梁玉桂+黎智俊

摘 要：當前農(nóng)牧區(qū)信貸支持保障房建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂觀，存在諸多的困難和問題，其中保障房項目收益有限，項目現(xiàn)金流難以覆蓋貸款本息的問題，給銀行信貸支持保障房建設(shè)項目評估和風險評價帶來了不利影響。本文對保障房項目資金流償還貸款本息進行實證研究，分析公租房建設(shè)項目的可行性，提出保障性住房金融業(yè)務(wù)在一定的條件下風險可控，可以達到銀行商業(yè)可持續(xù)的要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧區(qū)；保障房；信貸支持；風險

中圖分類號：F830.572 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（4）-0052-05

住房問題關(guān)系國計民生，保障性安居工程一頭連著經(jīng)濟發(fā)展，一頭連著民生改善，多年的實踐充分證明，保障性住房需要金融機構(gòu)的積極參與和支持。目前，保障房類型主要包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和限價商品住房、棚戶區(qū)改造房。2007年以來，國務(wù)院及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委出臺了一系列有關(guān)保障性安居工程政策。2008年果洛州城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)項目開始實施，8年來取得了不錯的成效，同時也面臨著巨大的困難，如地方政府配套資金壓力大、融資難等問題，迫切需要信貸支持。作為地方銀行業(yè)金融機構(gòu)，如何在確保風險可控、商業(yè)可持續(xù)的條件下，更好的發(fā)揮銀行業(yè)在保障性安居工程中的作用，值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>

一、國內(nèi)文獻綜述

保障性住房金融研究主要在以下三個方面：一是保障房制度的國際比較及借鑒。汪利娜（2011）在介紹美國政策性住房金融先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國住房金融的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，指出存在的問題，即貸款品種單一、服務(wù)滯后，金融基礎(chǔ)設(shè)施不健全，信貸利率政策單一，銀行自身抵御風險的能力較弱等，提出應(yīng)加快國有商業(yè)銀行的公司化改造、完善抵押保險擔保機制、培育和發(fā)展住房抵押二級市場等完善我國住房金融體制的建議。馬光紅和田一淋（2010）比較美國、新加坡公共住房政策及運作實踐后，提出基于PPP模式的PIPP住房保障運作模式。二是保障房項目的投融資機制。盧有杰（1996）對社會保障性商品房體系進行了深入研究，提出安居工程、經(jīng)濟適用房屬于社會保障性商品房，并就社會保障性商品房的租售價格問題、成本構(gòu)成、管理體制、住房資金籌措和融通等問題進行了研究。邵四華（2011）對保障房建設(shè)的融資產(chǎn)品進行了總結(jié)，指出了政策限制和操作難點，分別針對銷售型保障房和租賃型保障房提出金融配套措施建議。夏丹（2012）、陳華等（2012）的研究認為，制約我國保障房項目建設(shè)規(guī)模與進程的主要瓶頸，是資金投入不足及融資渠道有限，鑒于此，商業(yè)銀行應(yīng)順勢而為，給予保障房項目建設(shè)以合理支持，并應(yīng)將PPP模式引入保障房項目建設(shè)。三是保障性住房金融業(yè)務(wù)發(fā)展與風險。楊紹萍等（2009）回顧了房地產(chǎn)金融改革30年，指出存在的一些問題，如住房融資渠道單一、風險集中于銀行，面向中低收入居民的住房金融機構(gòu)和產(chǎn)品存在缺失，住房信貸風險分擔和轉(zhuǎn)移機制不健全等。蘇多永、張玉香（2010）對保障房供給不足的原因進行了探討，分析了住房金融風險產(chǎn)生的原因、機理，提出了防范住房金融風險的應(yīng)對措施。黃浩（2010）認為保障性住房金融業(yè)務(wù)不是高危業(yè)務(wù)，風險可測、可控，并指出銀行商業(yè)化運作與政府政策相結(jié)合是發(fā)展保障性住房金融業(yè)務(wù)的重要保證。

