摘 要 應(yīng)急管理理念，是應(yīng)急管理應(yīng)對突發(fā)事件的靈魂與指導(dǎo)思想。在一體化的戰(zhàn)略背景下，京津冀地區(qū)針對突發(fā)事件的應(yīng)急管理，必須堅持“以預(yù)防為主線、以保護(hù)生命為核心、以數(shù)據(jù)制勝為途徑、以互聯(lián)互動為關(guān)鍵、以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)”的建設(shè)理念，以此探討京津冀一體化進(jìn)程中突發(fā)事件應(yīng)急管理工作發(fā)展和完善的思路和方法。

關(guān)鍵詞 京津冀 一體化 突發(fā)事件 應(yīng)急管理 理念研究

基金項(xiàng)目：2016年河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“京津冀一體化進(jìn)程中的群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號SQ162003，主持人劉志勇。

作者簡介：耿亞波，武警學(xué)院邊防系講師。

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.380

理念是應(yīng)急管理的導(dǎo)向，整個政府職能部門對突發(fā)事件的分析、研究和判斷，既是應(yīng)急管理前期行動，又貫穿應(yīng)急管理工作的整個過程，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵。分析和研究京津冀地區(qū)在一體化過程中突發(fā)事件應(yīng)急管理建設(shè)的理念，對深化京津冀地區(qū)應(yīng)急管理工作的全局，具有重要的作用。

一、未雨綢繆，以預(yù)防為主線

突發(fā)事件應(yīng)急管理的監(jiān)測、預(yù)警通過有關(guān)信息的收集和處置實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用預(yù)測理論的方法，對一定區(qū)域內(nèi)未來的社會矛盾和問題可能引發(fā)的突發(fā)事件的形式、性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)模及發(fā)展趨勢和可能帶來的影響進(jìn)行估計和判斷，并研究應(yīng)付的對策，為決策者實(shí)施應(yīng)急管理提供依據(jù)。因此，以預(yù)防為核心的監(jiān)測、預(yù)警，是全面增強(qiáng)京津冀地區(qū)應(yīng)急管理水平的重要工作。通過全國各地特別是京津冀地區(qū)的案例分析，沒有快速、高效的對突發(fā)事件的潛在關(guān)聯(lián)情報信息進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)測、有效預(yù)警，等到事件爆發(fā)之后再處置，不但導(dǎo)致工作滯后，而且造成了人力、物力、資源的浪費(fèi)，也將導(dǎo)致整個工作陷入不利的局面。而提前掌握信息進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，就可以在問題發(fā)生之前派出警力和相關(guān)部門進(jìn)行及時處理，化解問題于萌芽狀態(tài)；在事件發(fā)生后的最短時間，充分的進(jìn)行合理、科學(xué)的處置，防止事態(tài)的擴(kuò)大；就能在進(jìn)一步處置過程中，把握問題的關(guān)鍵和主要矛盾，有的放矢的開展處置工作。京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須堅持增強(qiáng)和完善科學(xué)的預(yù)測理論和方法，通過高效的監(jiān)測、預(yù)警以及風(fēng)險評估，把重心前移，最大可能的消除突發(fā)事件給京津冀地區(qū)帶來的不利影響，真正做到“未雨綢繆”。

在該理念的指導(dǎo)下，需要進(jìn)行以下工作：一是風(fēng)險管理。風(fēng)險管理可以對未知的風(fēng)險進(jìn)行提前的分析、研究和判斷，從而將應(yīng)急管理的工作重心前移。一方面，其是人們通過科學(xué)監(jiān)測手段而獲得的數(shù)據(jù)的加工與處理；另一方面，也是做出應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)和依據(jù)。二是加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警。對于危險要素的預(yù)測預(yù)報，需要以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，全天候地持續(xù)進(jìn)行。持續(xù)性的對危險要素的參數(shù)和先兆進(jìn)行監(jiān)測是及時發(fā)出準(zhǔn)確警報的前提。通過全方位整合監(jiān)測預(yù)警資源、實(shí)現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)化以及分級預(yù)警，真正建立京津冀地區(qū)全方位的預(yù)警體系，做到“關(guān)口前移”。三是做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。通過針對不同性質(zhì)的突發(fā)事件進(jìn)行相應(yīng)的工作準(zhǔn)備，可以有效的突發(fā)事件帶來的各種損失，防止事態(tài)的擴(kuò)大化。圍繞應(yīng)急準(zhǔn)備工作，需要京津冀地區(qū)各個職能部門、社會組織以及個人，提前從應(yīng)急預(yù)案、人員、物力、財力等方面進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，共同應(yīng)對可能發(fā)生的突發(fā)事件。

