吳曉英

摘 要 2016年財政部在全國范圍內(nèi)開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制（以下簡稱內(nèi)控）基礎(chǔ)性評價工作，并且首次將該項工作納入到了財政決算之中。本文結(jié)合此次內(nèi)控基礎(chǔ)性評價工作，闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的政策依據(jù)、提出了強化內(nèi)控的基本方法和措施，并對內(nèi)控建設(shè)中存在的重點和難點問題進行討論，為各行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提供方法借鑒，從而推動各單位內(nèi)控制度建設(shè)工作。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)措施

中圖分類號：F270 文獻標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2017）03-000-01

一、內(nèi)控建設(shè)政策依據(jù)

2012年11月財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），自2014年1月1日起開始執(zhí)行。《規(guī)范》依據(jù)行政事業(yè)單位具體情況，定位于對經(jīng)濟活動風(fēng)險的防控，對內(nèi)控建設(shè)的基本要求、控制活動、評價與監(jiān)督等內(nèi)容做了規(guī)定，涵蓋了內(nèi)控要素，體系完整、操作性強，是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的基本依據(jù)。

2015年12月21日財政部發(fā)布了“關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見”（財會[2015]24號），要求全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，《指導(dǎo)意見》對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和保障措施作了指導(dǎo)。

2017年1月25日財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1號），自2017年3月1日起施行。用以規(guī)范單位內(nèi)部控制報告編報工作，提高單位內(nèi)控報告質(zhì)量，促進單位進一步加強內(nèi)控建設(shè)工作。

二、內(nèi)控建設(shè)的架構(gòu)、方法和措施

（一）內(nèi)控建設(shè)架構(gòu)

根據(jù)行政事業(yè)單位“三定”規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)、管理制度、管理要求和業(yè)務(wù)環(huán)境，由點及面，設(shè)定明確的內(nèi)控目標(biāo)，完成內(nèi)控體系框架搭建工作，包括全面梳理優(yōu)化各類業(yè)務(wù)流程、明確各項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、識別并評估風(fēng)險、編制風(fēng)險清單、確定風(fēng)險應(yīng)對策略、明確關(guān)鍵控制節(jié)點、制定控制措施和編制控制文檔等。

（二）內(nèi)控方法

（1）不相容崗位相互分離；（2）內(nèi)部授權(quán)審批控制；（3）歸口管理；（4）預(yù)算控制；（5）財產(chǎn)保護控制；（6）會計控制；（7）單據(jù)控制；（8）信息內(nèi)部公開。

（三）內(nèi)控建設(shè)措施

行政事業(yè)單位的內(nèi)控主要分為單位層面內(nèi)控和業(yè)務(wù)層面內(nèi)控。

（1）單位層面內(nèi)控措施。單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作；應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制；建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)和分工，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監(jiān)督；（2）業(yè)務(wù)層面內(nèi)控措施。行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)、經(jīng)濟合同的訂立執(zhí)行以及信息化建設(shè)等方面，單位應(yīng)當(dāng)就這些方面的重要風(fēng)險和重點環(huán)節(jié)，按照相互制衡的基本原理規(guī)定相應(yīng)的控制措施。比如預(yù)算業(yè)務(wù)控制，單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。

三、內(nèi)控建設(shè)中存在的重點和難點問題

由于行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)范圍、機構(gòu)設(shè)置、人員任用、經(jīng)濟活動等方面均有別于企業(yè)，所以其內(nèi)控建設(shè)具有較強的針對性和鮮明的特征，同時也存在一些重點和難點問題。

（一）不相容崗位相互分離

對不相容崗位與職責(zé)設(shè)計不細(xì)，部分崗位分離不到位，諸如辦公用品的購置、保管、發(fā)放同為一人，出納兼職財務(wù)檔案保管等問題。這就需要在符合內(nèi)控要求的前提下，主眼于管理創(chuàng)新，明確相關(guān)部門和人員的職責(zé)和權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，建立彼此牽制、彼此連接、彼此制約的工作機制。

（二）單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)知

單位主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)控制度建設(shè)的思想認(rèn)識不夠，認(rèn)為內(nèi)控制度就是對資金的控制，是資金科的工作。建立和實施內(nèi)控制度是“一把手”工程，單位主要負(fù)責(zé)人要轉(zhuǎn)變思想觀念，落實“一把手”的責(zé)任，抓方案制定、抓任務(wù)分解、抓監(jiān)督落實，同時帶頭學(xué)習(xí)和貫徹內(nèi)控規(guī)范，建立和完善內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，單位主要負(fù)責(zé)人要親自抓，分工負(fù)責(zé)，各方參與，形成合力，將內(nèi)控制度建設(shè)和基礎(chǔ)性評價貫穿于單位的各個層級，確保對單位層面和業(yè)務(wù)層面各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋，全面提升單位的內(nèi)控水平。

（三）權(quán)利運行機制的創(chuàng)建

權(quán)利的過度集中或管理缺失是滋生腐敗的溫床，當(dāng)前，貪污、賄賂等經(jīng)濟腐敗增多，主要原因之一是部門、單位行政管理過細(xì)，管理薄弱和管理環(huán)節(jié)過多而造成漏洞的增多。因此，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、并定期輪崗。構(gòu)建一個決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

（四）內(nèi)部控制評價與監(jiān)督

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)不健全，監(jiān)督力度不夠或者形同虛設(shè)現(xiàn)象普遍存在，內(nèi)控的自我評估更是一個全新的事務(wù)。為此單位應(yīng)在符合條件的情況下，設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)或建立內(nèi)控評估系統(tǒng)，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)控實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和加強內(nèi)控制度管理，建立起有效的內(nèi)控評價機制。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)是一個不斷完善、不斷修正的過程，內(nèi)控建設(shè)沒有統(tǒng)一的格式，單位要根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點，在全面梳理現(xiàn)有管理制度的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)關(guān)鍵控制點和薄弱環(huán)節(jié)，進一步細(xì)化、完善各項制度，將制度貫穿于各個業(yè)務(wù)層面，從而建立起制度完善，管理高效，監(jiān)督到位，實施有效的內(nèi)控制度體系，為國家轉(zhuǎn)變政府行政職能和提高公共服務(wù)效率做出貢獻。

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