(jīng)濟發(fā)展較為不平衡，各地的資源環(huán)境、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀與政策條件等都存在較大差異。在遵循環(huán)境功能區(qū)劃分類管理總體思想的前提下，考慮到不同地區(qū)的特點，同一類型環(huán)境功能區(qū)在不同地理位置的項目準入條件可適當收緊或放寬，例如設置一些在局部地區(qū)可以條件性準入的項目，以建設項目環(huán)境影響評價為載體實行部門會商，在把握分區(qū)基本原則下體現(xiàn)差異性。

3.2 扶優(yōu)汰劣，科學引導

建立建設項目的“正面清單”?！罢媲鍐巍笔窍鄬τ凇柏撁媲鍐巍倍缘?，對于能夠促進區(qū)域環(huán)境保護或符合當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護要求且有利于國計民生的建設項目，列入正面清單，建議減少環(huán)評審批的前置條件。對與區(qū)域環(huán)境保護要求或規(guī)劃方向不一致的建設項目列入負面清單。對于自然生態(tài)紅線區(qū)，若建設項目未列入其正面清單或條件性批準范圍，則功能區(qū)內(nèi)一律不得準入。其他類別的環(huán)境功能區(qū)，在符合管控措施要求的前提下，鼓勵發(fā)展正面清單范圍內(nèi)的建設項目，屬于條件性批準范圍內(nèi)的建設項目，其具體布局選址應根據(jù)各地實際需要和環(huán)境影響評價結(jié)果確定是否予以準入。

3.3 基于成果，補充完善

環(huán)境功能區(qū)劃主要對工業(yè)項目進行分類管控，各地的環(huán)境功能區(qū)劃工業(yè)項目負面清單在制定時進行了充分的意見征詢，兼顧了產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需求及現(xiàn)狀情況，是多方利益相關(guān)者溝通協(xié)調(diào)后所認可的成果。未來要著重建立除以上工業(yè)項目以外的建設項目管控清單，從而對現(xiàn)有的項目清單作出有效的補充和完善。

4 結(jié)語

環(huán)境功能區(qū)劃以環(huán)境功能為導向，具有基礎性和長期性等特點。在落實環(huán)境功能區(qū)劃分級管控和分區(qū)管理要求的基礎上，進一步細化制定差別化的環(huán)境目標和管控措施及項目清單，能夠?qū)σ延袇^(qū)劃方案的負面清單形成有效補充，有利于持續(xù)促進國土空間的高效協(xié)調(diào)可持續(xù)開發(fā)，提高環(huán)境精細化管理水平和管理效率。

參考文獻

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