郭中凱

摘 要任何一項(xiàng)制度變遷都不可能完美無缺，異地高考作為不同群體福利有增有減的“非帕累托式”誘致性制度變遷不可避免地帶來了一系列教育、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，也就是產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系中的“負(fù)外部性”。通過對(duì)北京市異地高考改革研究和分析，發(fā)現(xiàn)隨遷子女在北京市參加高考會(huì)給當(dāng)?shù)卣熬用裨黾语@著的外在成本，如防范“高考移民”風(fēng)險(xiǎn)成本、教育財(cái)政支出成本、當(dāng)?shù)乜忌邮芨叩冉逃臋C(jī)會(huì)成本等，導(dǎo)致北京市異地高考政策的制定和執(zhí)行在各利益相關(guān)主體曠日持久的討價(jià)還價(jià)和沖突中陷入僵局。為最大限度弱化和減少異地高考引發(fā)的負(fù)外部性，北京市政府可以通過設(shè)置合適的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來完成事前控制，中央人民政府需要按比例增加錄取名額和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)事后補(bǔ)償；此外，還應(yīng)積極發(fā)揮市場機(jī)制在公共資源配置中的作用，拓寬準(zhǔn)公共品的供給渠道和途徑。

異地高考 負(fù)外部性 治理路徑

一、北京市異地高考改革背景和現(xiàn)狀

出于以人為本和資源均衡配置的政策理念考量及外部社會(huì)力量的積極推動(dòng)，2012年8月教育部聯(lián)合公安部等四部委共同出臺(tái)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策，這是中央人民政府首次對(duì)“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”關(guān)于“異地高考”呼聲以“原則上肯定”的形式的積極回應(yīng)。但囿于具體資源動(dòng)員和多元配套政策自主設(shè)計(jì)能力的不足[1]，頂層設(shè)計(jì)中未對(duì)異地高考方案的具體化和操作化作出明確說明，各省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)的異地高考政策呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異性。與完成異地高考精細(xì)化設(shè)計(jì)、積極推動(dòng)具體制度安排縱深發(fā)展的兄弟省份形成鮮明對(duì)比，北京市異地高考制度改革，在利益相關(guān)者的矛盾與沖突中舉步維艱，受城市自我保護(hù)意識(shí)的影響而停滯不前，在對(duì)現(xiàn)存制度產(chǎn)生的“路徑依賴”制約下陷入改革困局。

二、解讀“異地高考”政策困境的核心概念

“外部性理論”作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的重要組成部分，對(duì)因交往范圍的擴(kuò)大和相互聯(lián)系的增強(qiáng)而產(chǎn)生的正面或負(fù)面影響具有普遍的解釋力和說服力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆（Mankiw）對(duì)“負(fù)外部性”的定義有一個(gè)較為精致的界說：所謂“負(fù)外部性”是指一個(gè)人的行為對(duì)旁觀者福利的無補(bǔ)償?shù)牟焕绊慬2]；換句話說，當(dāng)一個(gè)人作出某種行為選擇的成本不完全是由他自己承擔(dān)，而是將一部分成本轉(zhuǎn)移給其他人且不進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，“負(fù)外部性”就會(huì)產(chǎn)生。就“異地高考”改革而言，其產(chǎn)生的“負(fù)外部性”是指非本地戶籍考生因在流入地參加高考而帶給當(dāng)?shù)乜忌?、居民及政府一系列的額外成本，正是由于異地高考政策的實(shí)施會(huì)帶來一系列的負(fù)面影響，才導(dǎo)致異地高考政策在利益相關(guān)主體的博弈中陷入僵局，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容被利益沖突各方所消解，淪為不解決實(shí)際問題的象征性文字符號(hào)。本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論為分析框架，對(duì)異地高考政策實(shí)施過程中的“負(fù)外部性”問題進(jìn)行深入剖析，并積極探索問題解決的措施和途徑，以期為異地高考政策有效推進(jìn)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、北京市異地高考改革的“負(fù)外部性”

