楊揚　陳曉宇

摘 要 由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)——國家級新區(qū)，不僅要搞好經(jīng)濟建設(shè)，更要搞好社會治理與建設(shè)。西咸新區(qū)作為中西部地區(qū)具有代表性的國家級新區(qū)，在借鑒上海浦東新區(qū)和廣州南沙新區(qū)的社會治理成功經(jīng)驗的同時，更需兼顧地區(qū)特色、新區(qū)特點，有效融入社會工作理念和方法，主要包括發(fā)掘并培育社會資本，促成社會資本有效融入社會治理；利用專業(yè)方法化解城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化等過程中的各類矛盾，維持社會和諧穩(wěn)定；抓住新區(qū)發(fā)展契機，創(chuàng)新社會工作服務(wù)新區(qū)建設(shè)方法，推進經(jīng)濟社會、多元利益主體協(xié)同共治。

關(guān)鍵詞 西咸新區(qū) 社會治理 社會工作 國家級新區(qū)

基金項目：本文受2014年陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目資助，項目名稱：西咸一體化進程中社會治理創(chuàng)新問題研究；項目編號2014Z094。

作者簡介：楊揚，咸陽師范學(xué)院政治與管理學(xué)院講師，研究方向：社區(qū)治理、社會工作；陳曉宇，咸陽師范學(xué)院政治與管理學(xué)院講師，研究方向：社會工作。

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.215

國家級新區(qū)，是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立，肩負國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能試驗區(qū)。新區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃及發(fā)展都以國家整體發(fā)展為綱，由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃審批。國家級新區(qū)不僅是國家經(jīng)濟增長、科技發(fā)展的重要陣地，同時也是社會建設(shè)與治理的試驗區(qū)。

從1992年上海浦東新區(qū)成立開始，截止2017年4月，中國設(shè)立的國家級新區(qū)總數(shù)已達19個，目前還不斷有很多城市地區(qū)提出建設(shè)新區(qū)的申請。陜西省西咸新區(qū)是在2014年1月由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，至今已走過3個年頭，從現(xiàn)有的發(fā)展情況看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟資源優(yōu)化整合、產(chǎn)業(yè)升級、科技革新等仍舊是西咸新區(qū)發(fā)展的主旋律，國家在轄區(qū)內(nèi)實行的更加開放和優(yōu)惠的特殊政策以及各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作，也基本都偏向經(jīng)濟維度；同時從已有的研究成果看，新區(qū)的社會治理與服務(wù)篇目有限，與社會工作更是鮮有交集。

一、新區(qū)發(fā)展及社會治理的困境探析——西咸兩城論

西咸一體化最開始是在2002年提出的，它被專家認為是陜西經(jīng)濟發(fā)展史上觀念突破、體制創(chuàng)新的里程碑式重大事件。西咸一體化率先破題于2006年9月15日，這一天，西咸之間多年的電話走完“長途”，兩市通過電話并網(wǎng)展開一體化進程。另一重大突破是在2008年開工建設(shè)，2013年通車的西安地鐵1號線，東起灞橋區(qū)的紡織城站（西安東郊），西至未央?yún)^(qū)的后衛(wèi)寨站（西安西郊），后衛(wèi)寨站臨近咸陽市區(qū)，咸陽21路、咸陽13路，咸陽副21路，咸陽副13路，咸陽59路 ，咸陽副59路等6條咸陽公交線路進行跨市接駁，大大方便了兩城居民的相互往來。未來，1號線延伸線（二期）為森林公園站-后衛(wèi)寨站，與一期工程貫通運營，建成后將成為連通咸陽市區(qū)與西安市區(qū)的城際地鐵；1號線（三期）為陳楊寨站-森林公園站，建成后將成為貫通西安市中心區(qū)與咸陽市中心區(qū)的城際地鐵。

