呂正枚

摘要：民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整政策的實(shí)施是基于我國農(nóng)村地區(qū)生源減少以及追求良好教育效益的必然選擇。本文以湖北省長陽土家族縣為例，對(duì)其布局調(diào)整的方式與過程進(jìn)行了描述，并就其布局調(diào)整的效果進(jìn)行深入的分析，發(fā)現(xiàn)該政策實(shí)施后一定程度上優(yōu)化了教育資源的配置、提高了學(xué)校的規(guī)模效益，但是它也損害了教育的公平性。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村小學(xué)；布局調(diào)整；教育公平

一、民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的過程

長陽縣在農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的過程中，本著“確保入學(xué)率不降低，確保輟學(xué)率不上長，確保群眾負(fù)擔(dān)不增加”的原則，通過以一所完全小學(xué)最大服務(wù)半徑為25 公里、約服務(wù)5000 人口大致的方針，調(diào)整小學(xué)校點(diǎn)布局，合理配置教育資源，減少小學(xué)校點(diǎn)數(shù)量，擴(kuò)大校均規(guī)模，提高教育質(zhì)量和教育投資效益，逐步實(shí)現(xiàn)“聯(lián)村辦小學(xué)”。[1]而長陽縣在農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的過程中許多地方一樣采用的是“撤點(diǎn)并?！钡男问剑?其中“點(diǎn)”是“教學(xué)點(diǎn)”，多設(shè)在學(xué)齡兒童較少、地方偏遠(yuǎn)且交通不便的村子里，從而保證四年級(jí)以下的學(xué)生擁有學(xué)習(xí)的場(chǎng)所；“?！笔恰巴晷　?，一般設(shè)在一到六年級(jí)學(xué)齡兒童較多的村子里，方便他們上學(xué)?！俺伏c(diǎn)并校”簡單點(diǎn)說就是改變傳統(tǒng)“一村一?！钡牟季中问?，對(duì)相互臨近的小學(xué)進(jìn)行資源的撤并，從而提高民族地區(qū)農(nóng)村教育資源的利用率。長陽縣農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整從2001年開始，到今年已經(jīng)有15年，在這十五年中其布局調(diào)整工作可以大致分為以下三個(gè)階段：

（一）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整政策初始期：追求效率，忽略公平。

政策初始期（2001年—2005年）：在“追求效率”的價(jià)值觀的指導(dǎo)下，在第二期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”和“全國中小學(xué)危房改造工程”政策的共同推動(dòng)下，這一時(shí)期是長陽縣農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整速度最快的時(shí)期，五年間長陽縣的小學(xué)校點(diǎn)總數(shù)由2001年初的339所（處）減少到2005年末的85所（處），短短的五年時(shí)間就減少了254所（處），其中農(nóng)村小學(xué)校點(diǎn)減少了236所（處）。2005年末，長陽縣農(nóng)村地區(qū)僅有58所小學(xué)和6個(gè)教學(xué)點(diǎn)。[2]而這一時(shí)期一味的追求教育資源重新布局注重效率，忽視了部分學(xué)生的合法權(quán)益，損害了教育的公平性。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整政策反思期：效率優(yōu)先，初涉公平。

政策轉(zhuǎn)型期（2006年—2010年）：第一階段布局調(diào)整后所帶來的不良的效果在這一階段開始大量出現(xiàn)，社會(huì)上對(duì)于農(nóng)村小學(xué)的布局調(diào)整的反對(duì)聲音也是越來越大，布局調(diào)整的速度明顯放緩，在這一階段長陽縣的農(nóng)村小學(xué)校點(diǎn)總數(shù)由2006年初的64所（處）減少到2010年末的45所（處），總共減少了19所（處）。為了保證學(xué)生在校身心健康成長以及為了更好的應(yīng)對(duì)社會(huì)上的壓力，政府部門開始反思這一政策并逐漸對(duì)這一政策開始調(diào)整和轉(zhuǎn)型，2006年教育部頒布了《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》，這兩項(xiàng)通知中涉及教育公平的內(nèi)容逐漸被提及如“保留必要的教學(xué)點(diǎn)”、“撤點(diǎn)并校要慎重”、“防止過度調(diào)整造成學(xué)生上學(xué)難”等。長陽縣在這些政策的指導(dǎo)下也采取一些新的措施，如它不僅保留了6個(gè)教學(xué)點(diǎn)，還創(chuàng)建了31所農(nóng)村寄宿制合格小學(xué)。農(nóng)村小學(xué)寄宿生人數(shù)占農(nóng)村小學(xué)生總數(shù)的70%。[3]