二、以人為本，以保護(hù)生命為核心

《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》明確規(guī)定，應(yīng)急處置的工作原則包括“以人為本，減少危害”。在各地處置突發(fā)事件的實(shí)踐中，無論是南方凍雨災(zāi)害、群體性治安事件還是反恐怖襲擊，各地政府及處置主體都把以人為本作為最高的指導(dǎo)思想，盡一切代價保護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全。京津冀一體化進(jìn)程中，突發(fā)事件的發(fā)生都由其復(fù)雜的緣由，不僅具有一定的社會危害性，更容易對普通公民帶來嚴(yán)重的侵害。從總體上來分析，突發(fā)事件對京津冀地區(qū)的社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的破壞，擾亂正常的社會秩序；從具體來講則顯現(xiàn)為對普通公民侵害。在一些特定環(huán)境下，突發(fā)事件可能進(jìn)一步升級擴(kuò)大，發(fā)展成更為嚴(yán)重的事件。而此時處于相對弱小地位的普通公民將處于一個危險的狀況。減少或者降低突發(fā)事件對普通公民的傷害和影響的主要途徑依賴于京津冀地區(qū)政府職能部門以及各種社會組織的有效應(yīng)對。通過以政府為主體的各種力量的發(fā)揮，集合人員、物資、財政的優(yōu)勢來應(yīng)對突發(fā)事件，可以最大程度的保護(hù)普通公民的各項(xiàng)權(quán)利，盡可能的降低突發(fā)事件對個人的傷害和影響。因此，京津冀地區(qū)在一體化進(jìn)程中針對突發(fā)事件的應(yīng)急管理必須堅持以人為本，把保護(hù)生命作為核心任務(wù)。

京津冀一體化進(jìn)程中突發(fā)事件應(yīng)急管理“以人為本”的理念的實(shí)質(zhì)，即在各個處置階段，把人的生命放在首要位置，把確保人的生命作為核心。它要求京津冀地區(qū)的各級政府以及職能部門在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中必須堅持“人的生命第一位”、“人的生命高于一切”。不僅在處置過程中，要堅持“生命第一”，盡最大可能的減小突發(fā)事件對生命的傷害，更要在突發(fā)事件的應(yīng)對策略、應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場處置中緊緊確立保護(hù)個人生命的核心原則。以人為本的理念也是衡量京津冀一體化進(jìn)程中應(yīng)急管理工作成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、改變思維，以數(shù)據(jù)制勝為途徑

目前世界各國利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行社會應(yīng)急管理的已越來越多，而京津冀地區(qū)大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的成效和信息采集的逐步完善，也將提升大數(shù)據(jù)在該地區(qū)的應(yīng)急管理功能。隨著我國對大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用越來越重視，大數(shù)據(jù)在地區(qū)應(yīng)急管理等方面呈現(xiàn)出日益重要的作用。如何理解大數(shù)據(jù)思維并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)到知識以及從數(shù)據(jù)到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變，如何依托大數(shù)據(jù)幫助京津冀地區(qū)政府及其職能部門在應(yīng)急管理中實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策成為了京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理未來的必然選擇。

一方面，對具體事物發(fā)展變化趨勢的預(yù)測是大數(shù)據(jù)應(yīng)用在應(yīng)急管理的一個重大價值。京津冀地區(qū)突發(fā)事件的誘因復(fù)雜多樣，僅靠現(xiàn)有的人力、技術(shù)，很難從蛛絲馬跡中得出有價值的預(yù)警效果，而大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展給高效率的監(jiān)測預(yù)警提供了更加廣闊的選擇，通過大數(shù)據(jù)的挖掘?qū)⒔o京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理提供更加有力的監(jiān)測預(yù)警效果。例如，2014年12月31日上海外灘踩踏事件發(fā)生后，相關(guān)媒體和專家總結(jié)了國內(nèi)外一些先進(jìn)的高科技手段針對類似活動的預(yù)警，認(rèn)為通過采用基于LBS技術(shù)（基于位置的服務(wù)大數(shù)據(jù)分析），可以避免類似慘劇的再次發(fā)生；同時指出，政府職能部門需切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警，進(jìn)一步提升突發(fā)事件防范能力，并提出要重視大數(shù)據(jù)對公共安全危機(jī)的重要預(yù)警作用。騰訊地圖作為國內(nèi)最大的地圖基礎(chǔ)服務(wù)提供商根據(jù)地圖定位平臺數(shù)據(jù)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析提供的人口分布熱力圖，直觀顯示出人口密度增長趨勢。利用一般大型活動年輕人居多、智能手機(jī)配置率高等特點(diǎn)，利用LBS大數(shù)據(jù)監(jiān)測群眾性活動的人口密度分布趨勢，利用強(qiáng)大的技術(shù)后備支持實(shí)現(xiàn)危機(jī)預(yù)警，更能保證參與者人身安全。另一方面，助力現(xiàn)場指揮員應(yīng)急決策成為了大數(shù)據(jù)在京津冀地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理中的另一價值?，F(xiàn)場指揮員如何在短時間內(nèi)做出判斷和選擇，關(guān)系到突發(fā)事件處置行動的成敗。數(shù)據(jù)化時代的應(yīng)急管理工作，僅僅依靠經(jīng)驗(yàn)難以做出精確的科學(xué)判斷和指揮決策。只有依托大數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)，從海量信息中提出有價值的信息，從而及時掌握突發(fā)事件的各種情況信息，準(zhǔn)確把握情況變化、事件態(tài)勢的發(fā)展，使現(xiàn)場指揮員能夠快速、準(zhǔn)確的掌握突發(fā)事件的整個狀況，才真正使京津冀地區(qū)應(yīng)急管理工作的“數(shù)據(jù)優(yōu)勢”變?yōu)椤皼Q策優(yōu)勢”，達(dá)成對突發(fā)事件的快速精確處置。