二、農(nóng)牧區(qū)保障房建設(shè)的總體現(xiàn)狀及原因分析

（一）農(nóng)牧區(qū)保障房建設(shè)的總體現(xiàn)狀

農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，地方財政極為困難，城鎮(zhèn)居民貧困面大，貧困程度深，加之地處偏遠、交通不便、運輸線路長、建設(shè)成本高等原因，保障性房屋建設(shè)難度大，面臨很多實際問題，主要有：

1.補助標準低、建安成本高，地方配套資金壓力大。目前，保障房建設(shè)補助標準由2008的建安成本900元/平方米調(diào)高至1300元/平方米（從2010年執(zhí)行）。近年來，受人工費、材料費快速上漲因素影響，建安成本大幅度增加。偏遠農(nóng)牧區(qū)主要建筑材料需從大城市運輸，運距較遠，建安成本更高。據(jù)測算，目前農(nóng)牧區(qū)建安成本在1800元/平方米以上，遠高于補助標準，資金缺口較大。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套滯后，影響了保障戶入住。城鎮(zhèn)保障性住房基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金缺乏，受地方財力影響，農(nóng)牧區(qū)保障性住房水、電、路、暖等設(shè)施配套不及時、不完善，嚴重影響了保障戶入住。

3.征地拆遷及工程二類費用無來源。征用城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)用地時產(chǎn)生的拆遷補償費用和工程項目實施過程中產(chǎn)生工程地質(zhì)勘察費、工程設(shè)計費、工程監(jiān)理費等工程二類費用無資金來源。因受地方財力影響，征地拆遷補償和工程二類費用籌集困難，影響了工程建設(shè)進度。

4.城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)融資困難。目前，農(nóng)牧區(qū)保障性住房建設(shè)資金主要以地方政府資金投入為主，銀行業(yè)金融機構(gòu)對保障性安居工程的信貸支持作用較弱，但從政府層面來看，資金壓力大，又迫切需要信貸支持。

（二）制約農(nóng)牧區(qū)信貸支持保障房建設(shè)的原因分析

1.抵押擔保難，信貸風險高。一是保障房建設(shè)土地多為劃撥用地，評估價值相對較低，并且產(chǎn)權(quán)不明晰，抵押擔保落實難。二是保障房產(chǎn)權(quán)為有限產(chǎn)權(quán)，其市場交易受到嚴格限制，制約了抵押物的即時變現(xiàn)。

2.收益有限，保障房項目現(xiàn)金流難以覆蓋貸款本息。保障房建設(shè)的出發(fā)點是為社會低收入群體提供住房保障，所以其銷售價格和租金受到嚴格控制，造成保障房開發(fā)利潤水平低，資金回籠緩慢，依靠項目本身收益很難還本付息，給銀行信貸支持保障房建設(shè)項目評估和風險評價帶來了不利影響。我們認為，這是制約農(nóng)牧區(qū)信貸支持保障房建設(shè)的核心問題。

3.保障房行政干預(yù)較強，存在一定的操作障礙。一是保障房項目具有公益性和政策性特點，以保障房在建工程做抵押，即使項目貸款不能如期償還，基于維護保障房住戶實際居住權(quán)益的政策落腳點，金融機構(gòu)也難以收回處置，銀行在清償?shù)倪^程中將處于弱勢地位。二是建設(shè)資金中需政府承擔的部分很難及時足額落實到位，難以符合金融機構(gòu)項目評審要求。

三、對農(nóng)牧區(qū)銀行信貸支持保障房建設(shè)的實證研究——以青海果洛為例

（一）果洛州保障房建設(shè)的總體現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)保障性住房基本情況。果洛州城鎮(zhèn)保障性住房從2008年開始實施，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負責管理。廉租房建設(shè)從2008年開始，公共租賃住房、城市棚戶區(qū)建設(shè)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林場危舊房改造均從2010年開始建設(shè)。2013年和2016年沒有建設(shè)任務(wù)。2008-2015年，省上下達果洛州城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)任務(wù)20863套（戶），其中：廉租住房建設(shè)任務(wù)7515套，公共租賃房建設(shè)任務(wù)4890套，城市棚戶區(qū)改造5991戶，國有工礦棚戶區(qū)改造2110戶，國有林場危房改造357戶。其項目開工建設(shè)20863套（戶），開工率100%。

