摘 要 2015年，一系列關(guān)于教師工資的重磅政策頒布落實，激發(fā)了學(xué)界對教師工資制度的反思。為此，在對教師工資制度回顧的基礎(chǔ)上，對教師工資體制改革的路徑進(jìn)行探索，認(rèn)為教師薪酬體制改革應(yīng)從完善中央宏觀調(diào)控、健全省級統(tǒng)籌體制、建立分權(quán)化的薪酬體制等三方面重點尋求突破。

關(guān)鍵詞 教師工資 制度改革 重要調(diào)控 省級統(tǒng)籌

2015年國務(wù)院辦公廳頒布落實了《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)和增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》的頒布標(biāo)志著我國新一輪薪酬體制改革的開始。此次政策改革的最突出特點就是將津補(bǔ)貼或績效工資納入基本工資，同時調(diào)整基本工資比重。為了避免產(chǎn)生社會對工資構(gòu)成“不透明”的抱怨，《通知》在提高基本工資比重的同時嚴(yán)格規(guī)定各地方部門不能自行提高津貼補(bǔ)貼水平和調(diào)整津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2015年4月，中央改革小組通過了《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》，并于同年6月由國務(wù)院辦公廳正式公布，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》明確提出“越往基層、越是艱苦、待遇越高”的工資激勵體制來加大農(nóng)村學(xué)校的教師崗位吸引力與城市學(xué)校教師向農(nóng)村學(xué)校流動的動機(jī)。除此之外，2015年，中央財政在完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制有關(guān)政策調(diào)整中，擴(kuò)大了特崗計劃實施范圍，將連片特困地區(qū)以外的省級扶貧開發(fā)工作重點納入政策覆蓋范圍。除此之外，還提高特崗教師的工資性收入。一系列重磅政策的頒布落實，激發(fā)了學(xué)界對教師工資制度的反思。為此，筆者在對教師工資制度回顧的基礎(chǔ)上，對教師工資體制改革的路徑進(jìn)行探索。

一、教師工資制度的改革回顧

1.教師工資由“集權(quán)”走向“分權(quán)”

1993年，國家頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革的通知》，這成為我國教師工資改革的歷史分水嶺。該政策的頒布落實，一方面對教師工資發(fā)放進(jìn)行了職級工資制度改革，另一方面實行工資分權(quán)管理，實現(xiàn)了機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的工資制度脫鉤。工資分權(quán)管理后，地方機(jī)關(guān)和事業(yè)單位可以靈活運用地區(qū)津貼制度調(diào)整本地區(qū)和單位的工資，事業(yè)單位人員的收入水平開始越來越受到本單位各種事業(yè)性收入能力的影響。事業(yè)單位人員的收入水平與公務(wù)員工資的關(guān)系形成了非常復(fù)雜的局面。一些收費能力較強(qiáng)的事業(yè)單位，其人員的收入水平可能顯著高于公務(wù)員；而收費能力較弱的事業(yè)單位，可能連基本工資的發(fā)放都無法保障。1994年我國開始實行分稅制改革，財政體制的集權(quán)化，加之宏觀經(jīng)濟(jì)緊縮的影響，使得地方財政運轉(zhuǎn)困難的問題日益凸顯，部分地區(qū)農(nóng)村基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的工資發(fā)放缺乏保障的情況也越來越嚴(yán)重。另一方面，伴隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的逐步擴(kuò)大，各種地方性津貼補(bǔ)貼比例逐漸上升，在工資收入的結(jié)構(gòu)中基本工資占比倒掛的現(xiàn)象開始浮現(xiàn)。我國教師工資因不同地域、不同學(xué)校甚至不同身份差異，工資收入了出現(xiàn)明顯的分化現(xiàn)象，由此我國教師工資體制改革進(jìn)入第二階段。