（三）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整政策轉(zhuǎn)型期：效率優(yōu)先，注重人文關(guān)懷。

政策成熟期（2011年—2015年）：在總結(jié)了之前經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上這一時(shí)期政策不斷完善，慢慢走向成熟，成熟的標(biāo)志有兩個(gè)一是承認(rèn)有些地方在學(xué)校撤并過程中確實(shí)存在問題，正視錯(cuò)誤并決心改正，如2012 年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》就是對(duì)前十一年農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行糾錯(cuò)。第二是注重人文關(guān)懷，政策開始重新關(guān)注民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的基層利益相關(guān)者，如學(xué)生、家長、老師等。長陽縣在這五年間把主要的精力放在了修建和改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校上，確保給學(xué)生提供一個(gè)良好的在校學(xué)習(xí)和生活的環(huán)境。因此這一時(shí)期農(nóng)村小學(xué)校點(diǎn)的撤并數(shù)量也是大大減少，五年間僅撤并了7所農(nóng)村小學(xué)，同時(shí)又另外保留了8個(gè)教學(xué)點(diǎn)。

二、民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整帶來的問題

眾所周知，民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的初衷是整合、優(yōu)化教育資源的配置，期望在提高教學(xué)效益的過程中進(jìn)一步維護(hù)教育公平，保證每一個(gè)小孩都能得到較好的教育資源。但是這樣一個(gè)利國利民的政策在實(shí)施的過程中在一定程度上不但沒有進(jìn)一步維護(hù)教育公平反而在一定程度上還損害了教育的公平性。而什么是教育公平？瑞典著名的教育家胡森曾將教育公平在三個(gè)不同時(shí)期進(jìn)行了界定：（1）起點(diǎn)公平論，指入學(xué)機(jī)會(huì)公平；（2）過程公平論，指教育條件公平；（3）結(jié)果公平論，強(qiáng)調(diào)學(xué)業(yè)成功機(jī)會(huì)公平。民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整如何造成教育不公，下面將從這三個(gè)點(diǎn)來進(jìn)行分析：

（一）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整導(dǎo)致教育起點(diǎn)不公。

教育起點(diǎn)公平指的是適齡兒童不受性別、民族、種族、出生、經(jīng)濟(jì)地位、居住環(huán)境等條件的影響，均應(yīng)享有平等的就學(xué)權(quán)利和義務(wù)。[4]雖然教育起點(diǎn)的公平很難用客觀的指標(biāo)去直接的衡量，但是教育起點(diǎn)的不公平卻很容易確認(rèn)。

民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整后，在學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況和上學(xué)距離兩個(gè)因素的共同作用下，使得一些學(xué)生平等享有義務(wù)教育的權(quán)利受到了一定程度的損害，帶來了一系列教育起點(diǎn)不公平的問題，其具體表現(xiàn)如下：

首先，學(xué)生家庭與學(xué)校之間的距離變遠(yuǎn)。

長陽縣農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整主要以人口分布密度和交通便利程度為依據(jù)，以一所完小約服務(wù)5000人，服務(wù)半徑最大為25公里為原則，在人口分布密度較高的一個(gè)或多個(gè)村莊設(shè)立一所完小。同時(shí)，在山大人稀和地方偏遠(yuǎn)的地方設(shè)初小和教學(xué)點(diǎn)。然而對(duì)于如何重新布局教學(xué)點(diǎn)和初小并沒有一個(gè)可供量化的標(biāo)準(zhǔn)，因此在布局調(diào)整的過程中大量的初小和教學(xué)點(diǎn)在沒有進(jìn)行調(diào)研取證合理分析的情況下被撤并，強(qiáng)制性的改變了學(xué)生上學(xué)的物理距離，使得眾多學(xué)生被迫離開自家附近的學(xué)校，到幾公里甚至是十幾公里以外的學(xué)校上學(xué)，家校之間的距離大大增加。“就近入學(xué)”的原則對(duì)于絕大多數(shù)的農(nóng)村學(xué)生而言成了一個(gè)口號(hào)而已。與此同時(shí)，一些國外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，家校之間物理距離的增加對(duì)于小孩來說不僅僅意味著上學(xué)時(shí)間、難度、成本、安全等不良因素的增加，同時(shí)也還意味著小孩心理距離的增加，如人際關(guān)系、社會(huì)交往等等。由此會(huì)加重學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)，從而對(duì)教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生負(fù)面影響。endprint