2.住房保障資金方面。果洛州積極爭取國家、省級專項補助，實行上級補助、地方配套等方式多渠道籌措資金。截至2015年底，全州城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)投資總額達93196萬元，具體投資情況如下：廉租房47917萬元，公共租賃房34384萬元，城市棚戶區(qū)8058萬元，國有工礦棚戶改造2743萬元，國有林場危房改造94萬元。

3.金融支持保障房建設(shè)的情況。從果洛州金融支持情況看，近7年來，果洛州保障性安居工程貸款累計投放1022萬元。截至2015年12月末，果洛州保障性安居工程貸款余額517萬元，為公共租賃住房貸款。從數(shù)據(jù)可以看到，銀行業(yè)金融機構(gòu)對保障性安居工程的信貸支持力度較弱。

（二）保障房建設(shè)的投融資模式及風險點分析

1.保障房投融資模式分析。研究信貸支持保障房的商業(yè)可持續(xù)性問題，首先要明確各類型保障房的政策和投融資模式。目前，保障性安居工程從運營模式上主要分為三大類型。一是政府主導(dǎo)建設(shè)模式；二是政府組織，社會參與模式；三是市場化運作模式。具體投融資模式見表3。

從運營模式上來看，政府組織、社會參與模式的資金安排比較復(fù)雜，由財政專項資金、企業(yè)自有資金和項目現(xiàn)金流構(gòu)成，主要的項目類型為公租房。從果洛州近年來的運營情況看，此類項目每年的任務(wù)下達數(shù)量較大，資金需求也比較多，本文就選取公租房作為分析研究的重點。

2、公共租賃住房信貸政策。人民銀行和銀監(jiān)會《關(guān)于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務(wù)工作的通知》（銀發(fā)〔2011〕193號）規(guī)定，各銀行業(yè)金融機構(gòu)可在符合《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）規(guī)定的前提下，向資本金充足、治理結(jié)構(gòu)完善、運作規(guī)范、自身經(jīng)營性收入能夠覆蓋貸款本息的政府融資平臺公司發(fā)放貸款。在同一個城市只能有一家融資平臺公司承貸公租房貸款。公共租賃住房工程項目資本金須符合國家關(guān)于最低資本金比例的政策規(guī)定，貸款利率下限為基準利率的0.9倍，貸款期限原則上不超過15年，具體由借貸雙方協(xié)商確定。項目建成后，一年兩次還本，利隨本清。對于政府投資建設(shè)的公租房項目，可向符合條件的直轄市、計劃單列市、省會城市、地級城市政府融資平臺公司發(fā)放貸款，融資平臺公司貸款償付能力不足的，由本級政府統(tǒng)籌安排還款。其他市縣政府投資建設(shè)的公共租賃租房項目，可在省級政府對還款來源做出統(tǒng)籌安排后，由省級政府指定一家省級融資平臺公司按規(guī)定統(tǒng)一借款。

3.公共租賃住房項目的風險點分析。公共租賃住房項目分為項目建設(shè)和運營兩個階段。若僅支持項目建設(shè)階段，金融支持商業(yè)可持續(xù)的關(guān)鍵是項目建成后，確保由當?shù)卣刭彶⒁崖鋵崒ｍ椯Y金和財政預(yù)算安排歸還銀行貸款，或者由有實力的市場主體投資購買并且在項目建成之時就已簽訂購買協(xié)議，主要以項目回購資金歸還銀行貸款。為防止風險，應(yīng)在落實項目抵押（土地、在建工程或房屋）的基礎(chǔ)上追加擔保。追加其他合格抵押物抵押（其他的商業(yè)土地、商品住房或商業(yè)設(shè)施的在建工程或房屋）或第三方連帶責任保證擔保。