電信并網(wǎng)及交通改善意味著兩城居民在時間成本和經(jīng)濟成本上都有了很大的改觀，同時西咸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展受益頗多，但隨之而來的社會治理問題也愈加顯著。西咸新區(qū)建設(shè)盡管加速了兩城的人口流動，加深了兩地之間的交流，但其雙刃劍效應(yīng)也在悄然凸顯，新城新區(qū)建設(shè)中拆遷、規(guī)劃與重建、人口流動與遷移、社會治安、環(huán)境保護與優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)專業(yè)化與均等化及其衍生問題逐步凸顯。比如：產(chǎn)業(yè)與城市缺乏合理統(tǒng)一的規(guī)劃。經(jīng)濟（產(chǎn)業(yè)）、社會發(fā)展與城市總體規(guī)劃間缺乏有機聯(lián)系與協(xié)調(diào)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商務(wù)區(qū)和居住區(qū)功能分離。再如新城的公共服務(wù)資源滿足不了當(dāng)?shù)匦枨蟆，F(xiàn)行財政體制使得公共服務(wù)不能隨著人口遷移而分散化，導(dǎo)致新城區(qū)域公共服務(wù)資源供給不足，造成生活不便，運行成本高企，同時也無法支撐新興產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等。

西咸新區(qū)的發(fā)展歷程同我國其他的國家級新區(qū)有很多相似之處，比如經(jīng)濟科技擺在第一位，（2017年4月1日，中國（陜西）自由貿(mào)易試驗區(qū)正式掛牌）但在經(jīng)濟快速發(fā)展之后，社會問題便會撲面而來，先集中精力做好經(jīng)濟建設(shè)，不斷地修建新產(chǎn)房、發(fā)展交通、興辦企業(yè)、促進生產(chǎn)發(fā)展，而這些背后必然也孕育著相應(yīng)的社會建設(shè)問題。如西咸大道已合并至新區(qū)范圍，它既是西咸兩座城連接的主要道路，也是通往陜西自由貿(mào)易區(qū)的主干道，意義重大。西咸大道道路兩邊的居民區(qū)也越來越多，奧林匹克花園、金泰絲路花城小區(qū)等，從社會建設(shè)和治理的角度看，雨天道路積水、貨車過道空氣污染與噪音污染等不同程度影響著居民的生活福祉。

學(xué)者張良廣曾在相關(guān)文章中指出，國家級新區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題就是兩座城市如何融合為一座城市，更重要的是新城與心城如何聯(lián)結(jié)，“新城重于物質(zhì)硬件建設(shè)，而心城重于人心建設(shè)，即更加關(guān)注居民的內(nèi)在感受，應(yīng)把社會治理與建設(shè)放在首位，使城市進入善治的軌道上，而善治的核心就是讓居民的生活變得更美好?！?/p>

二、新區(qū)社會治理的社會工作創(chuàng)新

“設(shè)立國家級新區(qū)是我國重要的國家戰(zhàn)略，根據(jù)特區(qū)現(xiàn)有的資源、區(qū)域等優(yōu)勢，發(fā)揮該地區(qū)的潛在競爭優(yōu)勢，從而解決長期以來中國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量?！边@是國家設(shè)立新區(qū)的重要意圖。盡管如此，經(jīng)濟著眼點背后都伴隨有相應(yīng)的社會建設(shè)問題，根據(jù)目前的新區(qū)建設(shè)狀況看，都不可避免地在其建設(shè)過程中遇到關(guān)于產(chǎn)城結(jié)合難的問題。

從本質(zhì)看，產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化以及二者的互動，是一個國家和地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

從發(fā)展實踐來看，如果產(chǎn)業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化，會因城鎮(zhèn)配套設(shè)施缺乏，出現(xiàn)住房短缺、交通擁擠、資源短缺、環(huán)境污染等問題。反之，則會由于城鎮(zhèn)化缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化、就業(yè)不足、收入差距擴大和經(jīng)濟蕭條等問題。

在吸取其他國家級新區(qū)發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)的同時，西咸新區(qū)重視本區(qū)域的歷史文化資源，將建設(shè)富有歷史文化特色的現(xiàn)代化城市，建設(shè)以人為核心的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路為重要發(fā)展目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)將社會建設(shè)和人的發(fā)展融合進新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，這意味著公共資源的提供、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化的融合、新城與心城的聯(lián)結(jié)都需要更多的專業(yè)人士和專業(yè)服務(wù)。endprint

目前來看，國家級新區(qū)的發(fā)展似乎與社會工作沒有任何交集，但是當(dāng)國家級新區(qū)開始全方位思考城市發(fā)展，尤其要解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的時候，瞬間便釋放出許多社會工作可以大顯身手的機遇與空間。

