王蒞婷

摘要：近幾年，隨著政府審計(jì)工作的不斷深入，事業(yè)單位預(yù)算管理方面的問(wèn)題層出不窮，有些問(wèn)題的嚴(yán)重性超乎想象。此文將通過(guò)闡述事業(yè)單位預(yù)算管理中常見(jiàn)違規(guī)事項(xiàng)、探析內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理融合模式。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；內(nèi)部控制；融合模式

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理中存在問(wèn)題如何進(jìn)行整改，成為事業(yè)單位必須面對(duì)和解決的問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)搭建內(nèi)部控制制度和預(yù)算管理的融合模式，將預(yù)算管理的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中薄弱環(huán)節(jié)，起到預(yù)警和預(yù)防的作用。

一、預(yù)算管理中常見(jiàn)違規(guī)事項(xiàng)

政府審計(jì)報(bào)告披露的事業(yè)單位預(yù)算管理中常見(jiàn)違規(guī)事項(xiàng)，大多源于單位內(nèi)部控制失效。常見(jiàn)的違規(guī)事項(xiàng)主要有：

（一）預(yù)算管理部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)脫節(jié)致預(yù)算重復(fù)申報(bào)。事業(yè)單位的預(yù)算管理是由業(yè)務(wù)部門(mén)等多個(gè)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)融合在一起形成的，但是在實(shí)際申報(bào)預(yù)算過(guò)程中，業(yè)務(wù)部門(mén)與預(yù)算管理部門(mén)分離，造成申報(bào)預(yù)算口徑不一致。在對(duì)某醫(yī)院財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，藥品采購(gòu)部門(mén)每年向財(cái)務(wù)部門(mén)提交近三年采購(gòu)計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門(mén)未進(jìn)行核實(shí)，在申請(qǐng)年度財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助時(shí)，向上級(jí)財(cái)政部門(mén)提交的免費(fèi)藥品采購(gòu)計(jì)劃包含了近三年的藥品用量，滾動(dòng)計(jì)算，造成多申報(bào)財(cái)政資金2億多，為完成上級(jí)考核的預(yù)算執(zhí)行率，將多申請(qǐng)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)年滯留于進(jìn)出口供應(yīng)商企業(yè)。

（二）預(yù)算未經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。在對(duì)事業(yè)單位審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，許多設(shè)備多年閑置。例：某醫(yī)院審計(jì)發(fā)現(xiàn)，近千元的進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備由于購(gòu)買(mǎi)時(shí)未進(jìn)行論證，采購(gòu)時(shí)未考慮設(shè)備安裝地點(diǎn)、配電設(shè)備的適用性、供電部門(mén)審批用電增容所需的審批手續(xù)等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致設(shè)備閑置五年以上，造成國(guó)家資源的浪費(fèi)。

（三）按預(yù)算批復(fù)金額將款項(xiàng)撥入二級(jí)單位。廣東省審計(jì)廳官方網(wǎng)站顯示：省體育局下屬某二級(jí)事業(yè)單位每年根據(jù)運(yùn)動(dòng)員和教練員人數(shù)費(fèi)用及標(biāo)準(zhǔn)安排膳食費(fèi)預(yù)算，將膳食費(fèi)從零余額賬戶(hù)轉(zhuǎn)入食堂銀行賬戶(hù)，多列支費(fèi)用1600多萬(wàn)元。根據(jù)政府審計(jì)工作報(bào)告顯示，此類(lèi)問(wèn)題在事業(yè)單位已變成常態(tài)，屢見(jiàn)不鮮。

（四）通過(guò)變通手段將財(cái)政資金轉(zhuǎn)入自有資金賬戶(hù)。常見(jiàn)的情況有：①?gòu)膯挝涣阌囝~賬戶(hù)代租戶(hù)墊支水電費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等，租戶(hù)上繳后未上繳財(cái)政而是轉(zhuǎn)入單位自有資金賬戶(hù)。②從單位零余額賬戶(hù)提前（特別是年末）支付款項(xiàng)給施工單位或貨物、服務(wù)供應(yīng)商，再通過(guò)向?qū)Ψ绞杖”ＷC金形式轉(zhuǎn)入單位實(shí)有資金賬戶(hù)，使得財(cái)政資金游離于財(cái)政零余額賬戶(hù)監(jiān)管之外。③年末將零余額賬戶(hù)資金轉(zhuǎn)入加油卡賬戶(hù)等。

