徐景波

摘 要：食品安全責(zé)任約談是一種新型而富有成效的食品安全監(jiān)管方式，是將民主、協(xié)商、服務(wù)等觀念引入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)。為充分發(fā)揮食品安全責(zé)任約談制度的作用，需要從多角度、多渠道對(duì)其加以完善。

關(guān)鍵詞：食品安全；責(zé)任約談； 完善措施

中圖分類號(hào)：DF41 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）11-0189-02

一、食品安全責(zé)任約談的概念和性質(zhì)

（一）食品安全責(zé)任約談的概念

按照約談對(duì)象的不同，食品安全責(zé)任約談分為內(nèi)部責(zé)任約談和外部責(zé)任約談兩種類型。前者是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府未及時(shí)消除轄區(qū)食品安全隱患的，同級(jí)政府對(duì)所屬食品藥品監(jiān)督管理部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和食品安全隱患的，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。后者是指食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)采取措施消除食品安全隱患的，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。外部責(zé)任約談是食品安全責(zé)任約談的主要方式。

食品安全責(zé)任約談實(shí)現(xiàn)了食品安全監(jiān)督方式由事后的處罰打擊型向事前的服務(wù)監(jiān)督型的轉(zhuǎn)變，有利于推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。食品安全責(zé)任約談制度充分尊重和保證了約談對(duì)象的主體地位，這是將以人為本作為食品安全監(jiān)管指導(dǎo)思想的重要體現(xiàn)。食品安全責(zé)任約談?dòng)兄趶?qiáng)化約談對(duì)象的法律責(zé)任意識(shí)，督促其加強(qiáng)管理，防范危險(xiǎn)事故和違法行為的發(fā)生。

（二）食品安全責(zé)任約談的性質(zhì)

準(zhǔn)確界定食品安全責(zé)任約談的法律屬性是構(gòu)建食品安全責(zé)任約談理論框架和制度體系的前提和基礎(chǔ)。食品安全責(zé)任約談是一種新型的非強(qiáng)制行政行為，有其獨(dú)特性和不可替代性。為便于理解食品安全責(zé)任約談的法律屬性，有必要厘清食品安全責(zé)任約談與相關(guān)行為的區(qū)別。

1.食品安全責(zé)任約談不同于食品安全行政指導(dǎo)。食品安全行政指導(dǎo)主要是以指導(dǎo)、勸告、建議、鼓勵(lì)等非強(qiáng)制性方式，并輔之以利益誘導(dǎo)促使行政相對(duì)人自愿做出或不做出某種行為為目的的非強(qiáng)制行政行為。而食品安全責(zé)任約談的目的在于警示、告誡、預(yù)防，有一定的威懾性，而且不按照約談中約談主體提出的意見采取整改措施，會(huì)招致后續(xù)的調(diào)查、檢查甚至處罰程序的啟動(dòng)，所以其自愿性不明顯。食品安全行政指導(dǎo)可以進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，針對(duì)不特定的人群；也可以進(jìn)行具體指導(dǎo)，針對(duì)特定的個(gè)體。食品安全責(zé)任約談的“約”和“談”決定了只能針對(duì)特定的約談對(duì)象進(jìn)行，而且必須事先“約”好，然后才能“談”。食品安全責(zé)任約談的核心內(nèi)容在于向約談對(duì)象提出警示，而不是重在指導(dǎo)；即使談話中有指導(dǎo)性的內(nèi)容，其目的仍是為了警示、告警。

2.食品安全責(zé)任約談不同于食品安全檢查、稽查、調(diào)查。在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中，食品安全責(zé)任約談與檢查、稽查、調(diào)查容易發(fā)生混淆。食品安全調(diào)查的目的在于通過調(diào)查了解食品安全情況或做出行政決定；食品安全檢查、稽查的目的在于對(duì)行政相對(duì)人是否遵守食品安全法律法規(guī)等的情況進(jìn)行了解；食品安全責(zé)任約談是為了切實(shí)推進(jìn)食品安全主體責(zé)任的全面落實(shí)，警示、告誡約談對(duì)象問題的發(fā)生，防止進(jìn)一步發(fā)生違法行為。