2.教師工資在繼續(xù)“分權(quán)”基礎(chǔ)上，加大對薄弱地區(qū)的補(bǔ)助力度

為彌補(bǔ)教師工資“分權(quán)”帶來教師工資收入的巨大差異，1999年中央決定針對中西部地區(qū)公務(wù)員基本工資的增資部分直接提供財力保障。2001年，我國建立起了由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，中央加大財政轉(zhuǎn)移力度，通過實施農(nóng)村教師工資縣級統(tǒng)籌，義務(wù)教育一費制、農(nóng)村貧困家庭中小學(xué)兩免一補(bǔ)等教育財政改革措施，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政保障范圍。伴隨這一系列的改革，農(nóng)村公辦教師工資的準(zhǔn)時發(fā)放得到了保障。2006年，國務(wù)院、人事部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革法案〉的通知》《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實施辦法〉的通知》，以及《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于公務(wù)員工資制度改革和事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實施中的有關(guān)問題的意見〉的通知》。這些政策的相繼實施，進(jìn)一步體現(xiàn)了教師工資在繼續(xù)“分權(quán)”基礎(chǔ)上，加大對薄弱地區(qū)的補(bǔ)助力度。2006年，改革進(jìn)一步提升了級別工資在基本工資中所占的比重，并通過艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等手段實現(xiàn)了向基層傾斜、向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的政策目標(biāo)。

3.我國教師工資改革進(jìn)入“績效工資”時代

2008年以來，伴隨著義務(wù)教育免費政策的全面實施，中央推行了教師績效工資制度改革。改革之后，教師工資主要由基本工資、績效工資以及津補(bǔ)貼三部分構(gòu)成?；竟べY包括崗位工資、薪級工資以及救護(hù)工資?；竟べY標(biāo)準(zhǔn)由中央政府統(tǒng)一制定?？冃ЧべY包括：基礎(chǔ)性績效工資（占績效工資的70%）和獎勵性績效工資（占績效工資的30%），地方政府對于績效工資的實發(fā)標(biāo)準(zhǔn)有一定自主權(quán)。津補(bǔ)貼的科目構(gòu)成相對復(fù)雜，如艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼屬于全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的科目，但也包括許多地方政府自行設(shè)立的科目，故實際的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)存在較大的地區(qū)差異。除此之外，改革之前就已經(jīng)在發(fā)放的第十三個月工資（又稱獎金，按照當(dāng)年12月份的月基本工資計發(fā)），有的地區(qū)在改革之后繼續(xù)沿用舊體制作為獨立工資科目發(fā)放，還有部分地區(qū)將之與績效工資合并發(fā)放。實施的8年間，不僅無法建立正常的工資增長機(jī)制，基本工資標(biāo)準(zhǔn)也一直沒有得到提高。同樣，自2008年教師工資制度改革之后，教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)至2014年一直沒有提高。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的待遇水平再次回到了依靠地方政府提高津補(bǔ)貼的老路上。

二、教師工資制度改革面臨的現(xiàn)實問題

1.工資正常增長機(jī)制難以確立

20世紀(jì)90年代中后期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資體制的突出問題是：落后地區(qū)，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員工資水平偏低，即使足額發(fā)放也沒有保障，而農(nóng)村基層事業(yè)單位則出現(xiàn)了長期拖欠工資的嚴(yán)重問題。當(dāng)前的矛盾卻恰恰相反，由于近年來的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大城市的生活成本迅速提高，來自一二線城市的公務(wù)員、教師要求漲工資的呼聲反而更強(qiáng)烈。之所以會出現(xiàn)這一尷尬局面，首要的問題根植于集中統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)管理體制與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡之間的矛盾。在中央集權(quán)的管理體制下，決策部門須考慮方多方面的因素，故而決策相對慎重，對于各種客觀因素變化的政策反映也顯得相對遲緩。實際操作中，由于施行全國統(tǒng)一的基本工資標(biāo)準(zhǔn)，國家統(tǒng)一調(diào)資時往往面臨兩難選擇。如果增資幅度過大、頻率過高，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能難以落實增資的政策；如果增資幅度過小、頻率過慢，又難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實際問題。結(jié)果不僅使得工資的正常調(diào)整機(jī)制難以真正建立，而且無論中央是否提高基本工資標(biāo)準(zhǔn)，地方政府都會自行出臺各種津補(bǔ)貼和獎金政策，以緩解本地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員要求漲工資的壓力。進(jìn)而，中央政策被迫不斷要對地方政府出臺的各種津補(bǔ)貼政策進(jìn)行清理規(guī)范。地方政府調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位津補(bǔ)貼水準(zhǔn)存在一定的規(guī)律，即教師比照公務(wù)員、低級別的公務(wù)員比照高級別的公務(wù)員。由于行政級別較高的政府公務(wù)員收入存在示范效應(yīng)，中央政府一直嚴(yán)格控制中央本級、省級的公務(wù)員津補(bǔ)貼水平。同時，由于采取了同城同待遇的工資決定機(jī)制，中央政府的這一調(diào)控措施也直接影響了省會城市所在地政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資水平。盡管中央政府的調(diào)控有效地縮小了地區(qū)之間的水平差距和行政層級之間的垂直壓縮率，但也導(dǎo)致了大城市公務(wù)員、教師工資水平偏低的局面。

