郝漢?楊晉渝

[摘 要]從重慶“地票”模式的視角出發(fā)，研究農(nóng)村宅基地退出這一社會(huì)熱點(diǎn)問題。對(duì)我國農(nóng)村宅基地的制度的研究現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)述，并對(duì)宅基地退出的必要性進(jìn)行說明；深刻剖析的農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵影響因素以及如何應(yīng)對(duì)這些影響的措施和手段，并且針對(duì)制度的推進(jìn)與實(shí)施提出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；退出；現(xiàn)狀分析

[中圖分類號(hào)]D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

1.1 農(nóng)村宅基地制度的形成

我國農(nóng)村宅基地制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下形成的?，F(xiàn)行宅基地制度是農(nóng)村人口居住權(quán)的有力保障，因?yàn)槠渚哂幸欢ǖ纳鐣?huì)保障功能。但是，在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，宅基地制度弊端日益凸顯。宅基地一方面限制了其在除了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的流轉(zhuǎn)，另一方面又沒有合理而明確的宅基地退出制度，致使宅基地退出機(jī)制的建立成了我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的頭等問題。而建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的基本思路是通過激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制等一系列機(jī)制的完善，農(nóng)村宅基地的擁有者自愿、自發(fā)地參與農(nóng)村宅基地的退出過程。

1.2 相關(guān)理論研究成果

部分學(xué)者從個(gè)體決策層面出發(fā)，依托行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)原理，分析農(nóng)戶個(gè)體的要素特征，通過大樣本規(guī)范問卷調(diào)研的方法，分析影響農(nóng)戶宅基地退出認(rèn)知和決策。這種農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的設(shè)計(jì)要求政策執(zhí)行者根據(jù)每一戶農(nóng)民的具體情況采取對(duì)應(yīng)的手段，不僅對(duì)政策執(zhí)行者個(gè)人素質(zhì)的要求過高，還容易產(chǎn)生導(dǎo)致政策執(zhí)行混亂，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端。部分學(xué)者從制度建設(shè)層面出發(fā)，他們認(rèn)為，農(nóng)村土地合理高效利用能夠保障的前提是宅基地退出相關(guān)法律的完善。這種觀點(diǎn)為我們提供了一個(gè)良好的思路，但是由于全國各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體情況差距巨大，農(nóng)民的素質(zhì)及配合程度不一，政策的頒布和施行仍有較大阻力。還有的學(xué)者從動(dòng)力機(jī)制層面上理解，認(rèn)為關(guān)鍵在于要形成三大機(jī)制：引力機(jī)制、壓力機(jī)制和推力機(jī)制。這是目前較為全面和完善的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，但是由于其涉及較多的上級(jí)主管部門，對(duì)相關(guān)配套政策的需求較強(qiáng)，實(shí)際操作起來也容易遇到多頭領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)劃分不夠明確及獲得的土地增值收益分配不均衡等問題。

1.3 重慶“地票”模式的建立

重慶的“地票”模式實(shí)際上是農(nóng)村宅基地制度在市場(chǎng)機(jī)制層面的一種突破。2008年12月，我國地票交易制度在重慶誕生，雖然目前仍然存在很多沒有解決的問題，比如耕地復(fù)墾的質(zhì)量、地票交易的利益合理分配機(jī)制等。但是這一模式已經(jīng)是宅基地退出的一個(gè)成功典范，因?yàn)槠湓诮ㄔO(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易上進(jìn)行了一個(gè)大的創(chuàng)新。“地票”模式實(shí)質(zhì)上利用了市場(chǎng)機(jī)制，其賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保證了農(nóng)民的基本權(quán)利不受侵害，獲得的土地增值收益合理分配保證了每個(gè)農(nóng)民都能獲得相應(yīng)的利益分配。同時(shí)符合重慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，考慮到了退出宅基地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，并制定與落實(shí)相關(guān)政策，才能夠取得階段性的成功。

2 農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立

2.1 傳統(tǒng)的宅基地制度及其存在的缺陷分析

農(nóng)村宅基地是由集體組織分配的，農(nóng)民房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民個(gè)人所有，使用具有無償性和無期限性，基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，農(nóng)民都傾向于盡量多的占用農(nóng)村土地。另外，盡管現(xiàn)行《土地管理法》的65條確立了宅基地的收回制度，即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、不按照批準(zhǔn)用途使用土地的、因撤銷或遷徙等原因而停止使用土地的，經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。但對(duì)宅基地收回涉及的具體政策要求、收回程序等卻沒有做出具體的規(guī)定，直接導(dǎo)致了實(shí)際的操作中只有極少數(shù)的情況能夠收回。

2.2 農(nóng)村宅基地退出必要性分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，我們通常都認(rèn)為每個(gè)人都是理性的，他們?yōu)榱俗非髠€(gè)人利益的最大化，是不會(huì)主動(dòng)放棄自己的合法權(quán)益。作為農(nóng)村宅基地的擁有者，農(nóng)戶不會(huì)主動(dòng)退還其占有的宅基地，無論宅基地的獲得是繼承、轉(zhuǎn)讓還是通過其他手段占用的。因此我國目前農(nóng)村一戶多宅，宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而近年來農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工潮的出現(xiàn)，導(dǎo)致了大量“空心村”和農(nóng)村宅基地利用低效率的現(xiàn)象?？梢哉f，建立農(nóng)村宅基地退出制度勢(shì)在必行，尤其是以下幾點(diǎn)內(nèi)容亟待解決：農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度不健全，缺乏具體的法規(guī)、條款，實(shí)際的操作往往具有不確定性；農(nóng)民參與退出宅基地機(jī)制缺乏內(nèi)在的動(dòng)力，極少愿意主動(dòng)、自愿地參與農(nóng)村宅基地退出工作；農(nóng)村宅基地置換、復(fù)墾、整理等政策不夠健全，相關(guān)的政策引導(dǎo)實(shí)施較為艱辛，難以構(gòu)建宅基地退出的有效運(yùn)作平臺(tái)等。

