方文君　張濟生

摘要：人地掛鉤實施規(guī)劃的科學編制有利于促進人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進。本文分析了人地掛鉤實施規(guī)劃的內(nèi)涵，研究了科學編制人地掛鉤規(guī)劃的工作范疇、內(nèi)容、成果形式等技術體系，提出人地掛鉤規(guī)劃應在科學統(tǒng)籌的前提下進行科學編制，并在實踐的基礎上提出人地掛鉤實施規(guī)劃的建議，以期為各組織開展人地規(guī)劃規(guī)劃編制提供啟示與參考。

關鍵詞：人地掛鉤規(guī)劃；科學編制；城鎮(zhèn)化；實施

近年來，由于城市快速發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化超前戶籍城鎮(zhèn)化現(xiàn)象很顯著。為解決這一現(xiàn)象2008年7月22日，國務院辦公廳在《關于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》中首次提出了“推進城鎮(zhèn)建設增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作”，人地掛鉤由此得來。之后在2010年完善了人地掛鉤規(guī)劃的政策，2011年在河南省中原經(jīng)濟區(qū)展開了先行試點。

一、人地掛鉤內(nèi)涵及編制原則

（一）內(nèi)涵

人地掛鉤，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進城定居規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城市化建設用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤。簡單而言，人地掛鉤就是“人往城轉、地隨人走、錢從地出”。

（二）編制原則

人地掛鉤和規(guī)劃編制應踐行科學發(fā)展觀，科學合理的編制人地掛鉤規(guī)劃，在規(guī)劃編制過程中主要采用的方法有：統(tǒng)計分析法、線性規(guī)劃法、灰色模型法、投入收益模型法等，以保證規(guī)劃的科學性。但理論方法始終是沒有工作實踐總結來得更加的直接與準確，所以要汲取和借鑒試點地區(qū)編制好的人地掛鉤規(guī)劃的核心經(jīng)驗，在具體編制過程中應遵循以下原則：

（1）堅持以人為中心與保障民生原則；（2）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則；（3）堅持效益最優(yōu)原則；（4）堅持規(guī)范運作原則。

二、人地掛鉤規(guī)劃編制技術體系

編制一個全面、科學、實用的人地掛鉤規(guī)劃成為目前土地管理者不得不面對的課題，應包括以下幾個方面：

（一）工作范疇

人地掛鉤對象有兩個，一是城市建設用地、二是外來“人口”數(shù)量。其主要目的促進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進，有效破解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾，進一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

（1）規(guī)劃范圍：根據(jù)以人定地是的原則，規(guī)劃編制范圍應包括行政轄區(qū)內(nèi)的所有建設用地。（2）規(guī)劃期：以5～10年比較合適，根據(jù)與其他規(guī)劃相銜接的原則，建議人地掛鉤規(guī)劃編制為當年到2020年。（3）規(guī)劃精度；根據(jù)利用實施管理，方便操作的原則，規(guī)劃編制的基本單元為宗地，建議采用第二次全國土地調(diào)查成果為工作底圖。

（二）工作內(nèi)容

人地掛鉤編制思路主要涉及：城鄉(xiāng)增減人口的核算、農(nóng)村土地的綜合整治、指標的產(chǎn)生、規(guī)劃方案等。實施規(guī)劃的具體工作內(nèi)容包括以下幾方面：

