王磊+伍業(yè)君

摘 要：在概述電網(wǎng)投資成本控制必要性的基礎上，總結了價格規(guī)制與電網(wǎng)投資成本控制的關系、電網(wǎng)投資成本規(guī)制控制基本方法以及國際實踐，指出當前我國電網(wǎng)價格規(guī)制和投資成本控制在規(guī)劃管理體制、激勵約束機制、管控方法等方面存在不足。建議從體制機制建設、規(guī)制和投資模式構建、控制方法創(chuàng)新、投資回報渠道完善等方面著手，加強電網(wǎng)投資成本全流程控制，提升價格規(guī)制效能，推動電網(wǎng)規(guī)制現(xiàn)代化。

關鍵詞：價格規(guī)制 成本控制 電網(wǎng)投資

一、加強電網(wǎng)投資成本控制具有重要現(xiàn)實意義

當前我國電力體制改革正在加速推進，電力投資持續(xù)增長（見表1），能否有效控制電網(wǎng)投資成本，從根本上轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)盈利模式，事關輸配電價以及電力體制改革的成敗。

（一）控制電網(wǎng)投資成本是形成科學合理輸配電價體系的必要前提

電網(wǎng)投資成本在輸配電成本構成中占有較高比例，是決定輸配電價的關鍵因素，是輸配電價及銷售電價的重要組成部分。如果電網(wǎng)投資成本沒有得到控制，勢必造成電價偏高，增加社會成本，影響消費者和社會福利提升。因此，核定電網(wǎng)有效投資及相應的投資成本，綜合運用多種投資成本控制方法，將投資成本控制在合理的水平，是理順輸配電價和整個電價體系的必要前提。

（二）控制電網(wǎng)投資成本是構建電網(wǎng)企業(yè)激勵約束機制的內(nèi)在要求

電網(wǎng)投資成本能否依據(jù)明確規(guī)則，經(jīng)審核計入到有效資產(chǎn)，進而確定電網(wǎng)企業(yè)可以獲得的準許收入和輸配電價體系，不僅事關用戶公平負擔成本和電能配置效率提高，更是關系到電網(wǎng)企業(yè)電網(wǎng)投資激勵、盈利水平和可持續(xù)發(fā)展。因此，加強電網(wǎng)投資成本控制，構建合理的電價體系，是建立電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)在激勵約束機制的必然要求。

（三）控制電網(wǎng)投資成本是提高電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)濟運行效率的重要條件

電網(wǎng)屬于資金密集型的國家基礎設施，是電力傳輸、交換和交易的物理載體，具有保障電力傳輸和系統(tǒng)安全運行的基本功能，是促進電力資源優(yōu)化配置、節(jié)能環(huán)保、可再生能源發(fā)展以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，保障電網(wǎng)安全運行，需要保持較大規(guī)模的電網(wǎng)投資。不過，長期大規(guī)模的電網(wǎng)投資，可能產(chǎn)生X-非效率和無效投資，影響電網(wǎng)企業(yè)財務和經(jīng)濟效率，因此，有效控制投資成本，提高投資的經(jīng)濟性，對電網(wǎng)運行效率和經(jīng)濟效益提升極為重要。

二、當前我國電網(wǎng)投資成本控制存在的主要問題

（一）電力投資管理和規(guī)劃體制改革相對滯后

電力行業(yè)集中審批的規(guī)劃管理體制未能徹底轉(zhuǎn)變，電網(wǎng)規(guī)劃和投資基本由企業(yè)自由決策，造成投資成本失控。一是在以行政審批為核心的電力投資管理體制下，投資主管部門存在重審批許可，輕經(jīng)濟性評估的傾向，過于關注短期供求平衡，較少運用成本收益等評估手段，對投資的長期效果進行全面評估，導致電網(wǎng)投資項目往往無法適應市場需求變化，產(chǎn)生大量無效無用的資產(chǎn)。二是在電力“十三五”規(guī)劃出臺之前的十多年間，國家電力規(guī)劃始終處于缺位狀態(tài)。由于缺少一部與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌電源與電網(wǎng)、中央與地方的電力發(fā)展規(guī)劃，我國電源和電網(wǎng)投資的方向和規(guī)劃布局不清晰和不協(xié)調(diào)問題突出，形成了低效的電力資源配置、失控的電網(wǎng)投資成本以及失敗的價格規(guī)制治理。

（二）價格規(guī)制對電網(wǎng)投資成本的被動響應

受體制機制、政策導向等影響，當前我國價格規(guī)制往往是對電網(wǎng)投資決策和投資成本的被動相應，彼此之間未能實現(xiàn)良性銜接。一方面，電力投資主管部門在進行投資項目審批時，較少對投資項目進行經(jīng)濟性評估，很少考慮其對電價體系的影響，輸配電價核定通常只是對電網(wǎng)投資成本被動“認賬”，這在一定程度上不僅妨礙投資成本控制，更是造成價格規(guī)制效能低下。另一方面，我國電價規(guī)制模式具有成本加成的特點，也使得電網(wǎng)企業(yè)缺乏控制成本的動力，造成價格規(guī)制對電網(wǎng)投資成本的被動適應。

