張寶立

【摘 要】自2007年中央財(cái)政實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)過十年的發(fā)展，對于化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都發(fā)揮了重要作用，但保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)騙取保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的問題時(shí)有發(fā)生。為加強(qiáng)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理，2016年12月30日，財(cái)政部印發(fā)了《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（財(cái)金〔2016〕123號）。本文根據(jù)財(cái)政部新出臺的補(bǔ)貼管理辦法，結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作實(shí)際，分析了保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理中的主要問題和原因分析，提出了加強(qiáng)補(bǔ)貼資金管理的建議，對于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；補(bǔ)貼資金；問題；加強(qiáng)管理

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金管理中存在的主要問題

自2013年3月1日起施行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，第四條規(guī)定了國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。國務(wù)院財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)、管理的相關(guān)工作。也就是說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管部門，除了中國保監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)各省監(jiān)督管理局外，財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等部門按照部門職責(zé)，也要承擔(dān)一定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十三條更進(jìn)一步明確了財(cái)政部門對騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼行為的監(jiān)管職責(zé)，第三十條規(guī)定了“騙取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的，由財(cái)政部門依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。根據(jù)筆者對H省調(diào)研情況，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理中主要存在以下問題：

1.保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)墊付農(nóng)戶自繳保費(fèi)騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金。面對我國分散耕種的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保監(jiān)會(huì)“惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶”的要求難以落實(shí)，保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為降低經(jīng)營成本，甚至通過“大規(guī)模、有組織”的墊付農(nóng)戶自繳保費(fèi)騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金。H省在2016年開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)檢查中，在一個(gè)省轄市就發(fā)現(xiàn)了兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)連續(xù)兩年在全市范圍內(nèi)墊付農(nóng)戶保費(fèi)騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金的嚴(yán)重違規(guī)行為。

2.同一保險(xiǎn)標(biāo)的重復(fù)投保騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金。由于目前各家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚未聯(lián)網(wǎng)，各家公司分頭承保和理賠。投保人向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提出投保申請，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無法查詢其在其他保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)入保。H省在2016年檢查中，發(fā)現(xiàn)了某農(nóng)場耕地分別在兩家保險(xiǎn)公司參保小麥保險(xiǎn)和小麥制種保險(xiǎn)，造成中央財(cái)政資金重復(fù)負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

3.種植大戶騙保。隨著近年來土地規(guī)模經(jīng)營，種植大戶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大，參保意愿強(qiáng)烈。由于種植業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)戶只需要負(fù)擔(dān)20%的保費(fèi)資金，各級財(cái)政負(fù)擔(dān)80%的保費(fèi)補(bǔ)貼，部分地方出現(xiàn)了種植大戶在不同保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)重復(fù)投保，出險(xiǎn)后在不同保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分別報(bào)案理賠，以保險(xiǎn)理賠作為盈利的手段。H省在檢查中就發(fā)現(xiàn)了種植大戶分別在3家保險(xiǎn)公司以同一保險(xiǎn)標(biāo)的物投保花生種植保險(xiǎn)，分別在3家公司報(bào)案獲取理賠款。

二、存在問題的原因分析

針對分散耕種的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)如何開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，各省積極探索，目前尚沒有一種模式是可以在全國各省通用的成功模式。原因主要是：

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)第三方定損機(jī)制尚未建立。按照中國保監(jiān)會(huì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理辦法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)場查勘和定損由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行組織安排，并自行決定是否聘請農(nóng)業(yè)專家定損，但應(yīng)確?！安榭吹酱濉⒗碣r到戶”。實(shí)際操作中，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為節(jié)約經(jīng)營成本，很多先確定一個(gè)行政村的賠款總金額，再由協(xié)保員分配到每個(gè)農(nóng)戶。從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各行政村查勘照片重復(fù)使用來看，公司沒有做到查勘到村。縱使聘請了農(nóng)業(yè)專家，專家資質(zhì)、專業(yè)水平、個(gè)人素質(zhì)無法保障，且以縣為單位出具粗略損失率的定損報(bào)告，無法體現(xiàn)各行政村損失程度，定損報(bào)告無實(shí)際使用價(jià)值。某些地方甚至發(fā)現(xiàn)氣象部門氣象證明造假。公司理賠服務(wù)不到位的深層次原因，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府劃分經(jīng)營區(qū)域、政府負(fù)擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的特殊性，讓基層政府滿意而不是農(nóng)戶滿意成了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的首要目標(biāo)。

