黃一川

[摘 要]在現(xiàn)代大學(xué)治理趨勢下，我國高校正面臨著改革與轉(zhuǎn)型。目前，我國高校內(nèi)部控制出現(xiàn)管理意識薄弱、缺乏風(fēng)險防控、執(zhí)行流于形式、預(yù)算不完善、缺乏評價和監(jiān)督等問題。文章從高校特征與內(nèi)部權(quán)力運行機制分析其原因后，提出構(gòu)建內(nèi)部控制體系以解決這一問題。

[關(guān)鍵詞]大學(xué)治理；高校；內(nèi)部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.123

1 引 言

我國高等教育正向大眾化階段邁進，這也必然伴隨著高校業(yè)務(wù)多樣化，管理工作復(fù)雜化，改革進程加快化。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“要建立現(xiàn)代學(xué)校制度，推進政校分開，管辦分離，適應(yīng)中國國情和時代要求?！钡叩冉逃霓k學(xué)和管理水平還沒有跟上擴張的速度。在現(xiàn)代大學(xué)制度的趨勢下，要求加強制度建設(shè)，深化內(nèi)部管理體制[1]。內(nèi)部控制是高校內(nèi)部管理的必需手段和有效工具，能保障管理規(guī)范運行。不完善的內(nèi)部控制使高校資源浪費，腐敗滋生。高校應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)下的發(fā)展，防范經(jīng)營風(fēng)險，提高資金使用效率，提升辦學(xué)效果。如何建立一套有效的內(nèi)部控制體系在大學(xué)治理研究領(lǐng)域中具有重要意義。

2 我國高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

管理者內(nèi)部控制意識不強，內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全。我國高校目前對內(nèi)部控制的建設(shè)還處于起步階段，管理人員包括上級主管部門及高校的領(lǐng)導(dǎo)者，對其重視程度還遠遠沒有達到要求。從所調(diào)研的某省高校實際情況來看，部分高校還處于內(nèi)部控制建設(shè)制定階段，甚至還有部分高校未建立有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度。直到2012年正式出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》才算對我國高校的內(nèi)部控制工作有個里程碑式的指導(dǎo)。而在這之前主要是些宏觀性的政策指導(dǎo)，比較籠統(tǒng)和模糊，沒有具體的流程、方式和方法。因此，內(nèi)部控制的工作都大多數(shù)憑借著管理者的經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。

缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險防控機制。財務(wù)風(fēng)險、人力風(fēng)險、資產(chǎn)管理風(fēng)險、教學(xué)科研風(fēng)險、招生就業(yè)風(fēng)險等，都滲透于高校的方方面面。目前高校缺乏完善的風(fēng)險防控體系，風(fēng)險評估依靠人員經(jīng)驗，使得這些環(huán)節(jié)頻繁出現(xiàn)問題，資金浪費，貪污腐敗，人情買賣。

職責(zé)分工模糊，執(zhí)行流于形式，辦事效率低下。我國的公立高校是國家政府資助創(chuàng)立維持的大學(xué)。體制下，內(nèi)部的工作存在職責(zé)分工不明確、推諉扯皮的現(xiàn)象。此外，部分高校已經(jīng)建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)章制度，但因流于形式并未被很好地執(zhí)行下去，成為了一紙空談。辦事效率低下也是高校內(nèi)控的明顯特征，該辦不辦，應(yīng)辦延辦，過程拖沓。

預(yù)算管理不完善。目前，幾乎所有的高校都建立了預(yù)算編制，但預(yù)算編制體系還尚未完善。預(yù)算目標(biāo)不具體，程序編制不科學(xué)，該限制的地方約束力薄弱，該靈活的地方動態(tài)性差。

缺乏有效的評價和監(jiān)督機制。由于企業(yè)的目標(biāo)明確，可用貨幣量化等特征，使得企業(yè)中內(nèi)部控制體系也更加完善。而高校由于其特有的非營利性，成果無法量化考核且具有延遲性等特征，使得高校難以有一套有效的評價體系。缺乏有效的評價就給監(jiān)督工作帶來難度，而且監(jiān)督機制在實際工作中顯得也比較薄弱。

3 我國高校內(nèi)部控制的特征及原因分析

高校的利益相關(guān)者。從計劃經(jīng)濟時代下國家統(tǒng)一撥款到如今資金籌集多元化，高校的利益相關(guān)者逐漸滲透到了社會各界。政府、學(xué)生和家長、教授群體、高校管理者、社區(qū)公眾、企業(yè)和銀行等投資捐贈組織都成為了高校的利益相關(guān)者。由于大學(xué)治理下考慮到了眾多利益相關(guān)者，使得內(nèi)部控制缺乏了本身的約束性，在面子人情的推動下，無實質(zhì)性作用。

