張瑩

摘 要：新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革強(qiáng)調(diào)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)性地位，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展也進(jìn)入了新的時(shí)期，其地位更重要、與社會(huì)的聯(lián)系也更緊密。作為新公共管理時(shí)代社會(huì)發(fā)展最為迅速的組織之一，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)相融合以達(dá)到協(xié)同治理公共衛(wèi)生事務(wù)，這已在全球范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)?；诖耍瑥膮f(xié)同治理理論出發(fā)，討論非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的融合關(guān)系，探索非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)揮的作用、影響。

關(guān)鍵詞：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；非營(yíng)利組織；組織融合

中圖分類(lèi)號(hào)：F61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）32-0160-02

引言

城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。國(guó)家新一輪的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革不僅著重強(qiáng)調(diào)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的公益屬性，也將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)置于一個(gè)更廣闊的社會(huì)空間當(dāng)中，提倡政府、非營(yíng)利組織和社區(qū)公眾自身的多元化參與，主張政府、市場(chǎng)與社會(huì)從資金、更高效的服務(wù)和更具科學(xué)性的管理模式等多方面對(duì)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為代表的公共衛(wèi)生提供支持。在新一輪的醫(yī)改中，突出強(qiáng)調(diào)了社區(qū)衛(wèi)生的公益性，強(qiáng)調(diào)要改變過(guò)去的“以藥養(yǎng)醫(yī)”現(xiàn)象，實(shí)行藥品低差或零差政策以及加大公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面，因而社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)本身已經(jīng)日益趨向于成為非營(yíng)利組織。然而，由于目前的社區(qū)衛(wèi)生公益性改革還處于初步的試水階段，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在邁向全面公益性、非營(yíng)利性的道路上還存在著機(jī)構(gòu)自身公益服務(wù)功能單一等突出問(wèn)題，因而通過(guò)引入社會(huì)第三方力量來(lái)加快社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的公益變革已經(jīng)成為了共識(shí)。由此，討論社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)當(dāng)前與社會(huì)第三方力量、非營(yíng)利組織之間的互動(dòng)融合關(guān)系也頗具現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論構(gòu)建

本研究以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，將協(xié)同治理主張的多元主體參與和非營(yíng)利組織的社會(huì)性、大眾性結(jié)合，導(dǎo)入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這一基礎(chǔ)性層面，對(duì)非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)深度融合的可行性框架進(jìn)行建構(gòu)。

（一）理論基礎(chǔ)

協(xié)同治理不是僅指一個(gè)理論，而是將協(xié)同學(xué)和治理理論相結(jié)合。協(xié)同治理將協(xié)同學(xué)的基本思想應(yīng)用到治理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和公民個(gè)體等多元主體相互協(xié)調(diào)合作，組成和諧有序高效的公共治理網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同互動(dòng)，從而有效地處理公共事務(wù)。吳春梅等在對(duì)國(guó)內(nèi)協(xié)同治理研究成果進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)包含三大關(guān)鍵變量、三類(lèi)影響因素以及三條實(shí)現(xiàn)路徑的協(xié)同治理理論框架，為我們?cè)诠补芾眍I(lǐng)域應(yīng)用協(xié)同管理提供了一個(gè)有益的理論框架。在吳春梅等看來(lái)，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)有賴于網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、整合等關(guān)鍵變量作用的發(fā)揮，而這些變量深受利益狀況、社會(huì)資本、制度和信息技術(shù)等因素影響。由此，協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵便是對(duì)上述變量及其影響因素的調(diào)控，為此需要做到激發(fā)顯性因素表達(dá)，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；注重隱性因素培育，深化協(xié)作互動(dòng)機(jī)制建設(shè)；加大共享因素供給，促進(jìn)整合功能發(fā)揮。

