徐夢晨

摘要：近年來，伴隨著經(jīng)濟的不斷繁榮，中國以前的行政管理制度、管理方式在許多地方也要跟上時代發(fā)展的步伐，而作為“行政管理之魂”的行政文化，在行政改革方面占據(jù)非常重要的地位。然而我國缺少對于行政文化建設的理論和實踐研究，所以不斷推進行政文化建設顯得格外重要。文章以路徑依賴理論為基礎，探究路徑依賴是如何成為行政文化建設過程中比較大的障礙。

關鍵詞：行政文化建設：阻礙因素：路徑依賴

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）0卜157-02

一、引言

我國的行政文化理論研究從20世紀80年代以來，逐漸引起學者們的重視，當時對政治文化和企業(yè)文化的研究已經(jīng)初具規(guī)模，加之它對于行政管理實踐具有非?，F(xiàn)實的幫助作用，行政文化的形成與演化以及新時期建設成為行政管理學的重要研究領域之一。以上是行政文化在理論層面上的發(fā)展方式，文章敘述的行政文化建設是存在于當前實踐中的，它有利于行政文化朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，是在原有行政文化發(fā)展基礎上，對行政文化的建設的改進方式，是批判地繼承和有選擇地發(fā)揚，而并不是拋棄原先的文化，創(chuàng)造全新的文化。路徑依賴是新制度經(jīng)濟學的概念，是指人們一旦選擇了某個體制，慣性的力量會使這一體制不斷自我強化。路徑依賴有兩重作用：一是正效應，即推動組織朝著正反饋方向變化和發(fā)展；另一個是負效應，通過慣性力量使組織陷入或鎖定在一種死循環(huán)的狀態(tài)中?？v觀我國行政文化的發(fā)展，其過程也具有明顯的路徑依賴的特點，一方面當過去已經(jīng)形成的行政文化被行政組織成員廣泛接受，行政文化作為一種共同的價值觀，直接影響著行政目標的確立。同時，行政文化還能使行政人員、行政組織內(nèi)部的各種力量在共同價值觀的指導下，引導到一個共同的目標?？墒橇硪环矫骐S著行政組織內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化而迫切要求文化作出適當改變時，這種一致性反過來會阻礙行政文化做出符合現(xiàn)實的變化。

二、我國行政文化建設中的問題

廣義的行政文化是指行政意識形態(tài)，以及與之相適應的行政制度和組織機構。狹義的行政文化僅指行政意識形態(tài)，即在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。中國當前正處在市場經(jīng)濟愈發(fā)繁榮的時期，我國的行政文化要與我國社會發(fā)展狀況配套，也應產(chǎn)生了重要的變革，可是傳統(tǒng)行政文化里還存在著許多弊端沒有清除，現(xiàn)代性的行政文化具有許多阻礙因素，下文將對建設過程中的重要阻礙因素做出說明。

（一）無限政府的行政觀念

無限政府的明顯特性滲透在政府的規(guī)模、權力以及政府的職能中。在無限政府觀念的影響下，政府的規(guī)模越發(fā)膨脹，機構無限增加，甚至同樣職責和構造的機構存在多個，冗官冗員的現(xiàn)象屢見不鮮，造成政府機構效率低下，成本上升。無限政府觀念下的政府權力也不斷擴張，導致政府組織對經(jīng)濟，文化以及社會事務全方位地控制與管轄。此外由于政府通常是對上級政府的監(jiān)督而缺少下級以及政府之外獨立機構的監(jiān)督，缺少必要的外部約束，政府權力就會毫無節(jié)制地擴張。而在無限政府理論下的政府職能也在無節(jié)制擴張，因此政府負責著很多自己“管不了”“管不好”“不該管”的社會事務，造成了政府資源的不必要浪費，也對原本管理這些事務的社會非政府組織造成了一定影響。無限政府的行政理念嚴重影響著現(xiàn)代化行政文化建設。