四、整體協(xié)調(diào)，以互聯(lián)互動為關(guān)鍵

在應(yīng)急管理中，部門分割、條塊結(jié)合、分兵把守、各自為戰(zhàn)速為人們所詬病。數(shù)次突發(fā)事件都證明，現(xiàn)代社會突發(fā)事件的風(fēng)險具有很強(qiáng)的延展性和擴(kuò)散性，單憑任何一個行業(yè)、任何一個部門難于預(yù)防和應(yīng)對。因此，京津冀一體化進(jìn)程中突發(fā)事件有效的應(yīng)急管理需要政府、企業(yè)、民間組織、社會公眾等多元主體的共同參與和相互支持。在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時，最大限度的調(diào)動社會資源，拓寬社會參與渠道，形成全民動員、集體參與、上下聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對的綜合治理格局。通過加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠多元力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，是京津冀一體化進(jìn)程中突發(fā)事件應(yīng)急管理的必然選擇。

京津冀地區(qū)在一體化進(jìn)程中面對著各種社會風(fēng)險，要求與事件相關(guān)的政府部門之間齊心協(xié)力、通力合作，突出個體優(yōu)勢和整體協(xié)力，以跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合處置為關(guān)鍵，共同應(yīng)對突發(fā)事件。在這個過程中，既要確保條線部門的專業(yè)性，又要注重整體處置的協(xié)調(diào)性。例如2008年中國南方地區(qū)的冰雪災(zāi)害，由于涉及區(qū)域廣泛，需要多省多部門的協(xié)作處置，但是整個過程中暴露了缺乏統(tǒng)管全局的組織協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案的融合性不夠高、各自為戰(zhàn)等一些區(qū)域間協(xié)作處置的突出問題。因此，探索適合京津冀地區(qū)的區(qū)域互聯(lián)互動機(jī)制，是完善立體化社會防控體系的重要選擇，也是應(yīng)急管理工作的重要突破點(diǎn)。京津冀地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展依賴于科學(xué)、高效、健全的應(yīng)急管理體系，即由各級政府以及智能部門、基層社會組織等力量構(gòu)成。在作用發(fā)揮上，必須堅持統(tǒng)一指揮、整體協(xié)調(diào)、合作公治、互聯(lián)互動、資源共享的思路，完善京津冀地區(qū)的應(yīng)急管理體系。

五、注重評估，以持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)

根據(jù)對其他國家以及其他省份的應(yīng)急管理實(shí)踐分析，可以有效的得出對應(yīng)急管理工作事后的評估是一項(xiàng)應(yīng)急管理工作建設(shè)的重要思路。我國在經(jīng)歷了非典、汶川地震、昆明3.01、北京暴雨等典型的重大突發(fā)事件后，從國家層面到各級政府的應(yīng)急管理建設(shè)在不斷的發(fā)展完善。美國在經(jīng)歷“9.11”、“卡特里娜颶風(fēng)”襲擊、加州森林大火等各種重大突發(fā)事件后，其應(yīng)急管理體系在對經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的評估中不斷成熟、完善。同樣，京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作要在不斷的反思中完善和發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。每一次對突發(fā)事件的處置，不僅是對京津冀地區(qū)處置突發(fā)事件能力的直接考驗(yàn)，也是應(yīng)急管理的可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)遇。

突發(fā)事件發(fā)生后，對整個的處置過程從前期的監(jiān)測預(yù)警、到事中的處理以及最后的善后進(jìn)行綜合性的分析、評估，借助發(fā)現(xiàn)的突出問題進(jìn)而及時的進(jìn)行整改和完善。針對京津冀一體化進(jìn)程中發(fā)生的突發(fā)事件，從整個過程來看，整個突發(fā)事件應(yīng)對工作以突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的評估總結(jié)報告的上報為最終結(jié)束標(biāo)志。事后反思與總結(jié)是突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的一個重要環(huán)節(jié)。從整個成效來看，這是對突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、處置效果的總結(jié)。通過評估，如果京津冀地區(qū)政府職能部門能夠認(rèn)真的總結(jié)，認(rèn)識到工作存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，查找管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，就可以進(jìn)一步明確各個地區(qū)、部門的職責(zé)分工，理順程序，實(shí)現(xiàn)整個應(yīng)急管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

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