（二）理論與研究的適用性分析

本研究旨在探討當(dāng)前非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的融合關(guān)系，隱含了非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提供、運(yùn)行等的影響和支持，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)對(duì)相關(guān)非營(yíng)利組織的反作用，社區(qū)衛(wèi)生與非營(yíng)利組織間的互動(dòng)關(guān)系及其相關(guān)的制度保障等要素。這種融合互動(dòng)在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，具體可見(jiàn)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的多元提供與保障、資金的多元化籌集以及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的來(lái)源、人力資源開(kāi)發(fā)培訓(xùn)以及社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自身管理模式與能力的提升等。應(yīng)該說(shuō)，這種互動(dòng)融合在目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中更加傾向于非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的單向傾斜支持。而協(xié)同治理理論主張通過(guò)多主體協(xié)作、合作的方法，在一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放的社會(huì)系統(tǒng)中對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性、多元化、管理方式網(wǎng)絡(luò)化以及組織結(jié)構(gòu)彈性扁平化等。在非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的融合互動(dòng)中，其實(shí)質(zhì)就是要通過(guò)發(fā)揮非營(yíng)利組織的社會(huì)優(yōu)勢(shì)及其廣泛的涉及面，為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)注入更多的可能性，同時(shí)也要保持其公益性。這與協(xié)同治理所主張的協(xié)作合作從而達(dá)到共同治理乃至善治不謀而合。協(xié)同治理是一門(mén)交叉融合型理論，而非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這兩項(xiàng)的融合操作也恰如協(xié)同治理理論所倡導(dǎo)的各利益方為了一個(gè)共同的更大的目標(biāo)而相互交融、共同合作。

二、非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的融合關(guān)系的實(shí)踐啟示

雖然目前在學(xué)術(shù)界關(guān)于非營(yíng)利組織和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的關(guān)系的研究還較為少見(jiàn)，但實(shí)踐已經(jīng)走在了前列?，F(xiàn)今國(guó)內(nèi)乃至世界各國(guó)都已經(jīng)就應(yīng)該廣泛發(fā)揮社會(huì)第三方力量的作用、讓更多主體參與到社區(qū)衛(wèi)生的層面上達(dá)成了共識(shí)。這不僅是現(xiàn)在多元社會(huì)協(xié)同治理的需要，也能夠在更廣闊的層面上使基層衛(wèi)生回歸公益。具體說(shuō)來(lái)，當(dāng)前的非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)主要通過(guò)以下路徑進(jìn)行融合互動(dòng)。

（一）基層衛(wèi)生公益理念傳播

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)根植并發(fā)展于基層，是實(shí)實(shí)在在地致力于為了民眾福祉的惠民工程，公益性是其本質(zhì)屬性。然則，我國(guó)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)歷過(guò)20世紀(jì)90年代的過(guò)度市場(chǎng)化、“以藥養(yǎng)醫(yī)”的階段，現(xiàn)在的基層衛(wèi)生百?gòu)U待興。在目前我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)水平還較為低下，與人民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生健康需求的矛盾張力下，非營(yíng)利組織的作用再一次被重新審視。非營(yíng)利組織以其非營(yíng)利性、社會(huì)性著稱，可以在政府與企業(yè)、政府與民眾間起到溝通協(xié)調(diào)的橋梁作用，同時(shí)也處于民眾、營(yíng)利組織對(duì)政府利益訴求的過(guò)渡地帶。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該回歸公益屬性的觀點(diǎn)毋庸置疑，但公益化的道路仍阻力較大，其中一個(gè)較大的難點(diǎn)就是現(xiàn)在的公益改革打破了原先的“以藥養(yǎng)醫(yī)”的鏈條，使得各方利益被重新劃分，艱難險(xiǎn)阻也就不言自明。而非營(yíng)利組織由于它本身便是公益性組織，其存在的目的不是為了盈利，那么由非營(yíng)利組織來(lái)參與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，傳播其公共性，讓公益的理念深深地根植在社區(qū)，這樣不僅與其組織本身的宗旨相契合，同時(shí)相比于政府直接“大刀闊斧”式的改革更容易讓全社會(huì)接受。

（二）擴(kuò)寬社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集渠道

不可否認(rèn)，當(dāng)前新一輪的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革在打破之前“以藥養(yǎng)醫(yī)”利益鏈條、糾正醫(yī)療機(jī)構(gòu)“亂開(kāi)檢查”的同時(shí)也規(guī)定了必須由政府財(cái)政為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提供更多的支持，因而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金來(lái)源主要還是應(yīng)該依靠財(cái)政作用的發(fā)揮。然而，這似乎形成了一種困境，因?yàn)閹缀跛械纳鐣?huì)公共性問(wèn)題都應(yīng)該由政府財(cái)政來(lái)保障，類(lèi)似基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等等，單純地依靠財(cái)政似乎已經(jīng)不具備十足的說(shuō)服力。而社會(huì)第三方的力量對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的支持作用顯然也是有限的，但是其發(fā)展和上升的潛力空間卻是巨大的，因?yàn)楫?dāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)作為一個(gè)獨(dú)立的主體與更多的非營(yíng)利組織進(jìn)行資金籌集的協(xié)作時(shí)，就意味著兩者之間有了更多的協(xié)同治理空間，而不是單純地猶如財(cái)政對(duì)社區(qū)那般單向的補(bǔ)貼支持。具體說(shuō)來(lái)，非營(yíng)利組織在擴(kuò)寬社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集方面除了有我們所熟知的利用相關(guān)組織資源爭(zhēng)取合作空間以籌集資金、發(fā)動(dòng)其他組織和相關(guān)人士捐款之外，一個(gè)值得一提的措施就是通過(guò)公立醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的探索合作來(lái)進(jìn)行籌資。公立醫(yī)院本身也是非營(yíng)利性組織，考察目前國(guó)內(nèi)外部分地區(qū)已有的做法，一個(gè)較為普遍的措施辦法就是以項(xiàng)目為引導(dǎo)，通過(guò)醫(yī)療衛(wèi)生健康項(xiàng)目來(lái)連接公立醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以此互利共贏。然而，由于公立醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)兩者之間本身就存在著休戚相關(guān)的關(guān)系，因而在探索兩者之間的合作籌資機(jī)制時(shí)，其配套機(jī)制也是值得重視的?？偠灾?，非營(yíng)利組織對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的資金籌集支持能夠發(fā)揮一定的作用，但由于受其組織本身的公益屬性影響，它的作用還是有限的。因而非營(yíng)利組織和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的資金融合還需要一定的“磨合”和增進(jìn)。