1.提高了地方教育部門防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本

“高考移民”是指在臨近高考前從錄取率低、錄取分?jǐn)?shù)高的地區(qū)遷移到錄取率高、錄取分?jǐn)?shù)低的地區(qū)，利用省際間教育發(fā)展不平衡與高考錄取率的差異攫取高等教育機(jī)會(huì)的社會(huì)現(xiàn)象[3]。在報(bào)名條件為“學(xué)籍+戶籍”的現(xiàn)存高考制度環(huán)境中，北京市教育部門依據(jù)戶籍這一信號(hào)篩選機(jī)制，付出較低成本既可實(shí)現(xiàn)移民考生與本地考生的“分離均衡”。而異地高考改革旨在剝離戶籍制度附加的高考報(bào)名功能，實(shí)現(xiàn)高考錄取由戶籍向?qū)W籍轉(zhuǎn)變，這將給如何科學(xué)有效地鑒別“異地高生”與“移民考生”帶來技術(shù)上和操作上的難題，這無疑會(huì)提高處在信息不對(duì)稱環(huán)境下的地方政府防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本，即控制風(fēng)險(xiǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)損失的實(shí)際成本，前者包括辦理和審核“穩(wěn)定住所”“穩(wěn)定職業(yè)”“社保證明”和“居住證明”等材料的制度運(yùn)行成本和機(jī)會(huì)成本，后者是指失范行為發(fā)生后的治理成本及對(duì)當(dāng)?shù)乜忌?dāng)權(quán)益的損害。

2.增加了流入地政府的公共教育財(cái)政支出成本

綜觀30個(gè)?。▍^(qū)、市）公布的異地高考改革方案，高中學(xué)籍及三年連續(xù)學(xué)習(xí)經(jīng)歷是異地高考學(xué)生準(zhǔn)入的基本條件[4]，流入地政府在賦予外來戶籍學(xué)生高考權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)保障他們?cè)诋?dāng)?shù)叵碛衅降冉邮苤械冉逃臋?quán)益，然而目前流入地以戶籍人口為基數(shù)的教育資源供給顯然無法完全滿足隨遷子女“異地教育”需求。為解決流動(dòng)兒童的教育問題，實(shí)現(xiàn)教育資源供求平衡，北京市政府及教委面臨兩種選擇：其一，繼續(xù)挖掘既有學(xué)校教育資源的潛力，在不影響教育質(zhì)量的前提下實(shí)現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，增加學(xué)?？山蛹{流動(dòng)兒童的相對(duì)數(shù)量；其二，規(guī)劃和新建學(xué)校，以增添學(xué)位的方式擴(kuò)大教育資源供給總量，提高學(xué)?？扇菁{隨遷子女的絕對(duì)數(shù)量。由于異地高考制度配套的經(jīng)費(fèi)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的滯后性和“兩為主”政策實(shí)施的慣性，流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)籌措和分配的財(cái)政壓力主要由地方政府承擔(dān)，無論選擇哪一種方式，都會(huì)增加北京市政府公共教育財(cái)政支出成本。第一種選擇會(huì)增加政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的支出，第二種則會(huì)導(dǎo)致北京市政府大規(guī)模的教育基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用的投入。

3.提高了當(dāng)?shù)乜忌邮芨叩冉逃臋C(jī)會(huì)成本

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“趕超戰(zhàn)略”的實(shí)施和地方政府財(cái)政實(shí)力的懸殊，導(dǎo)致地區(qū)間高校分布失衡，以重點(diǎn)大學(xué)為例，北京市共有“211工程”大學(xué)23所，“985工程”大學(xué)4所，分別占全國“211工程”和“985工程”大學(xué)總量的10%和22%，北京考生考上北大的幾率是廣東的37.5倍，是安徽的41倍，是全國平均的53倍[5]，北京市不僅本科院校多，而且重點(diǎn)高校所占比例大，在豐富的高等教育資源及較高的招生比例雙重因素作用下，北京市當(dāng)?shù)乜忌冻雠c其他地區(qū)考生相同的時(shí)間與精力可以考入質(zhì)量更好的學(xué)校。假如“異地高考”政策全面放開，外來考生勢必會(huì)擠占本地考生錄取名額，加劇北京市高考競爭壓力，如果保持省內(nèi)招生計(jì)劃保持不變，那么一本錄取率降低為10%，本科錄取率降至31%，這種情況下，北京市當(dāng)?shù)乜忌鸀榇_保自己被高校錄取的幾率不受異地高考政策的影響，不得不放棄一些休息和娛樂時(shí)間用于提高學(xué)業(yè)成績，其考入普通院校和重點(diǎn)院校的“機(jī)會(huì)成本”顯著提高。