2.3 制約農(nóng)戶參與宅基地退出的因素分析

主要從國家政策、宅基地所處的地理位置、農(nóng)民的個(gè)體特征及其他社會(huì)效應(yīng)等方面來綜合分析農(nóng)村宅基地退出的影響因素。其中最重要的影響因素是農(nóng)民的個(gè)體特征，具體包括農(nóng)民的性別、年齡、婚姻狀況、受教育程度、子女工作情況、子女婚姻狀況、社會(huì)地位、收入、養(yǎng)老計(jì)劃、對(duì)生活品質(zhì)的要求等等。

2.4 農(nóng)村宅基地退出思路

2.4.1 農(nóng)村宅基地退出制度構(gòu)建的基本農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制

針對(duì)以上因素提出若干假設(shè)，比如農(nóng)民的受教育程度越高，其越愿意參與農(nóng)村宅基地的退出，而農(nóng)民的年齡越大，其參與農(nóng)村宅基地退出的意愿越弱等等。采用條件價(jià)值評(píng)估法，通過問卷調(diào)查詢問農(nóng)戶宅基地退出意愿及影響因素，以反映真實(shí)的農(nóng)戶的認(rèn)知和行為決策。最后根據(jù)影響因素的重要等級(jí)，制定相對(duì)應(yīng)的政策引導(dǎo)與政策銜接，確立和完退出機(jī)制的構(gòu)建。

2.4.2 農(nóng)村宅基地退出途徑

要想要農(nóng)戶能夠主動(dòng)、自愿地參與農(nóng)村宅基地的退出，必須通過足夠的福利政策安排以及補(bǔ)償，使其享受到的福利能夠大于現(xiàn)有福利。這就要求我們必須建立農(nóng)村宅基地退出收回補(bǔ)償制度，對(duì)參與退出的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，并且補(bǔ)償?shù)念~度要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，建立多種多樣的農(nóng)村住房保障體系，幫助失去宅地基的農(nóng)民解決居住的后顧之憂，綜合起來才能從根本上解決這一問題。

2.4.3 宅基地收回補(bǔ)償制度

農(nóng)村宅基地的退出分為兩種情況：一是農(nóng)村宅基地的取得是非法的，對(duì)于這一部分的宅地基收回應(yīng)該是無償?shù)?；另一種情況是農(nóng)戶的宅基地是因?yàn)槔^承、轉(zhuǎn)讓或是其他合法原因獲得的，這種情況應(yīng)該基于市場(chǎng)原則，按市場(chǎng)上的價(jià)格對(duì)其制定特定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)既要充分滿足退出宅基地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，確保農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害，也要具有合理性和可實(shí)施性。

2.4.4 農(nóng)村住房保障體系的建立

我國的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的確是農(nóng)村居民住房問題的保障，但是這只是一種較低層次的保障。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷向前發(fā)展，建立多樣化的農(nóng)村住房保障體系，切實(shí)解決農(nóng)村人口居住問題，是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中所面臨的重大問題。應(yīng)該著重從以下兩個(gè)方面考慮：一是鼓勵(lì)各地興建集中式農(nóng)村公寓，集中性街道等；二是對(duì)已經(jīng)具備足夠經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)民，在其宅基地退出之后，給予一定補(bǔ)償促使其遷入城鎮(zhèn)居住。

2.5 農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的推進(jìn)與實(shí)施

農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立是一個(gè)復(fù)雜的工程，必須要各個(gè)政府部門協(xié)同地推進(jìn)與實(shí)施，并且至少應(yīng)該覆蓋以下三點(diǎn)：

（1）各級(jí)部門應(yīng)該加大宣傳力度，目前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地退出相關(guān)政策理解還存在偏差，需要專業(yè)人士的指導(dǎo)。

（2）為了保障退地農(nóng)民的權(quán)利，應(yīng)該制定一套完善且公平的利益分配制度。

（3）充分考慮不同農(nóng)戶年齡和家庭的特征，逐漸從單一的退地補(bǔ)償制度向多元化、多樣化發(fā)展。

3 結(jié)語

目前我國各省市面臨的主要問題即為一方面農(nóng)村有著大量的閑置、利用效率極低的宅基地，另一方面城市的發(fā)展過程中，建設(shè)用地又日趨緊張。各地都在積極探索農(nóng)村宅基地退出的有效辦法，而其中的不少都為我們提供了成功經(jīng)驗(yàn)，也是后來人完善和改革農(nóng)村宅基地制度的參考思路。由于國家層面至今尚未出臺(tái)整體的農(nóng)村宅基地相關(guān)政策，使得很多地方上的研究?jī)H僅停留在初步階段，實(shí)踐效果也是良莠不齊。本文對(duì)相關(guān)理論的探討，仍需要在很多方面進(jìn)一步深入，尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地安排管理的土地市場(chǎng)體系方面和建立農(nóng)村宅基地收購、儲(chǔ)備體系方面，仍需要花大量的人力物力進(jìn)行研究。

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