王宏偉

摘要：進一步規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于提高內(nèi)部管理和控制的有效性，有利于加強廉政風險防控，提高高等院校的管理水平。本文以X醫(yī)科大學為例，針對高等院校內(nèi)部管控現(xiàn)狀，圍繞完善制度、明確職責、理順流程、加強監(jiān)督等方面，分析介紹了如何提升內(nèi)部管理和控制，對各高等院校實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》具有一定的參考作用。

關鍵詞：高校 內(nèi)部控制 規(guī)范建設

管理工作事關大局，基礎工作關乎成效。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位一項重要的管理活動，是一項制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石，實施好內(nèi)控規(guī)范，對于提高學校管理水平，改進公共服務質(zhì)量和效率，規(guī)范財經(jīng)秩序具有重要意義。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（實行）》及相關法律法規(guī)的要求，下面以X醫(yī)科大學為例分析建立一套適合學校實際的科學、規(guī)范的內(nèi)部控制體系。

一、高校內(nèi)部管控現(xiàn)狀及存在問題

（一）內(nèi)控制度的設計層面存在的問題

1.內(nèi)控體系的主控部門缺失

由各部門編寫制度后各自排版打印，未形成行文下發(fā)，制度多卻不系統(tǒng)，制度之間缺乏關聯(lián)性，甚至相互抵觸，沒有形成合力。許多部門新制度出臺，但未對舊的制度進行明確廢止說明，存在不同版本的制度。

2.制度編制不夠全面

學校編制的制度更多是從部門的角度考慮，沒有形成以學校整體層面和以業(yè)務流程為主線的制度體系，工作流程圖未能覆蓋所有業(yè)務流程，也未能充分體現(xiàn)業(yè)務流程及審批流程的有機結合以及院內(nèi)各部門、各業(yè)務流程和信息溝通方面的協(xié)同機制，未對各業(yè)務環(huán)節(jié)不兼容職務做出明確規(guī)定，無風險數(shù)據(jù)庫，無風險控制文檔，未反映各業(yè)務流程中的關鍵風險控制點。

（二）內(nèi)控制度的執(zhí)行層面存在的問題

1.預算編制各部門參與度不高且依據(jù)不充分

學校預算編制僅由計劃財務處根據(jù)上年預算數(shù)編制，且各部門的經(jīng)費只有總額，未列明具體編制依據(jù)，可能導致編制方法不科學，影響年度收支安排及資金使用效率。

2.采購計劃編制不全面

學校每年僅將政府采購項目列入年度預算支出范圍內(nèi)，可能導致年度預算支出編制不全面；需追加采購資金的項目，未按相關審核審批程序留下實施軌跡；需詢價采購的項目均未留下相關詢價記錄，可能導致詢價程序隨意、不合理，會造成候選供應商不符合要求，采購價格偏高或以次充好的情況。

3.固定資產(chǎn)盤點不實

按規(guī)定時間內(nèi)未進行有效盤點，可能造成卡片數(shù)據(jù)賬不夠完整，不能真實反映設備的實際情況，可能導致賬實不符的風險；學校未及時對對外投資資產(chǎn)進行歸口管理。

4.在建工程交付手續(xù)不完整

學校某些基建工程未及時辦理相關手續(xù)，導致財務長期掛賬；工程項目變更隨意、未經(jīng)有效審核審批，可能導致工程量的增加，延長了工程工期；工程項目年初計劃與實際執(zhí)行相差較大，可能導致年初計劃流于形式，弱化了預算的剛性，不便于校園工程項目管理。

5.學校無合同歸口管理部門

各部門按照需要自行簽訂合同并管理；查閱相關合同文本發(fā)現(xiàn)，學校對外簽訂合同的印章管理使用混亂，所用印章均為本部門印章；合同簽訂后未及時傳遞至計財處作為價款支付及賬務處理依據(jù)，未建立合同履行監(jiān)督審查制度。

6.專項資金管理不完善

使用部門臺賬建立不完善，且未及時與財務進行對賬，可能導致專項資金使用部門及學校不能及時掌握專項資金使用情況，從而影響資金使用效率的風險。

以上發(fā)現(xiàn)的問題可能影響學校工作權責不一致、不能合理協(xié)調(diào)配合，影響內(nèi)部高效的運轉；降低資產(chǎn)安全及使用效率；財務信息的真實完整無法得到保障。

二、內(nèi)部控制規(guī)范建設

為進一步推動行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作，提高單位（部門）管理能力，提升行政事業(yè)單位的風險和內(nèi)部管理水平，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，下面以X醫(yī)科大學為例，介紹內(nèi)部控制體系規(guī)范建設。

（一）啟動和組織實施

2016年4月，X醫(yī)科大學正式啟動內(nèi)部控制規(guī)范建設。為了建立健全的工作機制，更有效地開展內(nèi)控規(guī)范工作，本次內(nèi)控規(guī)范工作通過與第三方咨詢機構合作的方式，成立了內(nèi)控領導小組與內(nèi)控工作小組，全面提升相關人員對風險和內(nèi)控知識的理解與運用，為學校內(nèi)部控制建立風險管理的長效機制奠定堅實的基礎。