2.工資發(fā)放增長機(jī)制對于中央財政造成的壓力

按照現(xiàn)行財政體制，中西部地區(qū)調(diào)整公務(wù)員基本工資的新增支出全部由中央財政轉(zhuǎn)移支付解決。教師的基本工資與公務(wù)員存在剛性掛鉤機(jī)制，中央財政實際上也為中西部地區(qū)教師基本工資增加提供財力保障。盡管津補(bǔ)貼調(diào)整所需資金原則上由地方財政自行負(fù)擔(dān)，但實際上，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的津補(bǔ)貼發(fā)放同樣依賴中央轉(zhuǎn)移支付的支撐。也就是說，工資正常增長機(jī)制與中央財政保障能力之間存在矛盾，越是強(qiáng)化中央政府對于工資體制的集權(quán)，就越會加大中央財政的保障壓力，也就越難以建議工資的正常增長機(jī)制。因此，理順工資正常增長機(jī)制與工資發(fā)放財政保障互助的關(guān)系，是當(dāng)前改革的關(guān)鍵所在。

3.教師與公務(wù)員的工資掛鉤機(jī)制與教育工作自身性質(zhì)不相適應(yīng)

盡管2008年的教師工資體制改革在實際效果上強(qiáng)化了教師與公務(wù)員的工資收入掛鉤，但是教師畢竟不是公務(wù)員。如果二者在工資水平和結(jié)構(gòu)上趨同化，則可能使得教師薪酬體制與教育工作的自身特點相背離。迫于教師群體的壓力，部分地區(qū)干脆把這兩部分收入在公務(wù)員和教師群體中同步發(fā)放。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這兩部分收入的總和在個別地區(qū)甚至已經(jīng)明顯高于基礎(chǔ)性和獎勵性績效工資的合計水平，教師的平均待遇雖然提高，但是教師薪酬結(jié)構(gòu)卻進(jìn)一步被扭曲。不得不提的是，績效工資體制改革讓高中教師的處境十分尷尬。近年來，部分地區(qū)的高中因基建規(guī)模過大，已經(jīng)陷入了債務(wù)困境。而針對高中的收費政策卻在逐年收緊，這讓教師的實際待遇水平難以提高。高中教師的待遇與義務(wù)教育階段教師以及公務(wù)員相趨同，這實際上與我國高考激烈競爭的格局并不相容。為了防止高考成績滑坡，許多地方政府又從本級財政中單列專項資金，由本級財政保障高三學(xué)生的補(bǔ)課費，根據(jù)高考升學(xué)情況重獎高三畢業(yè)班的優(yōu)秀教師，等等。誠然，這種做法有其現(xiàn)實的合理性，但如何與績效工資體制相銜接，又成為決策部門必須面對的難題。

4.教育技術(shù)革命帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)教育技術(shù)革命不僅會引起教育方式的變化，而且會對教師的人事管理體制和薪酬機(jī)制造成重要的影響?；ヂ?lián)網(wǎng)教育使得教育教學(xué)在方式方法上突破傳統(tǒng)的學(xué)校邊界，在線課程提供商、教師和學(xué)生之間的交流互動會變得更加豐富多彩。顯然，在線教育與受教育者之間的溝通不能替代正常課堂教師的工作，也只有更加充分地發(fā)揮任課教師的積極性，在線教育的功效才能發(fā)揮出來。因此，對于在線教育提供商來說，與公辦學(xué)校之間的合作是互聯(lián)網(wǎng)教育全面發(fā)展的重要基石。為了實現(xiàn)這個目的，在線教育提供商必須為會使用網(wǎng)絡(luò)終端的任課教師提供相應(yīng)的激勵機(jī)制。例如，目前一些在線教育提供商已經(jīng)在許多公辦學(xué)校（目前主要在高校層面）都建立了由任課教師組成的“俱樂部”，并嘗試各種方案（如經(jīng)濟(jì)上的激勵機(jī)制）以便調(diào)動任課教師參與的積極性。一個更加大膽的構(gòu)想是，在線教育提供商可以為各個學(xué)校“俱樂部”的骨干教師提供期權(quán)激勵計劃，這對于教師薪酬體制而言不啻為一場革命。