4.增加了本地居民獲取“準(zhǔn)公共品”的比較成本

雖然異地高考改革帶來的壓力主要是在教育領(lǐng)域，但其引發(fā)的連鎖反應(yīng)對(duì)流入地“準(zhǔn)公共品”的生產(chǎn)和使用同樣產(chǎn)生了顯著影響。2015年北京市常住人口已達(dá)2170.5萬人，迫近城市適度人口容量2300萬人的“紅線”[6]，假如異地高考政策付諸實(shí)施，將會(huì)有更多的農(nóng)村留守兒童向隨遷子女轉(zhuǎn)化，人口流動(dòng)模式也將由“候鳥式遷徙”向“舉家式遷徙”演化，北京市未來人口調(diào)控任務(wù)將會(huì)更加艱巨，一旦超出城市適度人口容量，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亍皽?zhǔn)公共品”的供給和消費(fèi)造成嚴(yán)重沖擊。目前北京市人均水資源占有量只有300立方米，僅是全國人均水資源占有量的1/8，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線[7]，外來人口無限制的涌入將進(jìn)一步加劇北京市用水的緊張局面；其次，北京市優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療和衛(wèi)生資源將會(huì)在過度分配中被稀釋和沖淡。

四、異地高考改革的“負(fù)外部性”治理路徑

1.設(shè)置合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使進(jìn)城務(wù)工人員及其子女將部分外部成本“內(nèi)化”

北京市政府可以借鑒“糾正稅”的基本原理與合理內(nèi)核，通過設(shè)置合理的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”來引導(dǎo)外來人員承擔(dān)起自身行為選擇給他人帶來的額外成本。首先，對(duì)學(xué)籍屬地和異地就學(xué)年限作出明確規(guī)定，從而降低市教委防范“高考移民”的風(fēng)險(xiǎn)成本?？紤]到北京市資源承載力和最佳人口容量，筆者以為異地就學(xué)年限設(shè)定為6年為宜，但應(yīng)向外來考生開放本科院校，這樣既可以實(shí)現(xiàn)符合條件的隨遷子女的考試和錄取權(quán)益訴求，還可以保障學(xué)制的連貫性和完整性，也有別于在高考前夕遷到北京進(jìn)行考試的移民考生；其次，要求隨遷子女及父母有居住證和穩(wěn)定居住場所，一來便于政府建立以常住人口登記制度為依托的準(zhǔn)公共品供給模式，二來利于降低因外來考生隨意流動(dòng)給學(xué)校教學(xué)秩序帶來的不利影響；最后，隨遷子女父母還應(yīng)擁有穩(wěn)定工作且繳納社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限，給予那些為北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)的外來人員的子女以在京參加高考的權(quán)利，“以貢獻(xiàn)換機(jī)會(huì)”的利益平衡機(jī)制在適度維護(hù)京籍考生既得利益的同時(shí)，激勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員為醫(yī)療等準(zhǔn)公共品供給成本承擔(dān)部分責(zé)任。

2.中央人民政府采取多種措施和途徑對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行“補(bǔ)貼”，減少他們承擔(dān)的外部成本