若既支持項目建設(shè)又支持項目運營，金融支持商業(yè)可持續(xù)的關(guān)鍵是項目持有和運營機構(gòu)必須形成穩(wěn)定、足額的現(xiàn)金流，而不僅僅依靠公租房租金收入。因此，除在落實項目抵押、追加擔保的基礎(chǔ)上，還應(yīng)追加還款來源：項目運營機構(gòu)的其他資金，包括政府各項投資補助資金和貼息資金落實到項目，項目適當搭配商業(yè)設(shè)施和商用物業(yè)，將配套商鋪的收入用來補充，商業(yè)配套租金收益與住宅租金收益共同構(gòu)成還貸現(xiàn)金流組合，必要時還要允許項目出售或者項目運營一定期間后依法進行項目轉(zhuǎn)讓回籠資金，優(yōu)先用于償還銀行貸款。

（三）公租房項目的現(xiàn)金流償還貸款本息的實證分析

基本假設(shè)前提：（1）項目自有資本金占比30%，融資占比70%；（2）無經(jīng)營性商業(yè)配套；（3）公租房全部用于出租；（4）租賃收入扣除成本后全部用于還本付息；（5）貸款期限15年，3年建設(shè)期，12年運營期；建設(shè)期只還息，由政府全額貼息；運營期還本付息，政府不貼息；本金分3年，于每年年初投放，分別按合同金額的50%、30%、20%，共投放11500萬元；利率參照項目貸款利率4.9%；（6）公租房出租率為90%，租金收繳率為90%。租金每三年上漲10%，運營成本每三年上漲8%。

建設(shè)期期初貸款投入：11500萬元

運營期每年還貸資金：還貸資金=租賃凈收入=租金收入-營運成本=（租金價格*總出租面積*出租率*租金收繳率）-營運成本

在不同條件下，分析該公租房項目是否可行。

1.在基本假設(shè)條件約束下，經(jīng)過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-9187萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-18.78%<4.9%。說明，僅靠公租房租金收入，遠不能覆蓋貸款本息，達不到銀行可行性要求。

2.放寬條件1，假設(shè)增加項目初始投入，項目資本金提高到50%，降低融資比例至50%。經(jīng)過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-6259萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-16.29%<4.9%。說明增加一定比例項目資本金投入，雖不能完全覆蓋貸款本息，達不到銀行可行性要求，但在一定程度上提高了項目償債能力。

3.放寬條件2，假設(shè)有配套商業(yè)供出租出售，商業(yè)面積占總面積的20%。出售進度為五年之內(nèi)售完，建設(shè)期前三年每年10%，運營期后兩年每年35%，未售期間對外出租，出租率和租金收繳率為100%，出售價格和出租價格參考當?shù)厥袌鰞r格。經(jīng)過測算，在4.9%的利率水平下，NPV=-365萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=3.89%<4.9%。說明配建一定比例的商業(yè)設(shè)施和商用物業(yè)用于出租出售，可以在較大程度上提高項目償債能力。

4.放寬條件5，假設(shè)公租房營運期間財政貼息50%。經(jīng)過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-7021萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-8.06%<4.9%。說明財政進行貼息，雖不能完全覆蓋貸款本息，達不到銀行項目可行性要求，但也能在一定程度上提高項目償債能力。

5.同時放寬條件1、2、5，相關(guān)參數(shù)設(shè)置參照上述假設(shè)條件。經(jīng)過測算，在4.9%利率水平下，NPV=5148萬元>0?；蛘咴贜PV=0時，IRR=20.89%>4.9%。說明通過加大資本投入、財政貼息、合理配建商業(yè)比例以及合理安排配套商業(yè)的出售進度，能大幅提高項目償債能力，完全滿足銀行項目可行性要求。

（四）結(jié)果分析

從上述公租房項目現(xiàn)金流實證分析可以看出，金融支持公租房建設(shè)能否做到商業(yè)可持續(xù)，一是當?shù)卣欠衲芗哟笳叻龀郑黾禹椖客顿Y補助或項目資本金；二是公租房項目能否配建一定比例的商業(yè)設(shè)施和商用物業(yè)供出租或出售，以提高項目償債能力。公租房項目能否形成穩(wěn)定、足額的現(xiàn)金流是吸引信貸資金進入的關(guān)鍵，只要現(xiàn)金流充裕、達到合理的收益水平，即使投資回收期限長達5年、10年甚至更長，銀行資金也是愿意進入保障房領(lǐng)域的。