（一）社會工作在社會資本挖掘、培育與整合方面的創(chuàng)新

國家級新區(qū)需要培育大量的社會資本，社會資本不僅能夠促進新區(qū)的社會建設(shè)和新人口的社會流動、社會信任，更加能夠促進經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展。社會工作在挖掘、培育與整合社會資本時：

首先，以社會公平公正為專業(yè)追求，盡力消除城鄉(xiāng)二元體制的弊端與不足，為居民提供均等化的基本公共服務(wù)。

其次，社會工作關(guān)注弱勢群體，關(guān)注弱勢群體發(fā)展應(yīng)有的社會資本。在新區(qū)重經(jīng)濟發(fā)展的同時，能夠同時為拆遷、失地進城、貧困等各類弱勢群體提供應(yīng)有的服務(wù)與幫助，為其發(fā)聲，為其呼吁倡導(dǎo)更多的社會權(quán)利，以減少社會矛盾、保障新區(qū)的和諧發(fā)展。

再次，社會工作應(yīng)重視新區(qū)建設(shè)過程中社會組織及資源的整合與利用。社會組織本身就非常注重利用資源進行社會服務(wù)和建設(shè)，社會工作應(yīng)當(dāng)成為各類社會組織的橋梁，為新區(qū)建設(shè)提供更加精準(zhǔn)的社會資源。

（二）社會工作應(yīng)關(guān)注新區(qū)建設(shè)差異化的工作創(chuàng)新

在推進社會和諧發(fā)展、倡導(dǎo)公平正義的前提下，社會工作在新區(qū)發(fā)展中應(yīng)強調(diào)區(qū)別化，這種差異不僅指個體之間的區(qū)別，更指地區(qū)之間的差異。社會工作應(yīng)關(guān)注新區(qū)建設(shè)的西咸新區(qū)在西安市和咸陽市建成區(qū)之間，區(qū)域范圍涉及西安、咸陽兩市所轄7縣（區(qū)）23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，城市擴張、農(nóng)村人口遷移、城市與農(nóng)村的融合、新興人口的社會融入等都是新區(qū)建設(shè)存在的實際問題。2017年3月，西咸新區(qū)居民與西安市民享受同等戶籍政策待遇，使建設(shè)大西安邁出了實質(zhì)性的新步伐。在這一過程中，社會工作應(yīng)強調(diào)不同地區(qū)在經(jīng)濟、社會等方面的差異性，運用多元化的工作手法幫助新區(qū)人口更好更快地融入和適應(yīng)新的社會生活。

（三）社會工作應(yīng)創(chuàng)新基本公共服務(wù)的提供理念與方式

優(yōu)質(zhì)的生活質(zhì)量與基本公共服務(wù)的提供密不可分，而社會工作在提供社會服務(wù)方面享有得天獨厚的優(yōu)勢。王思斌曾將社會工作參與社會治理定義為“服務(wù)型治理”，即社會工作主要通過社會服務(wù)參與社會治理。在這一點上，廣州南沙區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗值得借鑒，在南沙區(qū)社會工作參與城市治理的過程中，有大量的社會工作者、社會組織和機構(gòu)投身于社會公共服務(wù)的提供，不但以基線服務(wù)為工作內(nèi)容，更重要的是他們已經(jīng)開始具備協(xié)同治理的意識，介入到社區(qū)居民議事、社區(qū)問題解決、社區(qū)理事會運作與鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的培育中來，雖然目前并不是十分成熟，但已然對其他國家級新區(qū)在社會服務(wù)提供方面樹立了很好的榜樣。所有的這些與社會工作在我國東南沿?？焖侔l(fā)展有著莫大的關(guān)聯(lián)。

西咸新區(qū)的建設(shè)在經(jīng)濟發(fā)面發(fā)展快速，社會發(fā)展和社會治理方面也應(yīng)迎頭趕上，這不僅需要國家政府的政策傾斜和資源投入，更加需要社會工作等社會力量強有力的介入與支持。各利益群體都應(yīng)為新區(qū)的建設(shè)貢獻自己的力量，為提升新區(qū)人社會生活的質(zhì)量注入新的力量。

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