王艷+閆曉燕

【摘要】財(cái)稅體制改革背景下，創(chuàng)新融資方式，運(yùn)用PPP模式調(diào)動(dòng)社會存量資金，有利于解決地方政府現(xiàn)階段融資約束與資金來源短缺的矛盾。然而，在項(xiàng)目運(yùn)作方式和風(fēng)險(xiǎn)管理上，西部地區(qū)推進(jìn)PPP項(xiàng)目暴露出一些問題?；诟?dòng)回報(bào)率的理論模型，揭示地方政府與市場投資主體的博弈關(guān)系，創(chuàng)新西部地區(qū)實(shí)施PPP項(xiàng)目的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 浮動(dòng)回報(bào) 西部地區(qū)

一、概念與理論綜述

從理論研究看：一是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府針對基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的理論支撐。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，存在強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的國家干預(yù)主義理論，和主張發(fā)揮市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)自由主義理論兩大學(xué)派，雙方都提出政府管理方應(yīng)該運(yùn)用財(cái)政工具和貨幣手段，對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)控。二是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府投資行為與PPP融資模式的主要觀點(diǎn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)一些學(xué)者主張把發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)放在如何籌措發(fā)展資金上，例如劉易斯二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型的投資和資本積累分析；羅森斯坦—羅丹“大推進(jìn)”理論與政府投資方式分析。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府投資理論與模式分析。三是國際視野政府主導(dǎo)發(fā)展模式借鑒?！靶录悠缕孥E”與GIC（新加坡政府投資公司）+淡馬錫投資模；歐洲復(fù)興與美國主導(dǎo)的馬歇爾計(jì)劃；日本政府金融信貸系統(tǒng)與政府投資模式；德國“第三條道路”與政府退出盈利性領(lǐng)域做法；我國地方政府投資經(jīng)驗(yàn)借鑒。

雖然PPP模式具有多種優(yōu)點(diǎn)，但不能否認(rèn)地方政府在貫徹“深化財(cái)稅改革，推廣PPP模式”中依然會遇到一些具體的困難。作為PPP項(xiàng)目的博弈方，政府與私營資本由于社會地位、管理技術(shù)及經(jīng)營目標(biāo)的不同會遇到不同困難，這也就要求需要以博弈雙方為問題導(dǎo)向具體分析。

二、西部地區(qū)地方政府問題分析

作為PPP項(xiàng)目的博弈方，政府與私營資本由于社會地位、管理技術(shù)及經(jīng)營目標(biāo)的不同會遇到不同困難。政府部門在深化財(cái)稅改革的實(shí)施中，由于對PPP項(xiàng)目的了解不夠深刻，監(jiān)督管理體系不夠健全很有可能遇到各種問題，甚至?xí)夯F(xiàn)有地方政府的財(cái)政狀況，不利于發(fā)揮政府對市場的監(jiān)管與引導(dǎo)職能。

PPP項(xiàng)目參差不齊導(dǎo)致政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)：第一，政府管理方過度承擔(dān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，例如與市場投資方簽訂固定收益率合約、接受不恰當(dāng)?shù)臒o條件項(xiàng)目回購安排，以及為項(xiàng)目運(yùn)營提供擔(dān)保與回報(bào)承諾。由于并不是所有的項(xiàng)目都適合PPP，地方政府在項(xiàng)目的甄別上一旦出現(xiàn)問題，極易承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，安排項(xiàng)目的長期預(yù)算存在困難。根據(jù)財(cái)政部要求地方各級財(cái)政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變，將政府財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算。但政府與運(yùn)營方商議改價(jià)、運(yùn)行成本的不確定性會導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)化，并進(jìn)而導(dǎo)致長期預(yù)算編制更加困難。第三，受PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用較低影響，政府可能過度投資。不同于一般性的政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，PPP項(xiàng)目的前期政府資金需求較低，但后續(xù)投入可能持續(xù)存在。如果政府意識不到項(xiàng)目后期投入的問題，可能會大量上馬PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目的運(yùn)營期一旦出現(xiàn)市場波動(dòng)，運(yùn)營方要求對項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)會使得壓力驟增。