二、食品安全責(zé)任約談制度的功能

食品安全責(zé)任約談，作為一種新型的食品安全管理手段，在食品安全領(lǐng)域具有較為廣泛的應(yīng)用空間。責(zé)任約談制度具有以下功能。

（一）責(zé)任約談具有警示告誡功能

約談結(jié)束后，約談主體應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開約談情況，并記入信用檔案等方式，向社會(huì)傳遞一種被約談對(duì)象沒有積極履行法律義務(wù)和責(zé)任的信息，會(huì)影響約談對(duì)象的公眾形象和社會(huì)信賴度，會(huì)引起媒體及大眾的關(guān)注和監(jiān)督。

（二）責(zé)任約談具有督促履責(zé)功能

約談主體要求約談對(duì)象說明情況，分析原因，提出整改措施等方式，要求其以適當(dāng)?shù)姆绞奖M快履行法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任；而且責(zé)任約談的對(duì)象是被約談單位的主要負(fù)責(zé)人，有助于督促主要負(fù)責(zé)人履行食品安全責(zé)任。

（三）責(zé)任約談具有預(yù)防和控制功能

對(duì)于通過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、食品的監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、食源性疾病分析、消費(fèi)者投訴舉報(bào)、考核評(píng)價(jià)、違法犯罪案件的稽查等方式，排查發(fā)現(xiàn)食品安全區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，食品安全責(zé)任約談的方式有助于盡早采取有針對(duì)性的措旋進(jìn)行預(yù)防和控制。

（四）責(zé)任約談具有溝通功能

通過溝通交流，約談主體可以了解被約談對(duì)象的困難和風(fēng)險(xiǎn)，可以采取更有效的指導(dǎo)措施，幫助被約談對(duì)象履行義務(wù)。責(zé)任約談方提出的履行義務(wù)的重要性、要求、期限、不履行的法律后果等有助于被約談對(duì)象準(zhǔn)確理解約談?wù)哧P(guān)切的目標(biāo)和重點(diǎn)，能夠采取更有針對(duì)性、更積極的措施推動(dòng)食品安全治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以降低監(jiān)管執(zhí)法成本，及時(shí)預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、食品安全責(zé)任約談的實(shí)踐探索

（一）國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)階段

在我國(guó)，約談制度最早于2003 年在稅務(wù)征收領(lǐng)域悄然興起，隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，約談制度被廣泛應(yīng)用于工商、土地、環(huán)保、安全生產(chǎn)等監(jiān)管領(lǐng)域。2010年12月22日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》（國(guó)食藥監(jiān)食[2010]485號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)食品安全責(zé)任約談制度進(jìn)行了積極的探索，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域率先在國(guó)家層面建立起約談制度。地方工商部門、質(zhì)檢部門也在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管中建立起約談制度。《通知》規(guī)定責(zé)任約談主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：一是約談的目的和原則；二是約談的范圍；三是約談的主要內(nèi)容；四是約談權(quán)限；五是約談處理?！锻ㄖ穼?duì)約談的范圍、約談的主體、約談的程序缺少系統(tǒng)性規(guī)定，導(dǎo)致約談制度的可操作性不強(qiáng)，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值。

新修訂的《食品安全法》在借鑒總結(jié)國(guó)內(nèi)外責(zé)任約談制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在法律中增設(shè)了食品安全責(zé)任約談制度。主要內(nèi)容包括：一是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中存在安全隱患，未及時(shí)采取措施消除的，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談；二是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)立即采取措施，進(jìn)行整改，消除隱患；三是責(zé)任約談情況和整改情況應(yīng)當(dāng)納入食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案。

