楊柳菁 曾莉晶 周正旭

[摘要]優(yōu)化高校財務(wù)治理體制機制，是支撐高校財務(wù)管理制度、預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)與負債、財務(wù)監(jiān)督等財務(wù)活動與時俱進，保障大學(xué)發(fā)展的一個基礎(chǔ)條件，也是提高資源配置效率，建設(shè)高水平大學(xué)的重要支撐。文章闡述了治理、公司治理、財務(wù)治理、高校財務(wù)治理體制機制幾個概念，基于府學(xué)關(guān)系的視角，以財務(wù)治理體制機制中的收入組織為切入點，探討大學(xué)校長在高校財務(wù)治理體制機制優(yōu)化過程中扮演的角色。文章還論證了大學(xué)校長和政府在高校財務(wù)治理體制機制動態(tài)關(guān)系中的邏輯，提出建立以總會計師制度為特色的大學(xué)校長領(lǐng)導(dǎo)下的財務(wù)治理體制機制的改革思路。

[關(guān)鍵詞]高校；財務(wù)治理；府學(xué)關(guān)系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818046

高等教育對國家的重要性不言而喻，隨著一流大學(xué)、一流學(xué)科的建設(shè)的開展，國家財政、社會資本對高等教育的投入日益增加，從諸多視角為助推高等教育強國與世界一流大學(xué)建設(shè)的研究日漸增多。我國的高校絕大部分是公立大學(xué)，由中央政府或者地方政府主辦，政府對高校的財務(wù)治理通常有直接任免大學(xué)校長、經(jīng)濟責任審計、編制財務(wù)預(yù)決算報告等形式。高校財務(wù)治理體制機制是府學(xué)關(guān)系的一個重要方面。府學(xué)關(guān)系是高校財務(wù)治理的一個重要方面。大學(xué)是大學(xué)校長延長的影子，是府學(xué)關(guān)系的橋梁。大學(xué)可以作為一個國家與民族發(fā)展進程的視點，而大學(xué)校長可以作為一個大學(xué)發(fā)展的視點。文章中的大學(xué)校長群體，而不是具體某個大學(xué)校長，指的是正職領(lǐng)導(dǎo)。一個大學(xué)校長往往直接影響一所大學(xué)的興衰，一所大學(xué)的成功無不因為擁有一個杰出的大學(xué)校長。蔡元培、梅貽琦、竺可楨、郭秉文、羅家倫等大學(xué)校長與北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、東南大學(xué)、中央大學(xué)的歷史緊密相連。大學(xué)校長是大學(xué)治理的核心，而財務(wù)治理又是大學(xué)治理中的最重要組成，如何完善高校財務(wù)治理的體制機制，優(yōu)化高校各類資源的配置是一所大學(xué)乃至整個中國高等教育面臨的現(xiàn)實課題。文章通過分析大學(xué)校長與政府在高校財務(wù)治理中的動態(tài)關(guān)系，有針對性地提出優(yōu)化高校財務(wù)治理體制機制的路徑。

1治理與財務(wù)治理的概念

“治理”一詞來源于拉丁文和古希臘語中，有“引導(dǎo)、控制和操縱”的含義。治理應(yīng)用較多的是公司治理?！爸卫硎歉鞣N公共和私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的總和，它是使相互沖突的或不同的利益調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。公司治理的需求源自現(xiàn)代公司組織形式導(dǎo)致的公司所有權(quán)和控制權(quán)的分離。公司治理可以是一系列的制度安排，可以是股東、董事會和經(jīng)理人之間的相互作用。公司治理可以理解為一種決策機制。公司組織內(nèi)部存在各種利益沖突，每個利益主體為了各自的利益就會犧牲其他人的利益甚至公司利益。交易費用使得代理問題不能完全通過合約解決。如果不存在代理問題，公司中每個成員都以追求企業(yè)市場價值最大化和企業(yè)利潤最大化，就不需要激勵機制來調(diào)動公司人員的積極性，每個人的努力和成本都可以得到直接補償。大學(xué)治理是參照公司治理發(fā)展而來的概念。財務(wù)治理是公司治理的組成部分和延伸。財務(wù)治理并沒有嚴格完整確定的定義。學(xué)者們普遍的認識是參照公司治理的概念，將財務(wù)治理的核心理解為財權(quán)配置，是公司治理的一個子系統(tǒng)，或者將財務(wù)治理等同為財務(wù)管理。財務(wù)治理是大學(xué)治理的核心內(nèi)容。大學(xué)財務(wù)治理有四個要素：一是財務(wù)管理人員；二是資金及其運動；三是激勵機制；四是管理體制。體制是指國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的權(quán)限劃分和按照這種劃分所設(shè)置的機構(gòu)，所形成的組織、制度與體系，其核心是管理權(quán)限的劃分。機制是指高校財務(wù)治理各個利益主體相互關(guān)系和各種變化的相互聯(lián)系。