（二）官僚主義的行政倫理

被官僚主義滲透的行政機構以及行政組織成員關心自己的既得利益，忽略人民群眾的需要，不關心人民群眾的利益，并且只是一味地發(fā)號施令而不將行政工作落實到實處。在我國處理行政事務和國家整個政治生活中，官僚主義是普遍存在的嚴重問題。它嚴重危害行政組織成員的心理活動以及辦事方式，輕則往往使得他們思想比較僵化，墨守成規(guī)，辦事不追求效率，形式大于結果。重則使得行政組織成員做出欺上瞞下，壓迫人民群眾，徇私舞弊，貪污受賄等一系列違反行政法規(guī)法律的錯誤行為。官僚主義作為一種異化的行政倫理，是我行政文化長期積累所形成的一種弊端，既造成了人民群眾對政府的不滿以及不信任，同時會嚴重阻礙現(xiàn)代化的、為人民服務的行政文化的順利發(fā)展。

（三）主觀隨意的行政意識

行政意識對行政組織成員的行動有著潛移默化的影響，但是主觀隨意性過強的行政意識使得行政機關對于行政事務的處理方式會有偏離正確規(guī)律的傾向，一切均聽從個人的喜愛偏好。具體地說，就是在行政活動中行政長官個人說了算。我國政府尤其是地方政府的決策方式往往就是取決于一把手的判斷，導致決策主觀性太強，正確性難以保證的同時也難以解決行政事務的切實需要。主觀隨意性的行政意識的弊端也突出表現(xiàn)在新舊行政長官的接任過程中。前任為了自己的保留或者強化自己的政績，在最后的在任時刻大范圍大力度地調(diào)動財政資金，為自己的在任成果隨意再加一筆，但往往是一種無用的“面子工程”。但是接任的行政長官由于要迫切立威，對于前任發(fā)起的行政任務忽略，只關注于自己的成就鑄造。這樣一種走馬燈似的反復折騰，最后受損的永遠是公共利益。在行政管理里，主觀隨意的行政意識普遍存在，促使行政權力擴張，極易滋生腐敗，也會很大程度上制約其他行政人員積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，行政效率低下，缺乏活力。主觀隨意性過強的行政意識是導致行政文化阻礙政治昌明，經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要原因之一。上文論述的多種阻礙因素的出現(xiàn)，使得行政文化的建設困難重重。

三、行政文化建設中的路徑依賴現(xiàn)象及其原因

諾斯認為，我們的社會演化到今天，我們的文化傳統(tǒng)，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些制約因素，認知心理學告訴我們，在復雜社會中的個人大都傾向于堅持自己已經(jīng)形成的見解，個人關于社會的認識一旦形成就很難改變，其原因是世界觀和價值觀的建立成本高，人的世界觀和價值觀有強烈的學習效應，是一種正反饋，在其作用下，便形成路徑依賴，行政文化一旦形成，通常也有這個特點。由此可見，有足夠的理由要對我國的現(xiàn)行的行政文化進行改善。

（一）行政文化建設中的路徑依賴形式

1.行政人員

行政文化的建設不僅離不開行政官員對于行政文化建設理智上的需要，也需要情感上做出相應的改變?，F(xiàn)在行政文化下行政人員的思想態(tài)度，行為方式正如上述所說主觀隨意性強，官僚作風明顯，現(xiàn)代化行政文化的建設意味著為官者不能再對公共權力的行使以自己的利益為出發(fā)點和落腳點，上級的權力也不能再是絕對至高無上的，下級及其他獨立機構都可以對上級進行監(jiān)督。行政人員尤其是行政長官大多都有很強的成就感，他們懷念歷史，強調(diào)經(jīng)驗，趨向于把過去的成功經(jīng)驗在當今環(huán)境中加以復制。