（二）地方貫徹實(shí)施階段

為進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全管理水平，完善食品安全監(jiān)管手段和能力，全國(guó)各地陸續(xù)組織開展了食品安全責(zé)任約談制度建設(shè)活動(dòng)，并制定了實(shí)施方案。例如，2016年9月南充市人民政府發(fā)布關(guān)于印發(fā)《南充市食品安全責(zé)任約談管理辦法》的通知（南府發(fā)〔2016〕13號(hào)），規(guī)定食品安全責(zé)任約談堅(jiān)持依法規(guī)范、及時(shí)審慎、注重實(shí)效的原則，以防控風(fēng)險(xiǎn)、排查隱患、查明原因、消除影響為目的，從約談的范圍、約談的主要內(nèi)容、約談的程序及后續(xù)處置等方面對(duì)約談制度進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。2016年10月，蘇州市出臺(tái)《食品安全責(zé)任約談管理辦法》，規(guī)定監(jiān)管部門未履行監(jiān)管職責(zé)、履職不到位、未及時(shí)消除食品安全隱患等問題，對(duì)相關(guān)部門直接監(jiān)管責(zé)任人要進(jìn)行責(zé)任約談，要求其能夠正確認(rèn)識(shí)問題，分析原因，改進(jìn)工作作風(fēng)，提升監(jiān)管能力，切實(shí)履行食品安全監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于無正當(dāng)理由不按時(shí)參加約談或未按整改要求落實(shí)整改的，食品安全監(jiān)管地區(qū)、部門不得評(píng)為優(yōu)秀等次；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位列入信用記錄，加大檢查頻次；事后查明存在違法違規(guī)行為或再次因相同原因造成食品安全事故的，可以作為從重處罰的裁量因素。約談過程中發(fā)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)存在的違法違規(guī)行為，需要移交司法機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)立即移交。

從各省、市發(fā)布的食品安全責(zé)任約談《管理辦法》來看，政府重視是做好食品安全責(zé)任約談制度建設(shè)的前提。食品安全直接關(guān)系到人民群眾的切身利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政府形象。因此，當(dāng)前應(yīng)將食品安全責(zé)任約談制度建設(shè)作為一項(xiàng)民生工程來抓，強(qiáng)化約談制度的落實(shí)，為約談制度建設(shè)提供可靠的組織保障和經(jīng)費(fèi)保障。

四、完善食品安全責(zé)任約談制度的若干建議

食品安全責(zé)任約談是食品安全監(jiān)管部門適應(yīng)政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，是在法定的監(jiān)管方法之外而采取的靈活的行政管理手段，是食品安全監(jiān)管系統(tǒng)開拓創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的重要表現(xiàn)。

（一）健全食品安全責(zé)任約談法律規(guī)范

新修訂的《食品安全法》從宏觀層面對(duì)食品安全責(zé)任約談制度進(jìn)行了規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性、全面性、規(guī)范性規(guī)定。食品安全責(zé)任約談法律規(guī)范不健全是影響和制約食品安全責(zé)任約談功能發(fā)揮的主要原因。因此，國(guó)家應(yīng)盡快制定頒布效力更高的統(tǒng)一立法，使食品安全責(zé)任約談制度有法可依，有據(jù)可循。通過制定食品安全責(zé)任約談的法律規(guī)范，明確約談的目的和原則、約談的范圍、約談的主要內(nèi)容、約談的方式、約談的權(quán)限、約談的程序及后續(xù)處置等內(nèi)容，從國(guó)家體制層面根本解決約談無法可依的問題，把約談?wù)郊{入高層次的法治化軌道。