中央人民政府在督促北京市盡快出臺(tái)正式的異地高考改革方案的同時(shí)，還要運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)等多種手段對(duì)流入地考生、地方政府等利益相關(guān)者進(jìn)行補(bǔ)償，減少因異地高考公共政策的制定和實(shí)施帶給他們的外部成本。首先，教育部應(yīng)根據(jù)各?。ㄊ?、自治區(qū)）實(shí)際高考報(bào)名人數(shù)重新調(diào)整招生計(jì)劃，預(yù)留異地高考招生專項(xiàng)指標(biāo)，提前把異地考生在原戶籍地的指標(biāo)預(yù)撥出來，將原本屬于流出地的招生名額拿出適當(dāng)部分配給流入地[8]，努力使各省在異地高考政策實(shí)施前后的高考錄取率維持不變。其次，中央人民政府以財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)公共財(cái)政教育支出進(jìn)行援助和補(bǔ)償，緩解和減輕北京市政府的財(cái)政壓力，進(jìn)城務(wù)工人員作為人力資本載體為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高做出了貢獻(xiàn)，作為受益方的北京市政府理應(yīng)與中央人民政府共同承擔(dān)滿足其隨遷子女教育需求的義務(wù)，二者經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任的具體比例劃分可以參照義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)成本分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政承擔(dān)流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)的40%左右，省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)40%左右，市、縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)剩下的20%左右，考慮到地區(qū)間的不平衡，其他地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力而定。

3.流入地政府提供“借考”服務(wù)，減少京籍考生接受高等教育的機(jī)會(huì)成本

由于作為地方行政區(qū)劃中最高一級(jí)行政組織的行省與市場經(jīng)濟(jì)基本構(gòu)成單位的企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)和職能行使有本質(zhì)的區(qū)別，不可能通過簡單合并省級(jí)行政單位的方式化解異地高考產(chǎn)生的“負(fù)外部性”難題，但可以通過不同省份之間的合作將高考報(bào)名和考試一體化，即“異地借考”的方式最大限度地減少外部成本。2016年全國共有26個(gè)省（市、自治區(qū)）選擇統(tǒng)一命題，有助于克服不同省份間高考分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)化的技術(shù)性難題，增強(qiáng)了“異地借考”方案的可操作性和可行性，此外，我國早已制定統(tǒng)一的國家課程標(biāo)準(zhǔn)，教育教學(xué)目標(biāo)的要求是相同的，各省應(yīng)該采取一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，北京應(yīng)盡快加入“全國卷”的使用之列，為“異地借考”制度的實(shí)施完善相應(yīng)的技術(shù)配套工作。

4.發(fā)揮市場機(jī)制在公共資源配置中的作用，減少當(dāng)?shù)鼐用瘾@取準(zhǔn)公共品的比較成本

我國在準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)制度安排中，政府長期占據(jù)壟斷地位，公共資源配置和利用效率過低，無法滿足或無法完全滿足城市人口對(duì)公共品或公共服務(wù)的需求，導(dǎo)致社會(huì)公共福利水平的降低。為減少當(dāng)?shù)鼐用褚虍惖馗呖几母锒黾拥墨@取準(zhǔn)公共品的比較成本，北京市政府除加大財(cái)政投入力度，還應(yīng)改變產(chǎn)權(quán)單一的市場結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)系統(tǒng)中公域產(chǎn)權(quán)和私域產(chǎn)權(quán)有機(jī)結(jié)合，使私人部門和市場機(jī)制在融合產(chǎn)品有效配置中充分發(fā)揮作用[9]。以教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品為例，應(yīng)打破公立學(xué)校對(duì)教育的壟斷，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)模式的多樣化，有效挖掘民間閑散資金和閑置資產(chǎn)，鼓勵(lì)民間資本從低效領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至教育領(lǐng)域，從而有效地增加了教育供給，滿足隨遷子女的教育需求。

“一直行走在路上”的中國教育公平之路不可能一蹴而就，隨遷子女異地教育訴求的合法性并不等于訴求的可行性，如果異地高考徹底放開，就會(huì)因外來人口的無節(jié)制涌入而帶來巨大的外部成本，不僅會(huì)抵消城市擴(kuò)容增質(zhì)空間的釋放效應(yīng)，還會(huì)導(dǎo)致城市公共服務(wù)的全面崩潰[10]。因此，真正理性的異地高考改革是在擴(kuò)充教育資源增量的同時(shí)設(shè)置合理的準(zhǔn)入門檻，既改變外來人員單純追求自身利益最大化的激勵(lì)，又能對(duì)流入地的利益相關(guān)主體承擔(dān)的外部成本進(jìn)行補(bǔ)償，從而使雙方在妥協(xié)中消除分歧，實(shí)現(xiàn)二者共贏的“正和博弈”。

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