2.社會群眾

當前以“官本位”為典型的行政文化，社會群眾是必不可少的一個主體和載體。從年年升高的“考公熱”就可以看出，社會群眾對于官職的崇拜以及以官職為榮。社會公眾普遍認為當官有特權，有很多潛在的利益?？梢酝ㄟ^謀得一官半職獲取，可以得到人們的尊重，由于這種特權地位，越來越多的不同行業(yè)不同階層的人都積極地加入考公大隊。而且由于社會群眾對于行政人員特權地位的認知根深蒂固，進入到行政序列的人往往都抱著為己謀私的心態(tài)，只顧及自己本人的利益，而不把社會中人民的公共利益作為處理事情的準則，這樣會形成工作效率低下，人浮于事的消極工作現(xiàn)象。

（二）行政文化建設中路徑依賴現(xiàn)象的成因

借鑒路徑依賴理論，可知致使行政文化陷入僵化并阻礙行政文化建設的主要原因就是文化路徑依賴現(xiàn)象，這種文化路徑依賴現(xiàn)象的形成主要基于以下幾個方面因素。

1.行政文化長時間積累的沉淀成本

行政文化是在中華五千年文化的發(fā)展中逐步出現(xiàn)的，為了提倡、貫徹、實施以前的行政文化，政府也曾經(jīng)耗費眾多的人力、物力、財力、資本。這些行政文化的初始投資成本隨著時間的推移，單位成本和追加成本又會下降。這樣下來也可能行政組織基于某種經(jīng)濟層面的思考，更加傾向?qū)εf有的行政文化作更加深入的宣傳，加深和鞏固舊有的行政文化。因為，如果改進原有的行政文化甚至摒棄原有的不適應整個政治生活發(fā)展的行政文化，則初始宣傳以及推廣的行政文化沉淀成本就會有浪費?；谶@方面的原因，原有行政文化可能傾向于進一步保持與完善。

2.思想觀念的慣性

由于精神文化是行政文化的最主要組成部分，而精神文化又更多的是反映在行政人員的思想價值觀念、意識形態(tài)和行為方式等方面，因此，它是一種軟性的因素。通過長時間積淀來的思想價值觀念，如“官本位”觀念在行政人員和社會大眾的心中也會具有一種穩(wěn)固的心理導向作用，這種導向作用影響和制約著行政人員的行為習慣。如果行政文化在某個時候發(fā)生變動，產(chǎn)生與自身原來的認識相互不同的理念，便會受到行政人員本身的從內(nèi)心的排斥與反對。這種思想觀念根深蒂固，尤其是公務員終生任用制的特點，很多在任很多年的行政人員一時是很難接受新的思想觀念的，這種強烈的思想觀念慣性，使得任何旨在改變行政人員觀念的行為都變得困難重重，從而使原有行政文化得以繼續(xù)維持，嚴重時候它會進一步地加強，行政文化建設很難持續(xù)進行。

3.原有行政文化形成協(xié)同效應

行政文化的協(xié)同效應是指隨著舊有的行政文化建設的深入加強，行政組織內(nèi)部新參加的成員方便交流、溝通與協(xié)商，形成與老行政人員共同的語境，融入到群體之中，便會自發(fā)地接受原有行政文化的熏陶，而且隨著時間的推移，這種趨向會一天一天強化，因此促使舊有的行政文化延伸到行政過程的各個階段，每個行政人員都置身其中，這種情況就會強化原來的行政文化，而促使現(xiàn)代化的行政文化建設很難持續(xù)下去。

諾思等人認為路徑依賴有三個層次：心智層面的路徑依賴、共享心智固化后形成的制度層面的路徑依賴以及制度的表現(xiàn)形式——經(jīng)濟和技術層面的路徑依賴。上述行政文化建設阻礙因素更多也是人心理層面的因素，如果要打破行政文化建設中的路徑依賴，從源頭的心智層面的路徑依賴開始破除才是合理的，具體到行政文化建設過程中，這就需要打破行政人員以及社會群眾所一直堅持或信奉的行政觀念，行政意識等。意識形態(tài)是一種最重要的策略，它可以強化路徑依賴本身，但是也可以打破這種依賴。