（五）往來(lái)科目成為隱藏收入和列支費(fèi)用的避風(fēng)港。個(gè)別事業(yè)單位為隱藏收入，將往來(lái)科目變成單位調(diào)節(jié)收入、支出的調(diào)節(jié)器。常見(jiàn)的情況有：①將收到的租金收入、門(mén)票收入等非稅收入通過(guò)會(huì)計(jì)核算隱藏在“往來(lái)”中供單位自由支配，用于發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)充日常支出等。②年末費(fèi)用支出超過(guò)預(yù)算批復(fù)，以沖減事業(yè)支出的方式將超預(yù)算部分掛在“往來(lái)”核算，待時(shí)機(jī)成熟再通過(guò)多報(bào)預(yù)算等方式進(jìn)行沖減。③按規(guī)定收回的應(yīng)繳財(cái)政資金在“往來(lái)”掛賬，導(dǎo)致資金長(zhǎng)期在事業(yè)單位賬上沉淀等。

（六）改變預(yù)算批復(fù)用途或者將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金隨意調(diào)整。常見(jiàn)的情況有：①財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列支三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等。②將預(yù)算撥款在不同預(yù)算科目之間相互調(diào)劑使用。

上述問(wèn)題（但不限于）的產(chǎn)生與事業(yè)單位內(nèi)部控制失效密不可分，將內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理相融合，是事業(yè)單位防范風(fēng)險(xiǎn)一把利劍，事業(yè)單位應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，積極探索內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理相融合的模式。

二、內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理融合模式的探析

為實(shí)現(xiàn)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）制訂的五大目標(biāo)，必須將預(yù)算管理與內(nèi)控制度融合后統(tǒng)一納入全方位的管控之下，既可以提高預(yù)算工作效率，也便于管理層全方位的掌握預(yù)算管理的情況。融合模式具體設(shè)想如下：

（一）搭建以決策機(jī)構(gòu)、管理工作機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主線的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。在內(nèi)控規(guī)范未出臺(tái)前，預(yù)算管理大多由財(cái)務(wù)部門(mén)完成，各業(yè)務(wù)部門(mén)很少參與其中，即使由業(yè)務(wù)部門(mén)上報(bào)預(yù)算計(jì)劃，也會(huì)出現(xiàn)上述一、1將上報(bào)主管部門(mén)的三年計(jì)劃與上報(bào)財(cái)政部門(mén)的本年預(yù)算混為一談，導(dǎo)致多報(bào)預(yù)算和管理層為完成預(yù)算執(zhí)行率，將款項(xiàng)轉(zhuǎn)入供貨商賬戶(hù)的嚴(yán)重違規(guī)事項(xiàng)。為解決類(lèi)似問(wèn)題的產(chǎn)生，必須按財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)的規(guī)定設(shè)置三個(gè)層面的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，第一層面是預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)由領(lǐng)導(dǎo)班子，部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，第二層面日常預(yù)算管理職能由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，第三層面預(yù)算的執(zhí)行由各業(yè)務(wù)部門(mén)完成，三個(gè)不同層面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置解決了預(yù)算由單一部門(mén)管理的現(xiàn)狀，徹底打破由財(cái)務(wù)部門(mén)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)預(yù)算模式，讓各部門(mén)參與到預(yù)算管理中來(lái)，將預(yù)算編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等崗位有機(jī)融合起來(lái)，讓各部門(mén)明確其在預(yù)算管理中的職責(zé)，起到相互監(jiān)督、相互制約的預(yù)算管理系統(tǒng)。

（二）搭建以預(yù)算編制、批復(fù)管理為核心的管理平臺(tái)。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制中，預(yù)算編制往往比較粗疏，與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。新增項(xiàng)目基本無(wú)須專(zhuān)家進(jìn)行科學(xué)論證和評(píng)審，由業(yè)務(wù)部門(mén)提出申請(qǐng)或者由領(lǐng)導(dǎo)直接確定，導(dǎo)致項(xiàng)目投資失敗的事項(xiàng)常有發(fā)生。為杜絕此類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生，搭建平臺(tái)時(shí)首先應(yīng)考慮事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍，例：醫(yī)院、學(xué)校、體育.地質(zhì)勘查、測(cè)繪等單位的業(yè)務(wù)范圍差別較大，需區(qū)別對(duì)待。其次搭建平臺(tái)應(yīng)包括：新增項(xiàng)目的論證和評(píng)審細(xì)則、涉及的預(yù)算編制政策、預(yù)算編制的具體方案、預(yù)算指標(biāo)分解到業(yè)務(wù)部門(mén)的明細(xì)指引、預(yù)算審批下達(dá)時(shí)需業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)一步確認(rèn)的程序安排等。通過(guò)平臺(tái)的搭建，有利于改善內(nèi)控意識(shí)淡薄，將紙上談兵的內(nèi)部控制制度變?yōu)楦吨T行為的依據(jù)。