四、對策建議

（一）發(fā)揮政府服務(wù)管理職能，為金融支持保障房建設(shè)鋪路搭橋

一是由政府統(tǒng)籌建立項目庫，儲備及推薦重點項目供銀行篩選，提升銀行資金配套的規(guī)劃性、可選擇性和后續(xù)跟進能力；二是強化協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和督辦引導(dǎo)，提高項目建設(shè)資金的評估、審批效率，增加銀行在保障房項目建設(shè)中的話語權(quán)；三是優(yōu)化參與主體的權(quán)責關(guān)系。要對保障房信貸的參與主體進行合理的權(quán)責分配，進一步加大地方政府對承貸企業(yè)或承貸人的監(jiān)督職責，從制度層面解決相關(guān)信息的披露事宜，提高信息透明度，有利于金融機構(gòu)更有效地進行保障房貸款風險監(jiān)測和控制。

（二）發(fā)揮政策杠桿作用，激勵金融機構(gòu)參與保障房建設(shè)

政府有關(guān)部門通過財政補貼、稅收減免、專項獎勵等措施，提高金融機構(gòu)在保障性住房建設(shè)項目上的投資收益和積極性，滿足商業(yè)銀行作為現(xiàn)代股份制企業(yè)的利益與訴求，從而建立商業(yè)性與政策性有機結(jié)合保障性住房建設(shè)長效機制。一是完善財政稅務(wù)支持政策。對保障性住房項目開發(fā)建設(shè)和運營單位給予中長期稅收優(yōu)惠，給予項目投資補助和貸款貼息，減免行政事業(yè)性收費等；二是對金融機構(gòu)發(fā)放保障房貸款給予營業(yè)稅、所得稅減免等優(yōu)惠，對支持保障房建設(shè)達到一定條件的銀行給予專項資金獎勵。

（三）積極探索金融支持保障房建設(shè)新路徑，加大服務(wù)方式創(chuàng)新

金融機構(gòu)要結(jié)合實際，建立保障性安居工程信貸管理制度，開發(fā)適合保障房收益特點的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新貸款模式，努力滿足保障房建設(shè)資金需求。一是結(jié)合保障房建設(shè)的特點，通過債務(wù)融資工具、信托產(chǎn)品、投資基金等金融工具，進一步拓寬融資渠道，積極參與和支持保障房項目建設(shè)。二是創(chuàng)新采用股權(quán)質(zhì)押、在建工程抵押、應(yīng)收賬款質(zhì)押和第三方連帶責任擔保等組合型擔保方式，政府土地出讓金、廉租房的租金收費權(quán)等質(zhì)押擔保方式，加大對保障性住房建設(shè)的支持力度。

（四）建立擔保和可持續(xù)還款的保障，減少金融支持的違約風險

一是政府應(yīng)對開發(fā)商提供一定的風險保護機制，如在銷售不完的情況下，承諾進行回購，或者由長期投資機構(gòu)等進行投資收購持有運營等，使項目建設(shè)融資資金可安全退出；二是對于租賃性質(zhì)的保障房，適當加大商業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)，增加商業(yè)管理收入和適當增加物業(yè)收入計劃，增加可持續(xù)性資金還款來源；三是研究出臺保障房擔保措施。如采取政府牽頭、第三方機構(gòu)組織的方式設(shè)立保障房擔保基金。

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Abstract： There are plenty of difficulties and problems in the field of credit support for constructing indemnificatory houses in agricultural and pastoral areas. Especially， the problem that the limited profit of indemnificatory housing project and the cash can not cover loans and their interest bring the detrimental effects on project evaluation and risk assessment of banks credit support in particular projects. The paper makes and empirical study on the coverage of capital flow for loans and interests， analyzes the feasibility of constructing public rental housing， and points out that under certain situation， the risks of indemnificatory housing financial business can be controlled， which meets the needs of banks business sustainability.

Keywords： agricultural and pastoral area； indemnificatory house； credit support； risk.

責任編輯、校對：陳參軍