（三）投資成本控制和激勵約束機制不健全

電力行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織特征在很大程度上導致我國遲遲未能建立完善的電網(wǎng)投資成本控制和激勵約束機制。一是由于各種體制機制障礙和市場壁壘，國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)在電網(wǎng)投資中占據(jù)著絕對統(tǒng)治地位。寡頭壟斷和電力央企龐大的資產(chǎn)和投資規(guī)模，使得社會大眾、政府規(guī)制部門等利益相關者很難從外部對其投資行為實施有效監(jiān)督和管理。二是電力產(chǎn)業(yè)輸配售一體化的壟斷產(chǎn)業(yè)組織結構和本質(zhì)上以購銷差價為主的盈利模式，造成輸配電價和銷售電價體系無法理順，也降低了電網(wǎng)企業(yè)控制投資成本的動力。三是現(xiàn)行電網(wǎng)價格和投資規(guī)制框架下，規(guī)制者與電網(wǎng)企業(yè)存在嚴重的委托代理問題，電網(wǎng)企業(yè)可以憑借其壟斷地位和信息優(yōu)勢，虛報和操縱投資成本信息，使得規(guī)制者難以準確核定有效投資和真實投資成本，價格規(guī)制手段無法對其投資成本施加約束。

（四）投資成本控制和風險管理手段較落后

我國電網(wǎng)投資成本和風險管控手段相對落后，嚴重制約電網(wǎng)投資成本控制和價格規(guī)制現(xiàn)代化。一是出于規(guī)模最大化以及提升企業(yè)經(jīng)營者政治地位等訴求，電網(wǎng)企業(yè)有非常強的動力擴大投資規(guī)模，現(xiàn)有的以事后投資成本控制手段為主的價格規(guī)制方式很難對電網(wǎng)企業(yè)的投資行為形成有效約束。二是電力行業(yè)沿用的依然是統(tǒng)一的企業(yè)會計準則，沒有建立符合電網(wǎng)等自然壟斷行業(yè)規(guī)制需要的規(guī)制成本會計制度，沒有制定明確的有效資產(chǎn)核定辦法，造成規(guī)制者的自由裁量權過大，電網(wǎng)企業(yè)則有很強動力夸大投資的有效性。三是國資委規(guī)模導向的考核評價機制、國企投資軟預算約束、銀行提供的低成本貸款以及行政決策的盲目性，助推電網(wǎng)企業(yè)投資規(guī)模的膨脹，誘發(fā)投資成本高企。四是成本監(jiān)審過程中，按照資本支出和運營維護費分別來確定電網(wǎng)有效資產(chǎn)和運行維護費的方法，會誘導企業(yè)增加運行維護投資，阻礙形成合理的成本結構，在一定程度上也不利于投資成本控制。

（五）政策性投資加大了投資成本控制難度endprint

對于農(nóng)網(wǎng)改造、可再生能源發(fā)展等在內(nèi)的諸多政策導向型和普遍服務投資“十二五”期間，國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)累計完成農(nóng)網(wǎng)改造升級工程投資超過5000多億元；根據(jù)國家發(fā)展改革委《關于“十三五”期間實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程意見的通知》要求，到2020年，我國農(nóng)村地區(qū)基本實現(xiàn)穩(wěn)定可靠的供電服務全覆蓋，供電能力和服務水平明顯提升，農(nóng)村電網(wǎng)供電可靠率達到99.8%，綜合電壓合格率達到97.9%。為達到這一目標，國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)分別啟動了新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級工程，總投資分別為5222億元和1300億元。Invalid_string，電網(wǎng)企業(yè)缺乏獲得正常回報的途徑，在很大程度上制約著投資成本控制和價格體系理順。一是對于快速增長的農(nóng)網(wǎng)改造升級投資等普遍服務投資，我國尚未設立國家電力普遍服務基金來提供支持，使得這些投資不能通過財政渠道獲得回報，只能通過電價來回收投資成本，從而造成投資成本失控和電價扭曲。二是可再生能源投資規(guī)?？焖倥蛎?，使得并網(wǎng)需求隨之大幅擴張，電網(wǎng)運行壓力加劇近年來，在可再生能源補貼等政策支持下，風電、太陽能發(fā)電等非水可再生能源發(fā)電投資規(guī)模迅速膨脹，“十三五”時期，國家更是制定了2.3萬億元的可再生能源投資計劃。Invalid_string，亟需擴大電網(wǎng)容量投資。但是，由于可再生能源分布式、非集中的特點，這部分電網(wǎng)投資的經(jīng)濟性相對較差，勢必造成投資成本攀升。三是在保障電力供應、促進經(jīng)濟增長和增加稅收的目標下，政府有很強的動力要求電網(wǎng)企業(yè)擴大投資，再加上國有銀行的“大企業(yè)偏好”以及政府融資擔保，都推動投資規(guī)模擴張，進而造成投資成本失控。四是國有電網(wǎng)企業(yè)兼具公益性和商業(yè)性，容易造成投資的公益性與商業(yè)性的邊界不清，在一定程度上加大投資成本控制難度。