其次，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加。

民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整后，部分學(xué)生上學(xué)距離增加，而這種家校之間物理距離的增加使得他們面臨著新的上學(xué)方式的選擇：在校寄讀、走讀、陪讀、托教。但是除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件較好和居住條件便利的家庭選擇陪讀、走讀和托教外，多數(shù)家離學(xué)校較遠(yuǎn)的學(xué)生都只能選擇在學(xué)校寄宿。而目前長陽縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校為了方便管理，無論家庭居住條件多方便，學(xué)生都必須在學(xué)校寄宿，不允許走讀和陪讀。無論選擇哪一種方式去上學(xué)，對(duì)學(xué)生家庭而言都意味著經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加或是家長時(shí)間成本的增加，例如學(xué)生上學(xué)方式由走讀改變?yōu)樽∽x，必然會(huì)增加住宿費(fèi)和用餐費(fèi)。因此家校物理距離的增加，家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也會(huì)相應(yīng)增加。而一般情況下，經(jīng)濟(jì)因素往往是影響學(xué)生輟學(xué)或失學(xué)的主要因素之一。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整導(dǎo)致教育過程不公。

教育過程的公平指的是國家和政府給每位適齡兒童提供相對(duì)平等的接受教育的機(jī)會(huì)和條件。而教育過程的公平性很多都是受人為控制和影響的。在長陽縣農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的過程中，教育過程不公現(xiàn)象是最為突出的，其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，班級(jí)規(guī)模過大。

民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整過程中，采用合并的方式把幾所校舍規(guī)模小、辦學(xué)效益差的小學(xué)校合并到條件較好的學(xué)校。這樣雖然教育規(guī)模擴(kuò)大了，但是學(xué)生的人數(shù)也增加了。由于資金投入不足， 很多學(xué)校沒有新建教室，只是增加各班的學(xué)生人數(shù)，導(dǎo)致班額規(guī)模超大， 尤其是一些中心學(xué)校，班級(jí)規(guī)模就更大了。與此同時(shí)，學(xué)校的住宿和后勤配套設(shè)施沒有同步跟上，這樣不僅給教師的教學(xué)工作帶來了沉重的負(fù)擔(dān)， 同時(shí)也加大了教師的心理壓力，對(duì)教學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生較大的影響。有關(guān)班級(jí)規(guī)模和教學(xué)質(zhì)量之間的關(guān)系，國外學(xué)者很早就進(jìn)行研究，代表人物有格拉斯和史密斯、羅賓遜和懷特本斯，他們得出的研究結(jié)論是（1）減少班級(jí)規(guī)?？梢蕴岣邔W(xué)生成績；（2）能夠有效進(jìn)行教學(xué)的班級(jí)規(guī)模是在20人以下；（3）小規(guī)模班級(jí)對(duì)于低年級(jí)學(xué)生更能有效提高閱讀和數(shù)學(xué)；（4）處于不利經(jīng)濟(jì)地位和少數(shù)民族學(xué)生在小規(guī)模班級(jí)中的表現(xiàn)更好。