2.保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)惜賠問題難以檢查和處罰。長期以來農(nóng)戶和基層政府意見最大的惜賠問題在難以通過檢查發(fā)現(xiàn)和查實(shí)，主要原因，一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的季節(jié)性強(qiáng)，事后的檢查已無法通過實(shí)地查看了解當(dāng)時(shí)受災(zāi)程度，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的查勘定損報(bào)告和賠款計(jì)算書只要沒有邏輯錯(cuò)誤，無法發(fā)現(xiàn)惜賠問題。二是定損專家為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聘請，定損報(bào)告內(nèi)容已與保險(xiǎn)公司協(xié)商一致。三是協(xié)保員為保險(xiǎn)公司聘請，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)說法一致，近年來甚至出現(xiàn)了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、基層政府、農(nóng)戶三方“合謀”的現(xiàn)象，說法完全一致而無法查實(shí)。四是村民礙于村干部不愿作證，檢查過程中，隨機(jī)走訪中發(fā)現(xiàn)的惜賠問題，也農(nóng)戶由于害怕村干部報(bào)復(fù)而不愿作證或者更改證詞。惜賠問題無法查實(shí)和處罰，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更加有恃無恐。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管不力，加重了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僥幸心理。一是保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管力量嚴(yán)重不足?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條規(guī)定：“國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理”，各省保監(jiān)局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)的也就1—3個(gè)人，要監(jiān)管全省面向千家萬戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)有效全面監(jiān)管。二是監(jiān)管部門處罰輕微，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違規(guī)成本低。按照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，對于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為，保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)最多只能給予50萬元罰款，相對于騙取的上億的保費(fèi)補(bǔ)貼資金，違法違規(guī)成本過低。就算是存在“責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷經(jīng)營保險(xiǎn)業(yè)務(wù)許可證”的規(guī)定，由于檢查工作量巨大且難以全區(qū)域全面的檢查，處罰威懾性不夠。比如，H省2016年組織50多人開展了為期半年的專項(xiàng)檢查，檢查結(jié)果當(dāng)?shù)乇１O(jiān)局也只是對一個(gè)縣級公司停辦新業(yè)務(wù)一年，花費(fèi)大量人力時(shí)間的檢查，處罰威懾力也有限。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理規(guī)范化發(fā)展之路

財(cái)政部《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》（財(cái)金〔2016〕123號）文件的出臺，為財(cái)政部門加強(qiáng)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理指明了方向。同時(shí)，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確，省級人民政府可確定適合本地區(qū)實(shí)際的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。財(cái)政部門對保費(fèi)補(bǔ)貼資金的管理，可以采取合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營規(guī)則、界定政府引導(dǎo)職責(zé)邊界、對違法違規(guī)行為實(shí)行退出機(jī)制等方式。

1.省政府層面出臺制度，指導(dǎo)市縣政府正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確了對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而對地方政府出于監(jiān)管真空。農(nóng)戶參保意愿低的現(xiàn)狀，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要開展業(yè)務(wù)需要基層政府從宣傳發(fā)動(dòng)、組織承保到協(xié)助查勘定損的全程深度介入，政府的正當(dāng)干預(yù)直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合規(guī)發(fā)展?？煽紤]經(jīng)省政府下發(fā)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見，從省級政府層面細(xì)化地方政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的合規(guī)途徑，禁止不當(dāng)參與行為。

2.完善保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇辦法，通過穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。為避免保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為搶占市場惡性競爭，按照財(cái)政部“補(bǔ)貼險(xiǎn)種經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要按優(yōu)勝劣汰評選確定”的規(guī)定，市縣政府可以通過公開招標(biāo)等方式選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)，但應(yīng)充分考慮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)供給能力、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入、服務(wù)體系建設(shè)、科技手段使用、服務(wù)承諾以及操作合規(guī)性等因素。市縣通過政府購買服務(wù)方式確定保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立以服務(wù)為導(dǎo)向的適度競爭機(jī)制。同時(shí)，市縣通過簽訂三年服務(wù)協(xié)議，避免保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“短視”行為，通過穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加大投入，著眼長遠(yuǎn)以服務(wù)質(zhì)量占領(lǐng)市場。

3.對于墊付農(nóng)戶自繳保費(fèi)等嚴(yán)重違規(guī)行為，建立嚴(yán)格的違規(guī)退出機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三十條規(guī)定，騙取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的，由財(cái)政部門依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。實(shí)際操作中，對于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的行為，財(cái)政部門可以通過取消一定期限內(nèi)違規(guī)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲取財(cái)政保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼資格的途徑，建立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的違規(guī)退出機(jī)制。在一個(gè)縣內(nèi)發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的，在一定期限內(nèi)該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得在該縣開辦財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，只能開辦商業(yè)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，甚至可以在一個(gè)縣內(nèi)發(fā)現(xiàn)騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的，取消所屬市區(qū)域內(nèi)的開辦資格。對于公司以市縣為單位的“大規(guī)模、有組織”騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，可以直接取消該公司全省范圍內(nèi)一定期限內(nèi)的經(jīng)營資格。通過加大處罰力度，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)違規(guī)成本，威懾保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違規(guī)操作。

4.開展保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金績效評價(jià)機(jī)制，建立保險(xiǎn)品種、補(bǔ)貼區(qū)域、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)選擇的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。通過政府采購選定保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在一定區(qū)域、一定年限內(nèi)穩(wěn)定了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營預(yù)期。為激勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不斷改善管理和服務(wù)，可以探索建立保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)績效評價(jià)。對于評價(jià)過低的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)區(qū)域，減少的區(qū)域由服務(wù)評價(jià)高的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開辦業(yè)務(wù)。同時(shí)，為完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，提高財(cái)政資金使用效益，可以分險(xiǎn)種、分區(qū)域?qū)ρa(bǔ)貼政策實(shí)施的社會(huì)效益、規(guī)范操作程度等開展績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整補(bǔ)貼險(xiǎn)種和補(bǔ)貼區(qū)域的重要依據(jù)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。