（三）搭建預(yù)算執(zhí)行管理平臺(tái)。政府審計(jì)發(fā)現(xiàn)的上述一、3至6的問(wèn)題，如何進(jìn)行整改落實(shí)，成為事業(yè)單位必須面對(duì)的問(wèn)題。要杜絕此類(lèi)事項(xiàng)的發(fā)生，事業(yè)單位必須將收入、支出與內(nèi)控制度融合后納入預(yù)算執(zhí)行管理平臺(tái)，根據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)反饋及時(shí)上繳收入、加強(qiáng)以撥代支現(xiàn)象的監(jiān)督力度、必須完善履行預(yù)算支出審批手續(xù)，對(duì)收入、支出實(shí)施動(dòng)態(tài)管理、定期召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中存在問(wèn)題從事后審計(jì)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督。

（四）搭建決算和預(yù)算績(jī)效管理平臺(tái)。通過(guò)搭建決算和預(yù)算績(jī)效平臺(tái)的方式，將內(nèi)部控制制度與決算和預(yù)算績(jī)效管理融合起來(lái)，該平臺(tái)搭建時(shí)至少應(yīng)包括：建立決算數(shù)據(jù)收集、分析系統(tǒng)并將結(jié)果反饋各業(yè)務(wù)部門(mén)、將績(jī)效管理制度與決算制度融合后在平臺(tái)中統(tǒng)一管理、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要經(jīng)過(guò)合理論證、預(yù)算績(jī)效要及時(shí)反饋、作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

雖然不同的預(yù)算管理體系之間會(huì)存在一定的差異和矛盾，在不同體系的融合過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，但只有通過(guò)不斷的磨合、不斷修改、不斷創(chuàng)新才能突破原有的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，達(dá)到防止舞弊、減少風(fēng)險(xiǎn)的目的。

三、融合模式中可能面臨的困難

內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理融合模式的構(gòu)建，有可能會(huì)遇到來(lái)自各個(gè)方面困難，具體如下：

（一）單位預(yù)算管理水平參差不齊，存在內(nèi)部控制制度不健全或制度過(guò)時(shí)等問(wèn)題，加之參與人員不了解國(guó)家相關(guān)政策和內(nèi)部控制制度的內(nèi)容，不了解本單位預(yù)算管理擬實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和擬采取的措施、不了解參與人員在內(nèi)部控制管理中的職責(zé)等，由于認(rèn)識(shí)不足和能力的限制導(dǎo)致平臺(tái)的搭建無(wú)從下手。

（二）在預(yù)算管理融合模式的構(gòu)建初期，有可能會(huì)出現(xiàn)各部門(mén)之間的銜接不暢、搭建平臺(tái)時(shí)間較長(zhǎng)、搭建難度偏高、人員素質(zhì)等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算管理平臺(tái)無(wú)法在短期內(nèi)順利建立，即使建成也達(dá)不到預(yù)期的效果，所以，解決構(gòu)建初期存在的問(wèn)題需要參與人員有足夠的信心和一定的業(yè)務(wù)能力。

（三）預(yù)算管理融合模式運(yùn)行過(guò)程中，有可能會(huì)出現(xiàn)預(yù)算管理與內(nèi)部控制制度融合不到位，偏離實(shí)際的現(xiàn)象，需要經(jīng)過(guò)修改、運(yùn)行、再修改、再運(yùn)行的長(zhǎng)期的工作。

（四）預(yù)算管理融合模式對(duì)整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題起到遏制作用，但也會(huì)影響到小團(tuán)體的利益，在制訂或執(zhí)行過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)抵觸情緒，影響到有效運(yùn)行。

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（作者單位：西北師范大學(xué)）