對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的薄弱學(xué)校而言，政府有必要采取更為靈活的支撐手段，將新型的在線教育模式引入薄弱學(xué)校的課堂，而其中教師薪酬體制的市場化接軌無疑是一個關(guān)鍵性的助力環(huán)節(jié)。例如，偏遠(yuǎn)學(xué)校可以考慮在公用經(jīng)費中支出一定額度來購買互聯(lián)網(wǎng)教育服務(wù)，而在線教育公司則可以為任課教師發(fā)放獎金。

三、教師工資制度改革的路徑探索

1.完善中央宏觀調(diào)控

中央政府應(yīng)逐步放棄對于基本工資的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，改為對地區(qū)間的總體薪酬差距進(jìn)行“限高、托底、穩(wěn)中”的調(diào)控，基本工資標(biāo)準(zhǔn)管控權(quán)則以省級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)向地方分權(quán)[1]。在分權(quán)的架構(gòu)下，中央政府的監(jiān)管重點在省會以及城市之間的工資水平差異調(diào)整之上，并對省內(nèi)各區(qū)縣工資水平的差距范圍提出要求。在中央政府框定的范圍內(nèi)，省級政府出臺適合本省情況的政策細(xì)則。比如，省政府?dāng)M提高省直機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資水平，那么就必須負(fù)擔(dān)下屬各縣市工資水平上調(diào)的責(zé)任，防止不同行政層級之間的工資水平差異加劇。

2.健全省級統(tǒng)籌體制

中央簡政放權(quán)的基礎(chǔ)是省級政府的統(tǒng)籌能力。薪酬體制改革應(yīng)與中央轉(zhuǎn)移支付體制改革同步推進(jìn)，并與縣級財力保障機(jī)制充分銜接起來。如果部分縣市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資水平與省會城市差距未能達(dá)到規(guī)定水平，中央財政將扣減對于省級財政的轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還，直接補(bǔ)助給相關(guān)縣市[2]。同理，如果地方的工資水平超過了中央的規(guī)定，則可以使用行政措施與財政激勵手段相結(jié)合的方式加以規(guī)范。在這個政策機(jī)制中，薪酬標(biāo)準(zhǔn)（乃至各項公共支出的標(biāo)準(zhǔn)）及浮動區(qū)間的核定、實施與監(jiān)管需要各個中央部委的共同參與、配合，防止地方政府與部委之間形成共謀，一起爭奪中央財力的被動局面，這是逐漸建立健全省級統(tǒng)籌體制的重要基礎(chǔ)。

3.建立分權(quán)化的薪酬體制

中央對各地區(qū)工資收入水平的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)基于機(jī)關(guān)事業(yè)內(nèi)的地區(qū)平均水平差異，而不是事無巨細(xì)地去干預(yù)具體部門，具體崗位定薪酬標(biāo)準(zhǔn)差異。地方政府如果認(rèn)為本地區(qū)某些類型的崗位應(yīng)當(dāng)支付高于平均水平的工資（如一些工作條件艱苦崗位、工作量強(qiáng)度大的崗位或者危險性強(qiáng)的崗位），只要不對整個區(qū)域內(nèi)平均工資水平造成較大的影響，中央政府原則上給予地方自主權(quán)。實際上，體制內(nèi)維穩(wěn)壓力的上升會顯著緩解中央對工資水平的調(diào)控能力。分權(quán)化的薪酬體制有助于抑制盲目攀比的心理，進(jìn)而才能確?；诠べY調(diào)查的正常增資機(jī)制的建立。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉明興.教師績效工資改革，好事如何辦好[J].遼寧教育，2015（8）.

[2] 韓繼秀.《義務(wù)教育法》賦予教師的權(quán)利[J].山東教育，2007（9）.

[作者：任海波（1979-），女，河南安陽人，河南科技學(xué)院文法學(xué)院講師，博士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】