三、加強我國電網(wǎng)投資成本控制的對策建議

針對當前我國電網(wǎng)投資成本控制存在的主要問題，應在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，結合我國實際，通過體制機制改革，完善價格規(guī)制體系，豐富完善投資成本和風險控制的工具箱，塑造多元主體參與的市場化電網(wǎng)投資模式，減輕電價政策性負擔，發(fā)揮電價基本功能，從而實現(xiàn)有效控制電網(wǎng)投資成本和推動電網(wǎng)規(guī)制現(xiàn)代化的目標。

（一）重構電力行業(yè)投資的規(guī)劃管理體制

一是重塑電力行業(yè)投資審批體制。加快推進以行政審批改革為核心的行政管理體制改革，加快簡政放權步伐，提高價格規(guī)制、投資審批、行業(yè)規(guī)劃管理等相關職能部門專業(yè)化分工水平，建立充分溝通、有效協(xié)作的電力行業(yè)管理體系。

二是提高電力規(guī)劃與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。明確國家電力發(fā)展戰(zhàn)略，強化規(guī)劃引領，加強電網(wǎng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、能源規(guī)劃等綜合性規(guī)劃、可再生能源等專項規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌中央和地方電力規(guī)劃，提高電源與電網(wǎng)投資的協(xié)調(diào)度，避免電網(wǎng)投資過度或不足。

三是加強對電網(wǎng)投資的經(jīng)濟性評估和風險評估。一方面，電力規(guī)劃主管部門在制定電力規(guī)劃時，應充分考慮電源和電網(wǎng)投資規(guī)劃對未來電價的影響，盡可能減少投資對電價的沖擊；另一方面，推動投資審批部門加強電網(wǎng)投資計劃的經(jīng)濟性評估和風險評估，有效引導電網(wǎng)企業(yè)投資行為，避免出現(xiàn)嚴重的電力供需失衡，減少對價格規(guī)制的負面沖擊。

四是加強電力規(guī)劃與價格規(guī)制的銜接協(xié)調(diào)。加強電力規(guī)劃與價格規(guī)制事前銜接，將電力規(guī)劃中的電網(wǎng)投資按照規(guī)制周期進行分塊、劃分與調(diào)整，科學預測規(guī)制周期內(nèi)資本支出，確保電網(wǎng)企業(yè)投資能夠及時計入有效資產(chǎn)，獲得必要投資回報。建立事后調(diào)整機制，在規(guī)制周期結束后根據(jù)上一輪規(guī)制周期的實際投資額與審核的計劃投資額進行調(diào)整，并反映到下一規(guī)制周期的期初有效資產(chǎn)中，從而可以更加靈活處理規(guī)制周期內(nèi)的企業(yè)計劃外投資，還可以企業(yè)準確申報其有效投資。

（二）建立科學規(guī)范的電網(wǎng)價格規(guī)制模式

一是完善輸配電價規(guī)制模式。加強定價成本監(jiān)審，核定合理的準許收益水平，建立完善準許收益加合理回報的價格規(guī)制方法，徹底改變電網(wǎng)企業(yè)以購銷差價為主的盈利模式，形成獨立科學的輸配電價體系。準確判斷改革時機，適時在準許成本加合理收益方法中引入效率激勵因素，在具備相對比較成熟地區(qū)進行輸配電價激勵性規(guī)制試點，探索向規(guī)制效能更強的激勵性規(guī)制和菜單規(guī)制模式轉(zhuǎn)型的路徑。

二是加強價格規(guī)制能力建設。順應規(guī)制獨立性和專業(yè)性的要求，采取特殊的人事管理和經(jīng)費保障，提高規(guī)制機構對技術進步、市場變革的響應能力，增強政府相關規(guī)制部門對電網(wǎng)企業(yè)輸配電價、安全和質(zhì)量、投資、技術創(chuàng)新等綜合規(guī)制能力，不斷提升規(guī)制效能。

三是設計激勵電網(wǎng)容量投資的電價結構。創(chuàng)新輸配電價結構規(guī)制方式，設計科學合理的電價結構，發(fā)揮電價引導投資的信號作用，緩解交叉補貼問題，推動電力供需各方公平分擔成本，提高容量電價在總電價中的比重，從而合理補償電網(wǎng)投資成本，激勵電網(wǎng)容量投資。