2大學(xué)校長在高校財務(wù)治理體制機制中的角色

本文中高校財務(wù)治理的體制機制指大學(xué)在財務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、管理權(quán)限、制度、方法及和高校財務(wù)相關(guān)的各個利益主體的相互關(guān)系。高校財務(wù)相關(guān)的利益主體包括政府、大學(xué)校長、總會計師、教授、學(xué)生、學(xué)生家長及其他相關(guān)利益主體。研究高校財務(wù)治理體制機制這個課題，出發(fā)點即是高校的資金分配的體制機制，這包括兩個層面的含義。一是組織收入，從當前的實際來看，高校大部分收入源于各個層級的財政撥款（包括科研經(jīng)費撥款）和學(xué)費收入；二是安排支出，主要是指學(xué)校能夠統(tǒng)籌安排的支出。財務(wù)治理體制機制一個核心問題就是高校辦學(xué)資金的來源和分配體制機制。大學(xué)校長和政府之間的博弈及大學(xué)校長與政府官員的動態(tài)關(guān)系是文章關(guān)注的焦點。文章的切入點是大學(xué)收入組織上的體制機制，簡單說來就是大學(xué)校長如何向政府爭取辦學(xué)資金。除了科研專項課題，大部分的公立大學(xué)的資金來源都是財政撥款和學(xué)費收入。財政撥款對同一類型同一專業(yè)的高校執(zhí)行相同的標準，那么大學(xué)如何爭取財政資金？大學(xué)校長在爭取辦學(xué)資金時有何方式途徑？這些問題答案要從府學(xué)關(guān)系的動態(tài)調(diào)整中去探求。校長在爭取財務(wù)資源時，取決于其政治資源、經(jīng)濟資源、組織資源，這些資源背后又取決于一個學(xué)校的聲譽、辦學(xué)水平等。

制度影響了高校治理結(jié)構(gòu)和政策。制度是影響財務(wù)治理的重要因素。制度因素包括了立法、司法和行政三個方面的平衡。立法、司法角度的含義不言自明，行政因素則包括了各高校和政府之間的委托代理關(guān)系、非正式制度的影響、社會公眾對于高等教育的滿意程度等。財政一旦向高等教育領(lǐng)域投入大量的資金，投資的回報很大程度上取決于規(guī)制政策。

歷史經(jīng)驗影響了高校財政治理結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化。根據(jù)我國的改革遵循循序漸進的思路，不會突然實施一種和以往有根本不同的財務(wù)治理政策，而是會在原有的法律和規(guī)制的基礎(chǔ)上實施一些微小的調(diào)整和適應(yīng)性的改變。一旦新的體系被正式地采用，隨后就會進行一系列的變革。

國內(nèi)的經(jīng)濟形勢影響了高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)中的府學(xué)關(guān)系。教育經(jīng)費表面是財政問題，一定程度上反映政府對大學(xué)的態(tài)度問題，與國家財政狀況相關(guān)性極大。教育經(jīng)費制度往往與國家的政治體制是密不可分的，這直接關(guān)系教育經(jīng)費的制度設(shè)計與具體落實。中國高等教育快速發(fā)展當然也得益于中國經(jīng)濟的高速增長和近幾十年來以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的改革。同時，因為意識到高等教育對經(jīng)濟增長的重要作用和現(xiàn)代化進程的重大意義，中國政府高度重視教育和科研。對教育大量的資金投入也是高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)需要不斷調(diào)整的原因。