（二）完善食品安全責(zé)任約談程序

行政程序在保障公民權(quán)利，防止違法行為，促進(jìn)行政效率等方面具有不可替代的作用。只有具備完備的程序，才能使食品安全責(zé)任約談在正當(dāng)程序的框架內(nèi)有序地進(jìn)行，防止食品安全責(zé)任約談的隨意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理論，食品安全責(zé)任約談程序主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是約談評(píng)估。食品安全責(zé)任約談主體在日常監(jiān)管中對(duì)所掌握的約談對(duì)象的情況進(jìn)行分析評(píng)估，以發(fā)現(xiàn)是否存在需要約談的事項(xiàng)。二是約談告知。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有需要約談的事項(xiàng)時(shí)，采用信函、傳真、電子郵件等方式，向約談對(duì)象下達(dá)食品安全責(zé)任約談通知書，并明確告知約談的依據(jù)、理由、具體事項(xiàng)、時(shí)間、地點(diǎn)，以及需要攜帶的有關(guān)材料。三是約談實(shí)施。組織約談的地方政府、食品藥品監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)至少安排2人以上參加約談，并遵循回避制度。約談可采取個(gè)別約談、集體約談、定點(diǎn)約談、現(xiàn)場(chǎng)約談和專題約談等方式進(jìn)行。四是跟蹤督查。食品安全約談主體在約談規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，對(duì)約談對(duì)象的自查自糾、落實(shí)整改等情況進(jìn)行跟蹤督查，對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)按約談?dòng)涗浀囊笳穆鋵?shí)到位的，終止約談程序，對(duì)落實(shí)整改要求不到位或敷衍的，啟動(dòng)下一步的行政檢查程序或行政處罰程序。

（三）建立食品安全責(zé)任約談監(jiān)督機(jī)制

新修訂的《食品安全法》規(guī)定了食品安全責(zé)任約談內(nèi)容，所以食品安全責(zé)任約談?dòng)蟹梢馈．?dāng)前，如何有效落實(shí)是破解食品安全責(zé)任約談制度問題的關(guān)鍵。因?yàn)?，法律的生命力在于?shí)施，制度的震撼力在于落實(shí)。建立完備的監(jiān)督機(jī)制是推進(jìn)食品安全責(zé)任約談制度良性運(yùn)行的有效舉措。因此，食品安全責(zé)任約談過程應(yīng)該加強(qiáng)公開，或引入第三方進(jìn)去，比如讓媒體介入或采用聽證會(huì)的形式，這不僅有利于監(jiān)督，還有利于提高約談質(zhì)量。各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管部門落實(shí)食品安全責(zé)任約談制度的情況進(jìn)行監(jiān)督，從而真正發(fā)揮食品安全責(zé)任約談制度的作用。

（四）建立食品安全責(zé)任約談救濟(jì)制度

食品安全責(zé)任約談與其他行政執(zhí)法行為一樣，難免會(huì)發(fā)生權(quán)力的濫用和造成利益損害，因此必須加強(qiáng)監(jiān)督，明確責(zé)任。在食品安全責(zé)任約談實(shí)踐中，侵害約談對(duì)象合法權(quán)益的主要情形有：一是約談主體濫用職權(quán)。比如，約談目的不是為了防范食品安全事故的發(fā)生，而是為了部門利益或個(gè)人私利；不符合約談條件卻強(qiáng)行約談；以約談為名行干預(yù)之實(shí)；頻繁約談。二是約談主體超越法定職權(quán)進(jìn)行約談。三是約談主體違反約談程序進(jìn)行約談。程序違法同樣會(huì)對(duì)約談對(duì)象的合法權(quán)益造成一定的威肋或者損害。按照現(xiàn)代法治原則的要求，有損害必有救濟(jì)。目前，盡管責(zé)任約談行為沒有被納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，但從有效控制責(zé)任約談權(quán)濫用的角度出發(fā)，如果食品安全責(zé)任約談行為侵害到約談對(duì)象的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)將責(zé)任約談行為納入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，這樣既有助于實(shí)現(xiàn)食品安全責(zé)任約談的法治化，又有助于保護(hù)約談對(duì)象的合法權(quán)益。

[責(zé)任編輯 杜 娟]