（三）完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能體系

我國(guó)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)長(zhǎng)期面臨著一個(gè)較為低水平的階段，機(jī)構(gòu)服務(wù)功能還比較單一，現(xiàn)在也是以單純的看病、開(kāi)藥為主，在機(jī)構(gòu)還可以深入挖掘的康復(fù)、養(yǎng)老、預(yù)防、健康教育等方面的建設(shè)還參差不齊，有些地區(qū)甚至比較落后，社區(qū)層面開(kāi)發(fā)“醫(yī)療旅游”則更是幾乎處于空白階段。非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能方面的介入，比較容易突出發(fā)揮作用的是養(yǎng)老康復(fù)和健康教育等方面。近年來(lái)，關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生和健康等方面主題的社會(huì)組織例如行業(yè)協(xié)會(huì)正在迅速崛起，這些行業(yè)協(xié)會(huì)很多以相關(guān)醫(yī)學(xué)類(lèi)高校和科研院所的專家教授為主導(dǎo)成員，具有行業(yè)示范性和帶頭作用。以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的健康教育功能為例，除了可以邀請(qǐng)相關(guān)醫(yī)療健康行業(yè)協(xié)會(huì)的專家教授來(lái)社區(qū)開(kāi)展健康知識(shí)講座和論壇之外，以社區(qū)為單位的健康類(lèi)培訓(xùn)班、社區(qū)醫(yī)生與健康組織專家之間的輪流交互式學(xué)習(xí)也是今后可以重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的合作項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)，類(lèi)似的健康行業(yè)協(xié)會(huì)為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能開(kāi)展提供了額外的智力支持。

（四）提高社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理水平

從實(shí)踐的角度來(lái)說(shuō)，在社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理水平方面比較常見(jiàn)的是機(jī)構(gòu)的人力資源管理。由于在新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的大背景下，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)回歸公益，但并不代表著機(jī)構(gòu)的人員激勵(lì)要回到20世紀(jì)80年代“吃大鍋飯”的時(shí)代，而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員的激勵(lì)與培訓(xùn)開(kāi)發(fā)甚至更為重要。在機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)知識(shí)技術(shù)的培訓(xùn)方面，健康行業(yè)協(xié)會(huì)、高校和科研院所這樣的非營(yíng)利組織的巨大作用是不可估量的。同時(shí)，對(duì)于廣大非營(yíng)利組織本身而言，因其不以營(yíng)利為目的，其組織的運(yùn)作和人員的開(kāi)銷(xiāo)都需要依靠自身科學(xué)的管理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理有著重要的借鑒作用。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，非營(yíng)利組織與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)之間的融合關(guān)系，從社會(huì)實(shí)踐的角度看，社會(huì)性組織對(duì)社區(qū)機(jī)構(gòu)的支持幫扶力度更大一些，兩者之間的融合也更偏重于社會(huì)性組織對(duì)基層衛(wèi)生服務(wù)的傾斜支持，畢竟就當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為代表的基層衛(wèi)生在機(jī)構(gòu)資金和人員配置等多個(gè)方面還處于相對(duì)“弱勢(shì)”的地位。所以，只有通過(guò)發(fā)揮更廣泛的社會(huì)非營(yíng)利組織的力量作用，才能逐步增強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的功能作用，達(dá)到協(xié)同治理的目的效果。

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[責(zé)任編輯 興 華]