金清

【摘要】農(nóng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)序列中處于最低一級的政權(quán)機(jī)關(guān)，卻是整個國家政權(quán)“大廈”的基石。黨和國家有關(guān)農(nóng)村的各項方針政策最終都要落實到農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國家農(nóng)村工作的成敗，也勢必影響到我國整個改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。因此，找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的問題及成因，并形成對策以解決之，成為當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

【關(guān)鍵詞】基層政權(quán) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu) 存在問題 改革設(shè)想

【中圖分類號】D422.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2016）10-0073-02

“社會主義新農(nóng)村”是十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃建議的一個突出的重點和亮點。社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，這同我們黨在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會與構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)要求是內(nèi)在統(tǒng)一的。農(nóng)村的富裕繁榮，是整個社會富裕繁榮的基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民的日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面，和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)就會更加牢固。而黨和國家有關(guān)農(nóng)村的各項方針政策最終都要落實到農(nóng)村基層政權(quán)。農(nóng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)序列中處于最低一級的政權(quán)機(jī)關(guān)，卻是整個國家政權(quán)“大廈”的基石，起著“一針穿千線”的作用?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和國家關(guān)于農(nóng)村方針政策的最終顯示器，其建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國家農(nóng)村工作的成敗，勢必影響到我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大局。因此找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中存在的問題并探索相應(yīng)的對策，是當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的困境

（一）管理體制不順，機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，編制管理不規(guī)范

管理體制不順，條塊關(guān)系亂。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在隸屬關(guān)系上主要存在著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、條塊共管和上級業(yè)務(wù)部門管理為主的三類，這就使得在管理上普遍存在著條塊分割、管用脫節(jié)、各部門人財物三權(quán)不統(tǒng)一、社會化程度低等問題，給農(nóng)村基層政府的管理和獨立辦公帶來很大的困難?？h屬各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，往住是“各吹各的號，各唱各的調(diào)，部門保護(hù)主義屢見不鮮，有的只顧爭利，不顧橫向之間的協(xié)作和聯(lián)系，互相“踢球”的現(xiàn)象已成為家常便飯，淡化了綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能。

編制管理不規(guī)范，編外用人多。從報表上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)行政編制突破的少，但實際用人數(shù)量大都超過了編制數(shù)，編外用人較為普遍。其中主要的原因就是編制管理不嚴(yán)格、不規(guī)范，缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制擴(kuò)增的有力約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“麻雀雖小，五臟俱全”。一方面，各上級部門都強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立對口部門，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了爭取上級部門的支持，過多配備專職人員，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)。結(jié)果造成人員臃腫、部門增多、人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重，財政上難以支撐。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部子女的安插，人情面子的照顧，也致使人員充斥，爭吃財政飯。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債大、權(quán)小、能弱

90年代中期實行分稅制以來，中央和省吸取財稅的功能不斷強(qiáng)化，比重不斷上升，而農(nóng)村基層的財力不斷削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于處于權(quán)力最底層，在財政分成一面處于最不利的地位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還要確保上繳上級財政，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及教師工資發(fā)放，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及其職能部門正常運轉(zhuǎn)，確保穩(wěn)定，哪個方面少一點都不行。但是在財政收入方面，由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除少量的工商稅以外，大量需要開支的預(yù)算安排難以找到合理的財源。在稅費改革前，這部分費用有的分解為特產(chǎn)稅，行政收費或其它收入，有時不得不“巧立名目”向農(nóng)民集資，然后再偷梁換柱，用于財政支出。在不考慮債務(wù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收能勉強(qiáng)維持當(dāng)年的支出。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)并沒有減輕，而財政收入?yún)s大幅減少，債務(wù)有增無減，使得本來就入不敷出的財政雪上加霜。鄉(xiāng)村兩級財政短缺具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院蛧?yán)重性。而財政緊張又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力完成很多公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的能力，同時還容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心浮動。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力、自我利益擴(kuò)張傾向嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會虛化