大學(xué)校長這個利益主體主要通過利益表達、合作聯(lián)盟、游說、塑造輿論等方式來影響教育主管部門。大學(xué)的行為選擇不僅受到其資源稟賦的影響，還受到過去的行為、與自身利益的相關(guān)程度等多種因素的影響。大學(xué)校長通過各種正式制度或者非正式制度表達自身的訴求。如通過人民代表大會、政治協(xié)商會議的提案、通過第三方的研究報告等。大學(xué)校長通過運用自身和政治人物的密切關(guān)系，接近政治核心、決策核心，并通過特定的代言人表達自己的觀點，有時候也會采取壓力性的措施如“上書”等，例如教授們多次提交報告反映科研經(jīng)費的管理問題等，也召開了一些相關(guān)議題的學(xué)術(shù)研討活動等。合作就是不同大學(xué)的校長在某一時期內(nèi)為共同的目標而組成的暫時性的利益共同體，通過給上級管理部門各種“好處”的方式來獲得有利于自己的政策。塑造輿論是大學(xué)校長利用媒體向社會傳遞有利于自己的信息，或者是直接操縱輿論，以輿論作為中介影響政策的制定。

3協(xié)助大學(xué)校長完善高校財務(wù)管理體制機制的思路大學(xué)校長是現(xiàn)代大學(xué)治理中的最重要主體。在美國高校中大學(xué)校長很重要的一個工作就是籌集辦學(xué)資金。大學(xué)校長一方面要解決如何在有限資金的情況下，合理地配置資源，提高資金使用效率的問題；另一方面要擴大教育經(jīng)費來源，推動高校發(fā)展的問題。高校日益復(fù)雜的經(jīng)濟活動，巨大的資金供求壓力，需要高校的財務(wù)運行機制要具有規(guī)范、約束財務(wù)行為功能，公立高校是事業(yè)單位，國家是其唯一的投資人，承擔了經(jīng)營、管理、監(jiān)督的多種角色。大學(xué)校長在一定程度上有官員的屬性。大學(xué)校長在做決策時，必須考慮上級主管部門的意見和政策，在校內(nèi)還受制于黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)。在這種體制下校長處于一個典型的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的矛盾之中。當前，學(xué)校的經(jīng)濟決策隨意性比較大，一方面，校長的任期很短，校長只關(guān)注任期內(nèi)的配置，財務(wù)上沒有中長期規(guī)劃。另一方面，除教學(xué)科研外的基本建設(shè)、融資、籌資、科研成果轉(zhuǎn)化、國有資產(chǎn)的保值增值等問題日趨復(fù)雜，大學(xué)校長作為第一責任人，在財務(wù)管理方面不一定具備專業(yè)性，設(shè)立總會計師能夠明確經(jīng)濟責任的歸屬，降低財務(wù)風險。財務(wù)部門在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中處于一個協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的位置，如果人力或者權(quán)力不夠，容易產(chǎn)生矛盾?？倳嫀熂仁菍W(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)又是專業(yè)人士才能夠基于學(xué)校的全局和長遠發(fā)展來開展工作，可以說是完善高校財務(wù)治理體制機制的第一步。

高校財務(wù)治理體制機制的完善路徑中，大學(xué)校長和總會計師是兩個最為關(guān)鍵的崗位。大學(xué)校長在大學(xué)、政府、教師、學(xué)生及其他利益主體中涉及財務(wù)方面的問題上，例如向政府爭取更多的辦學(xué)經(jīng)費、教師薪酬的分配體系、學(xué)生獎助學(xué)金等方面的意見有重大影響力，而總會計師可以從專業(yè)勝任的角度，以學(xué)校的全局給校長提供政策建議和參考，這改變了現(xiàn)階段財務(wù)部門是與各個職能部門平級，不便統(tǒng)籌全校財務(wù)資源的困境。當然，受到編制職數(shù)、學(xué)校機構(gòu)設(shè)置傳統(tǒng)等各種問題，在推進總會計師制度，完善高校財務(wù)治理體制機制還有很多現(xiàn)實阻礙需要突破。

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