PPP模式會增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)：一是因不能有效識別和分配風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致政府責(zé)任不清晰；在私營資本運(yùn)營中存在大量風(fēng)險(xiǎn)，政府如果不能有效界定各自的責(zé)任極易導(dǎo)致出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。二是項(xiàng)目的信息披露不充分，導(dǎo)致政府與運(yùn)營方的信息不對稱；由于政府與私營資本的運(yùn)營方參與PPP模式的目的不同，兩者會為利益分配及定價(jià)等形成博弈，私營資本掌握運(yùn)營收入等信息披露如果存在問題，就會形成信息不對稱損害政府方利益。三是將政府的財(cái)政支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁；地方政府在投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域具有相應(yīng)的支出責(zé)任，一旦大部分依賴于PPP模式后，政府可能會逃避支出責(zé)任，將其進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁。

三、PPP項(xiàng)目浮動(dòng)投資回報(bào)率風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑

（一）基本框架

基于規(guī)制模型，測度得出PPP項(xiàng)目融資中市場參與主體的資金流，借助資金流來評價(jià)市場參與主體的項(xiàng)目經(jīng)營狀況。根據(jù)上述模型，提出的浮動(dòng)投資回報(bào)合理區(qū)間，參考項(xiàng)目收益狀況與浮動(dòng)投資回報(bào)區(qū)間，設(shè)置上下限，進(jìn)而確定政府規(guī)制方案。

（二）項(xiàng)目浮動(dòng)回報(bào)

在政府視角下，如何規(guī)制市場參與主體行為選擇，是基于浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保模型，對PPP項(xiàng)目規(guī)制行為研究的重點(diǎn)。以PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為主要目，項(xiàng)目浮動(dòng)回報(bào)規(guī)制行為可以部分消除PPP項(xiàng)目實(shí)施中的動(dòng)態(tài)變化與不確定性。但是，PPP模式下，政府實(shí)施方作出浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保，能夠有效保障或降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。尤其是面對PPP項(xiàng)目系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場經(jīng)濟(jì)不佳的情況，PPP項(xiàng)目浮動(dòng)投資回報(bào)有效設(shè)定收益區(qū)間，可以為市場參與主體參降低成本、屏蔽風(fēng)險(xiǎn)、增加利潤，激發(fā)市場主體參與積極性。

（三）PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方案

為了破解PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的規(guī)制滯后效應(yīng)，政府管理方需要向市場參與主體參與方提供足夠法律效率的回報(bào)率擔(dān)保?；诤暧^經(jīng)濟(jì)學(xué)競爭性均衡，把PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視為隨機(jī)過程的現(xiàn)象，政府管理方制定規(guī)制的范圍、規(guī)模與期限，并制定具體的規(guī)制條款。

（四）PPP融資動(dòng)態(tài)規(guī)制管理

基于PPP融資模式浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保的思想，政府管理方制定規(guī)制的范圍、規(guī)模與期限，需要界定控制規(guī)制的規(guī)模，實(shí)施彈性的項(xiàng)目收益分配方案，進(jìn)而可以規(guī)避項(xiàng)目經(jīng)營長期不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府管理方需要加大規(guī)制條款的緊密度，對涉及到PPP項(xiàng)目營業(yè)性收益等進(jìn)行嚴(yán)格控制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目經(jīng)營效益最大化。第三，在PPP項(xiàng)目規(guī)制方式上，政府管理方制定規(guī)制應(yīng)在特殊經(jīng)營權(quán)許可的情況下，探索尺度化競爭、特許權(quán)競爭等新型PPP融資規(guī)制方案，進(jìn)而有利于提高市場參與主體參與方的競爭力，激發(fā)市場與參與方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性與經(jīng)營創(chuàng)新，提高PPP項(xiàng)目的收益。

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基金項(xiàng)目：云南省哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目：欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府融資平臺轉(zhuǎn)型與ppp模式路徑創(chuàng)新研究。

作者簡介：王艷（1984-），女，云南保山人，中級會計(jì)師。