其次，優(yōu)秀教師的流失。

長陽縣在農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整的過程中，重點(diǎn)放在如何把學(xué)生集中在一起上，而對(duì)一些教師的切身利益欠缺考慮和照顧。所以部分年輕的教師或是教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的教師在自身的利益受到損害或是得不到保障的情況下，比如由于布局調(diào)整使得教師編制指標(biāo)減少，進(jìn)入公辦編制的機(jī)會(huì)渺茫；或是布局調(diào)整后歸屬感的缺失，他們大都會(huì)選擇工資高福利好的城鎮(zhèn)學(xué)校，有的甚至退出教師編制，進(jìn)入待遇優(yōu)厚的民辦學(xué)?；蚴侵苯舆x擇福利待遇更好的其他行業(yè)。師資力量對(duì)基礎(chǔ)教育的質(zhì)量起著決定性的作用，農(nóng)村小學(xué)中優(yōu)秀教師的流失對(duì)當(dāng)?shù)氐慕逃齺碚f是一種巨大的損失和打擊，它也使得教育過程的不公更加突出。

（三）民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整導(dǎo)致教育結(jié)果不公。

教育結(jié)果的公平指的是每個(gè)學(xué)生教育成功機(jī)會(huì)和教育效果的相對(duì)均等，即每一位學(xué)生接受同等水平的教育后能達(dá)到一個(gè)最基本的標(biāo)準(zhǔn)，包括學(xué)生教育質(zhì)量公平、學(xué)習(xí)成績上的實(shí)質(zhì)性公平以及目標(biāo)層面上的平等等等。教育結(jié)果作為教育過程靠后的部分，它的不公是由教育起點(diǎn)不公和教育過程不公所直接導(dǎo)致的。而民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)布局的調(diào)整過程中存在教育起點(diǎn)和過程的不公，必然會(huì)導(dǎo)致教育結(jié)果的不公，其教育結(jié)果的不公主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，部分寄宿制學(xué)生的成績下降。

在長陽縣農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整后大部分學(xué)生都需要開始寄宿生活，寄宿后離開了父母，少了父母的監(jiān)管，而小孩年紀(jì)又小缺乏自我控制和自我約束能力，因此部分學(xué)生在學(xué)習(xí)上就會(huì)逐漸放松對(duì)自己的要求，最后成績也就慢慢下降。另外，學(xué)校布局調(diào)整后班級(jí)規(guī)模變大，一個(gè)教師要教的課多了，要管理的學(xué)生多了，學(xué)生數(shù)量遠(yuǎn)超過老師數(shù)量的數(shù)十倍，因此老師就無法很好去照顧每一位學(xué)生的學(xué)習(xí)，而對(duì)于一些學(xué)習(xí)很大程度上依賴于老師的學(xué)生來說，學(xué)習(xí)效果就會(huì)受到較大的影響，學(xué)習(xí)成績也會(huì)有一定的下降。

其次，城鄉(xiāng)之間教育更加不平衡。

由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的長期存在，城鄉(xiāng)在醫(yī)療、交通等各個(gè)方面的差別都比較明顯，城鄉(xiāng)教育方面更是如此。而在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整后，部分優(yōu)秀的教師離開了農(nóng)村學(xué)校選擇了城鎮(zhèn)學(xué)校，人才的流失使得農(nóng)村小學(xué)與城鎮(zhèn)小學(xué)的之間教育質(zhì)量差距越來越大。另外，布局調(diào)整后很多學(xué)生不得不去寄宿，因此部分家長在衡量了經(jīng)濟(jì)成本和教育資源后，選擇了將孩子送到城市學(xué)校就讀，這樣農(nóng)村學(xué)生不斷流入城市，城鄉(xiāng)學(xué)校日益分化。

注釋：

[1]張先勇，張永紅，方光斌，聶春.民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的困境和對(duì)策----長陽農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展調(diào)查[J].湖北社會(huì)主義學(xué)報(bào)，2006（02）：56.

[2]長陽土家族自治縣關(guān)于少數(shù)民族教育情況的匯報(bào)[Z].長陽土家族自治縣人民政府， 2005- 12- 15.

[3]關(guān)于印發(fā)《長陽土家族自治縣中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃（2009年-2014年）》的通知[EB/OL].http：//www.cy-edu.net/uploadnews/132074626217888.php？id=20245，2011-11-05/2014-5-2.

[4]賈勇宏，曾新.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對(duì)教育起點(diǎn)公平的負(fù)面影響——基于全國9?。▍^(qū)）的調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012（05）：143-153.

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[2]賈勇宏，曾新.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對(duì)教育起點(diǎn)公平的負(fù)面影響——基于全國9?。▍^(qū)）的調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012（05）：143-153.

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