內(nèi)控工作小組依據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及結合本校的實際情況制訂了具體實施方案。本次內(nèi)控工作分為六個階段：啟動和組織實施準備階段，廣泛調(diào)研摸底把脈階段，內(nèi)控體系規(guī)范設計階段，中期驗收及試運行階段，運行評價與內(nèi)控手冊正式發(fā)布階段，內(nèi)控手冊實施效果跟進及再次優(yōu)化階段。通過對學校的相關處室及部門進行調(diào)研，以了解學校內(nèi)部控制體系的實際情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控體系的不足，為學校內(nèi)控體系的優(yōu)化提供依據(jù)。

（二）廣泛調(diào)研摸底把脈

內(nèi)控工作小組依據(jù)《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關法律法規(guī)以及學校現(xiàn)行的相關規(guī)定和要求，通過實施訪談、資料分析、穿行測試、現(xiàn)場觀察等程序，對學校的計劃財務處、資產(chǎn)處、教務處、人事處、學生處、科技處、外事處、發(fā)展改革處、審計處、后勤管理處、圖書館和教學科研條件保障中心及相關學院等14個部門開展了調(diào)研診斷工作，具體包括全面預算、各項收支業(yè)務、科研及專項資金管理、零余額核算、政府采購、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理、飲食服務中心等業(yè)務領域和流程。對學校既有內(nèi)部控制體系的健全性和有效性的判斷，也有基于全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益等五個原則的判斷。

內(nèi)控項目組通過對相關處室、部門負責人和相關崗位人員的訪談，了解當前學校內(nèi)控體系情況；資料分析主要是對學校的制度、部門職責、崗位職責等進行分析，從中了解內(nèi)控體系設計情況；選取樣本進行穿行測試，主要是對關鍵業(yè)務、關鍵管理活動、發(fā)生頻次較高的業(yè)務活動等方面的憑證、記錄表、單據(jù)等進行抽樣檢查、分析，從中了解內(nèi)控體系執(zhí)行情況，進而觀察學校內(nèi)控體系的執(zhí)行情況。

（三）內(nèi)控體系規(guī)范設計

通過一系列的內(nèi)控診斷，針對內(nèi)控問題，學校對內(nèi)控制度設計層面及執(zhí)行層面均制定了相應的改進措施。

1.風險評估

本次內(nèi)控建設工作中進行風險評估，即設定風險目標，并進行風險識別、分析和應對策略的選擇，形成學?！讹L險數(shù)據(jù)庫》；通過建立科學、完整的《風險數(shù)據(jù)庫》，學校及時堵塞漏洞、消除隱患，同時作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

2.梳理流程

梳理形成業(yè)務流程目錄，并在此框架指導下，實施流程梳理，編制業(yè)務流程圖；以流程圖的形式使學校各部門人員更加清晰地了解各業(yè)務流程。

對學校原有的制度進行完善和提升，即結合流程描述和實際業(yè)務操作完善制度設計，使單位各類經(jīng)濟活動有據(jù)可依、有章可循。例如：①計劃財務處的制度相對比較成熟，制度修訂中更加細化了對收入管理、費用支付、票據(jù)管理、貨幣資金管理、納稅管理等流程。②后勤基建科的制度原有14個，制度中存在相互重疊等現(xiàn)象，現(xiàn)將基建制度整合成基建工程項目管理，維修工程項目管理。細化了工程立項準備、立項、材料進場，建設項目開工準備、項目驗收、工程項目進度款支付、工程決算，基建檔案借閱，資料歸檔等業(yè)務流程。③資產(chǎn)管理處新建了《采購管理制度》《招標管理制度》《合同管理制度》等。

根據(jù)規(guī)章制度、部門職責和崗位職責以及流程圖編制權限指引表，明確學校各類經(jīng)濟業(yè)務的授權審批權限，提高決策效率。

3.制度落地

本次內(nèi)部控制體系建設已形成96個流程圖，116個風險控制文檔，完善、修訂后的制度有35個。在建章立制的基礎上，形成學校的《內(nèi)部控制工作手冊》，作為指導本校開展各項工作的依據(jù)。本次內(nèi)控建設工作要將《內(nèi)部控制工作手冊》作為今后一段時期學校人員培訓的首選和必選課程，作為學校財務、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、后勤管理等人員繼續(xù)教育的重要內(nèi)容。要將內(nèi)控規(guī)范監(jiān)督檢查列入日常工作計劃，形成協(xié)調(diào)配合、各負其責、齊抓共管的良好局面。

行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范是一項重大的管理制度創(chuàng)新，制度的生命力在于執(zhí)行，各高校需精心組織、扎實工作，切實做好內(nèi)控規(guī)范的實施工作。內(nèi)控手冊具有適應性，是對本單位有關規(guī)章制度的科學化、系統(tǒng)化整合，各高校應以各原有內(nèi)部管理制度為基礎，對照分析，建立或完善適合本單位的內(nèi)控規(guī)范體系，充分發(fā)揮內(nèi)控職能作用，進一步提高高校的管理水平和服務能力。

（作者單位：新疆醫(yī)科大學）