如今，相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織行為，已經(jīng)遠(yuǎn)離了基層群眾的利益，同時也遠(yuǎn)離了國家的利益，很大程度上成為一個以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾，動員轄區(qū)內(nèi)的資源為機(jī)關(guān)工作人員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對獨立的行動者，它既不對上負(fù)責(zé)，更不向下負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種自我利益擴(kuò)張傾向，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，阻斷了中央或上級政府的政令，使黨和國家的路線方針政策得不到貫徹執(zhí)行，降低了國家支持農(nóng)民的政策效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力組織在自我利益擴(kuò)張的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會卻被擱置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣，其組織功能嚴(yán)重虛化。在權(quán)力地位最高的黨委、權(quán)力最實的政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)及不能決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免，也無力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要決策通常也都有黨委會討論，一年只召開一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會對此沒有多少發(fā)言權(quán)。基層民主難以發(fā)展。

二、農(nóng)村基層政權(quán)走出困境的對策初探

（一）放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并機(jī)構(gòu)，定編減員

管理體制上，以塊為主，放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。遵循區(qū)域覆蓋和就近服務(wù)的原則，將上級業(yè)務(wù)部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員，全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級業(yè)務(wù)部門對其僅進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，把管人和管事有機(jī)結(jié)合起來，通過放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，真正建立起來以塊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，實現(xiàn)人、財、物三權(quán)的統(tǒng)一，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的功能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力。

（二）采取各種措施解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財政緊張問題

可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基層財政危機(jī)已經(jīng)成為基層政權(quán)行政能力弱化、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供匱乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民關(guān)系緊張等基層問題產(chǎn)生的一個主要原因，尤其在農(nóng)村稅費改革后，這種危機(jī)進(jìn)一步突顯。

首先，應(yīng)調(diào)整目前的稅收財政管理體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)、責(zé)的相對均衡。要適當(dāng)?shù)貙⒛承┒惙N留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用財力，把困難留在上面，不要全部下壓給基層政府，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本支出需要和正常運轉(zhuǎn)。同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的很多本屬于縣級或縣級以上政府承擔(dān)的全國性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任向上級政府移交，比如義務(wù)教育、水利工程、農(nóng)村道路等責(zé)任，由中央政府或省級、縣級政府承擔(dān)財政成本。

其次，要嚴(yán)格控制財政供給人數(shù)的增長，控制機(jī)構(gòu)的膨脹，以減輕財政負(fù)擔(dān)。對政府的行政事業(yè)單位實行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn)，并堅決不允許突破這個標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過自籌經(jīng)費隨意增加人員編制的做法。

再次，要分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的基本順序按照保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點的原則支出；并嚴(yán)格控制會議、接待、小車、電話費用等開支；嚴(yán)禁搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭?/p>

（三）擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)

針對目前相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張傾向日趨嚴(yán)重現(xiàn)象，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是制止和清除這一不良現(xiàn)象的根本途徑。一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村民自治，提高村民政治生活的組織化水平，健全民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)真正建設(shè)成為既對上負(fù)責(zé)又對下負(fù)責(zé)的政權(quán)組織；另一方面調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會在重大決策中的地位和作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策的方式由黨委會直接決定轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的聯(lián)系而影響黨委的決策。擴(kuò)大和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，并享有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選舉權(quán)和任免權(quán)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣拉回中心，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力和利益擴(kuò)張的態(tài)勢，阻斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張的途徑，依法實現(xiàn)上級縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對基層的負(fù)責(zé)。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一個艱巨而長期的任務(wù)，不會一蹴而就。我們要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，加大各方面對農(nóng)村發(fā)展的支持力度，并通過農(nóng)村基層政權(quán)將中央的各項政策轉(zhuǎn)化為各項具體措施，這樣才能較快改變農(nóng)村的落后面貌，建設(shè)成“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。

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