（1）研究區(qū)基本情況。簡述項目區(qū)所在區(qū)的區(qū)域概況、項目區(qū)所涉及的自然、社會、經(jīng)濟狀況與土地利用現(xiàn)狀等。（2）城鄉(xiāng)人口增減分析。主要是對研究區(qū)總人口、城鎮(zhèn)增加人口以及農(nóng)村減少人口的預測。（3）城鄉(xiāng)建設用地供需分析。主要從三個方面進行分析：一、城鎮(zhèn)建設用地需求分析；二、農(nóng)村建設用地整治潛力分析；三、新型農(nóng)村社區(qū)新增用地總規(guī)模。（4）人地掛鉤指標的確定。根據(jù)研究區(qū)的具體情況，計算出可人地掛鉤指標。（5）人地掛鉤規(guī)劃方案的編制。依據(jù)編制原則進行方案編制。（6）人地掛鉤規(guī)劃實施效益分析。人地掛鉤實施效益分析主要從社會、經(jīng)濟、生態(tài)三方面來分析。（7）人地掛鉤規(guī)劃實施保障措施?？蓮男姓?、經(jīng)濟、技術三個層面提出規(guī)劃實施保障措施。

（三）成果表現(xiàn)形式

好的規(guī)劃成果離不開好的成果表現(xiàn)形式。人地掛鉤規(guī)劃成果應采用文字報告（含文本說明）、表格、柵格圖件和矢量數(shù)據(jù)庫。

（1）文字成果。文字成果包括規(guī)劃文本和規(guī)劃說明兩部分。（2）表格成果。主要包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村減少人口統(tǒng)計表、新增城鎮(zhèn)建設用地表、新型社區(qū)建設情況統(tǒng)計表、城鄉(xiāng)建設用地人地掛鉤規(guī)劃表、規(guī)劃期末土地利用結構表等。（3）柵格圖件。主要包括人地掛鉤現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、人地掛鉤潛力分析圖等。（4）矢量數(shù)控庫。矢量數(shù)據(jù)編輯一般在GIS平臺下開展，屬性應包含每塊宗地的全部信息，且符合拓撲要求。

三、人地掛鉤規(guī)劃實施建議

（一）加大行政部門之間的協(xié)調(diào)力度

人地掛鉤規(guī)劃實施是一個綜合性的系統(tǒng)工程，在整個工作的過程中政府結構要高度重視，建立健全“黨委領導、政府組織、部門聯(lián)動、群眾參與、鄉(xiāng)村實施、和諧推進”的工作機制。發(fā)改委、信息化、國土資源、財政、公安、住房城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、商務、交通運輸、水利等相關部門作為領導組的成員，各部門成員要加強配合、注重各方利益的協(xié)調(diào)。

（二）搭建好人地掛鉤平臺

人地掛鉤的實施必須搞清楚一個地區(qū)多少農(nóng)村遷移出去，是出縣、出市還是出省，同時城鎮(zhèn)外來流入的人口有多少，有多少是農(nóng)村人口，有多少是城鎮(zhèn)戶口，這是實施人地掛鉤政策的前提，所以人地掛鉤政策的實施需要先建立人地掛鉤信息管理平臺和人地掛鉤指標交易平臺，而后通過“地隨人走”或“城鎮(zhèn)化率增長指標”模式開展工作。

（三）規(guī)范政策實施

規(guī)范的政策是保證人地掛鉤規(guī)劃能正常有序的實施，公安部門要加強戶籍管理的監(jiān)管，防止出現(xiàn)片面追求城鎮(zhèn)化用地規(guī)模而更改戶籍、農(nóng)民“被市民化”等現(xiàn)象。對于政策實施過程中出現(xiàn)的失職、弄虛作假等行為，要按照有關規(guī)定予以嚴肅處理。

四、結語

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，土地作為兼具資產(chǎn)與資源的稀缺性資源，如何解決人地矛盾已成為當今亟待解決問題。在這種背景下，人地掛鉤政策體系應運而生，不僅解決了限制城市發(fā)展的土地瓶頸而且還保障了耕地紅線，加快了新農(nóng)村建設。編制人地掛鉤規(guī)劃，核定人口、整治土地、產(chǎn)生指標、交易指標、使用指標、分配收益、掛鉤兌現(xiàn)等正是新形式下需要開展的一項基礎性工作。如何建立人地掛鉤規(guī)劃編制體系，使其發(fā)揮重要作用，任重道遠還需大家共同努力與完善。endprint