組織結(jié)構(gòu)中權(quán)力的博弈。我國多數(shù)公辦高校以院—系組織結(jié)構(gòu)運行，存在以黨委為代表的政治權(quán)力，校長為代表的行政權(quán)力和教授為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力。這三元力量中，學(xué)術(shù)權(quán)力是高校的核心力量，政治權(quán)力是內(nèi)部控制建立的基礎(chǔ)，行政權(quán)力是內(nèi)部控制執(zhí)行的保障。它們在整個內(nèi)部控制的運行中發(fā)揮著各自必不可少的作用。值得探究的是，在如此完整和系統(tǒng)的權(quán)力體系下，高校的內(nèi)部控制為何依然控制不到位，各種經(jīng)濟案件頻繁發(fā)生？原因在于，首先，政治力量、行政力量和學(xué)術(shù)力量之間是相互影響、相互制約的，是以對立統(tǒng)一的形式存在的。政治權(quán)力在公辦高校權(quán)力體系中居于政治主導(dǎo)地位，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力要服從政治權(quán)力[2]。行政權(quán)力在權(quán)力體系中處于管理主導(dǎo)地位，由上而下逐級分層。在倡導(dǎo)大學(xué)自治下，學(xué)術(shù)研究和創(chuàng)新需要自由，而政治行政力量大行其道，嚴重擠壓了學(xué)術(shù)權(quán)力，導(dǎo)致整個價值取向不是以學(xué)術(shù)為導(dǎo)向而是以行政力量為指引。如此一來就不是學(xué)術(shù)認可而是行政認可了。如果權(quán)力各方不是平等關(guān)系而是上下級關(guān)系，那內(nèi)部控制也就無法進行下級對上級的監(jiān)督與評價了。其次，官僚文化促使學(xué)者們不再潛心研究學(xué)術(shù)而紛紛追求“官本位”，讓學(xué)術(shù)成為行政的附屬品。學(xué)術(shù)組織往往是作為咨詢而不是決策作用存在的，例如學(xué)術(shù)委員會。真正決策的還是領(lǐng)導(dǎo)層。這種錯位下讓眾多學(xué)術(shù)性事務(wù)交給了行政系統(tǒng)來決策，把執(zhí)行機構(gòu)變成了決策機構(gòu)。再者，學(xué)術(shù)力量在具體事務(wù)中沒有利益權(quán)，沒有資源配置權(quán)，也就沒有話語權(quán)。承擔(dān)的是人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，但資源的控制權(quán)卻掌握在“中高層”。行政力量起主導(dǎo)作用時往往使學(xué)術(shù)組織成為了虛殼，內(nèi)部控制成為了形式，取而代之的行政命令卻更多。

4 我國高校內(nèi)部控制的體系構(gòu)建

基于以上的闡述，結(jié)合我國公辦高校和COSO體系的特點，本文認為我國高校內(nèi)部控制體系應(yīng)從如下幾個方面進行構(gòu)建。

控制環(huán)境?？刂骗h(huán)境是整項內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，在我國目前管理者對內(nèi)部控制的意識還不是很強烈的情況下，需要加強內(nèi)部控制重要性的教育與宣傳工作。將內(nèi)部控制的目標(biāo)與辦學(xué)目標(biāo)、資產(chǎn)安全、信息公開、合理有據(jù)等結(jié)合起來，將內(nèi)部控制的管理成果與工作績效聯(lián)系起來，從思想與實踐上讓其意識到內(nèi)部控制的重要性。

建立風(fēng)險防控機制。風(fēng)險防控不是完全規(guī)避風(fēng)險或冒險，而是要根據(jù)各高校的特點建立風(fēng)險預(yù)警機制，做到事前風(fēng)險評估，事中風(fēng)險把控和事后風(fēng)險追蹤，將風(fēng)險控制在適度或可承受的限度內(nèi)。風(fēng)險評估委員會要做到日常隨時監(jiān)控風(fēng)險事項，尤其對重大風(fēng)險進行重點關(guān)注。建立不相容職位相分離，審批審核制，防止個人操縱。

實現(xiàn)全面預(yù)算，規(guī)范各項活動。做好預(yù)算編制與申報，防范資金的不合理使用與手續(xù)不規(guī)范。各事項的資金流動以預(yù)算為基準(zhǔn)，必要時報學(xué)校相關(guān)負責(zé)部門靈活調(diào)整。做好資產(chǎn)日常審核制度，實行實事記錄、賬務(wù)盤點、實地盤點等措施。

信息溝通。正常情況下，保證必要的信息對稱與及時溝通，包括上下級之間的溝通和平行部門之間的溝通?？梢罁?jù)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立一套暢通的溝通機制平臺，將相關(guān)信息公布于平臺之上，讓上到黨委書記、校長，下到基層工作人員都能方便查看與了解相關(guān)事宜。

績效評價與監(jiān)督反饋。首先，有效的評價標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)部控制可持續(xù)運行的保障。需要根據(jù)本單位的戰(zhàn)略和實際需要建立評價標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)建立以校長為首，其他院級和職能部門共同組成的監(jiān)督體系。事前對立項和預(yù)算編制進行全面的評估，事中對各項事務(wù)運行的合法合理及公正性進行考察，事后以財務(wù)報表為參考依據(jù)，對已完成的事件進行有效性評估并及時反饋，找出不足加以改進。

參考文獻：

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