（三）構建激勵相容的投資成本控制機制

一是發(fā)揮競爭引導投資和控制投資成本的功能。優(yōu)化行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結構，加快競爭性電力市場建設，積極推進大用戶直購電試點，促進電網(wǎng)企業(yè)有序競爭，提高行業(yè)有效競爭程度，強化（潛在）市場競爭對電網(wǎng)企業(yè)投資行為的引導，發(fā)揮市場競爭引導企業(yè)自身加強投資成本和風險控制的長效作用。

二是建立更加公開透明的電網(wǎng)投資與成本信息披露機制。推動建立公開透明、激勵相容的信息報送和披露機制，懲罰企業(yè)報告冗余和虛假信息的行為，獎勵其報送和披露真實成本信息的行為，從而提高信息披露效率，增強政府和社會對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管和監(jiān)督能力，實現(xiàn)通過外部約束來加強投資成本控制的目的。

三是有效遏制電網(wǎng)企業(yè)壟斷行為。發(fā)揮《反壟斷法》對公平競爭市場秩序的維護和規(guī)范作用，有效遏制電網(wǎng)企業(yè)策略性過度投資行為，打擊電網(wǎng)企業(yè)的價格和質(zhì)量歧視等策略性行為，塑造良好的電力市場環(huán)境，有效約束電網(wǎng)企業(yè)投資行為。

（四）創(chuàng)新電網(wǎng)投資成本和風險控制手段

一是改革國資委對國企的績效考評制度。應加快國企改革步伐，完善國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，改革完善符合規(guī)制需要和電網(wǎng)基礎設施行業(yè)特點的績效考評制度。endprint

二是盡快建立規(guī)制成本會計制度。規(guī)制成本會計是各國電網(wǎng)規(guī)制的重要制度安排，定價成本監(jiān)審通常也是以規(guī)制成本會計制度為依據(jù)，因此，推動財政部加快建立規(guī)制成本會計制度，為有效控制電網(wǎng)投資成本、完善獨立輸配電價體系創(chuàng)造條件。

三是盡快出臺有效資產(chǎn)核定辦法。完善定價成本監(jiān)審制度，以總成本控制為基礎，制定出臺符合我國電網(wǎng)投資特點和規(guī)制需要的有效資產(chǎn)核定辦法，對電網(wǎng)投資的合法性、合理性和相關性進行全面審查，核定有效資產(chǎn)水平，合理配置電網(wǎng)企業(yè)投資成本和運維費用。

四是綜合運用多種投資成本控制手段。加強對電網(wǎng)企業(yè)投資計劃的審查，推廣應用成本收益分析、規(guī)制測試、基準比較、成本和風險評估等方法，推動電網(wǎng)投資成本控制由事后向事前轉(zhuǎn)變，建立以事前投資成本控制手段為主，事前和事后投資成本手段相結合的電網(wǎng)投資成本管控方法體系。

（五）構建多元主體參與的電網(wǎng)投資模式

一是綜合運用多種投資模式來擴展電網(wǎng)。借鑒國外電網(wǎng)投融資模式創(chuàng)新經(jīng)驗，推動電網(wǎng)投融資體制改革，拓展投資來源渠道，構建以規(guī)制投資和商業(yè)性投資為主、政府投資為輔的電網(wǎng)投資模式。

二是協(xié)調(diào)推進國企改革、投融資體制和產(chǎn)權結構改革。應加快國企業(yè)改革步伐，深化投融資體制和國企產(chǎn)權結構改革，來推動電網(wǎng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結構，確定電網(wǎng)企業(yè)的投資主體和市場主體地位，實現(xiàn)電網(wǎng)投資主體的多元化。

（六）完善企業(yè)回收政策性投資成本的渠道

一是盡快設立國家電力普遍服務基金。為控制電網(wǎng)投資成本，完善價格規(guī)制，應逐步剝離電網(wǎng)投資的政策性負擔，盡快制定電力普遍服務的相關法律法規(guī)，明確電力普遍服務目標和標準，通過設立國家電力普遍服務基金，從財政的角度給予承擔普遍服務的電網(wǎng)企業(yè)合理的成補償和投資回報，盡量避免由電價來承擔補償功能。

二是探索通過特許權競爭增加政策性電網(wǎng)投資。對于電網(wǎng)普遍服務等政策性投資，規(guī)制者可以探索通過特許權競爭，鼓勵社會資本進入并參與配電網(wǎng)建設和運營，與電網(wǎng)企業(yè)展開特許經(jīng)營權競爭，允許它們獲得合理的回報或補貼。

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（王磊，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所。伍業(yè)君，鐵道黨校。）endprint