◎文/王　琳

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我國城市養(yǎng)老服務(wù)問題初探
——以天津市北辰區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為例

◎文/王琳

摘要：隨著社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市人口老齡化形勢的日益嚴峻，城市養(yǎng)老需求日益上升，同時也備受社會關(guān)注。城市養(yǎng)老模式，即在社會城市養(yǎng)老實踐中探索、總結(jié)出來的，為解決城市年老型人口養(yǎng)老問題、緩解人口老齡化趨勢帶來的社會問題而形成的系統(tǒng)的、典型的方式方法。由于我國迎接人口老齡化挑戰(zhàn)的各項準備還不充分，且社會養(yǎng)老受到資金、文化、觀念等多重因素影響，傳統(tǒng)的城市養(yǎng)老模式面臨許多挑戰(zhàn)，難以滿足老年人的現(xiàn)實需求。城市養(yǎng)老問題是關(guān)系到每個人根本利益的重要問題，城市合理、有效的養(yǎng)老模式會直接影響到整個城市的改革與發(fā)展。因此，在這種情況下，養(yǎng)老社會化就成為大勢所趨，養(yǎng)老功能在家庭和社會之間的轉(zhuǎn)移、替代和擴展是一個歷史的必然，選擇相應(yīng)合理的城市養(yǎng)老模式就具有一定的現(xiàn)實意義。天津市北辰區(qū)十分關(guān)注養(yǎng)老模式問題，旨在原有養(yǎng)老方式的基礎(chǔ)上，通過以點帶面，積極探索新型養(yǎng)老模式，推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老模式；居家養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)

家庭養(yǎng)老、社會機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老是我國城市目前存在的三種基本養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，社會機構(gòu)養(yǎng)老是包括養(yǎng)老院等社會化的養(yǎng)老模式，社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新興的、家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老有機結(jié)合的社會化養(yǎng)老模式。目前，家庭養(yǎng)老仍然是我國城市的主要養(yǎng)老模式；社會養(yǎng)老成為我國城市養(yǎng)老模式的必要補充；社區(qū)居家養(yǎng)老成為我國城市新興的養(yǎng)老重要模式。我國城市養(yǎng)老模式發(fā)展相對滯后，家庭養(yǎng)老加民政福利院養(yǎng)老的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的時代發(fā)展要求。

一、我國現(xiàn)有養(yǎng)老模式類型

（一）養(yǎng)兒防老

這屬于傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，即子女來照顧老人的晚年生活。

（二）“以房養(yǎng)老”，也被稱為“住房反向抵押貸款”或者“倒按揭”

它是指老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押或者出租出去，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。

（三）養(yǎng)老院

它包括兩類：其一是大型養(yǎng)老機構(gòu)，即老人入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，如老年公寓、敬老院、托老院、頤養(yǎng)院、養(yǎng)老院等。它主要提供生活、醫(yī)療、健身、心理等方面的服務(wù)，一般還具有精神衛(wèi)生式、休閑康復(fù)式、臨終關(guān)懷式、醫(yī)療救助式、才藝特長式、完全自理式、介助介護式、綜合式等特色服務(wù)。其二是家庭式小型養(yǎng)老院，即開辦者利用自有住房，在照料自家老人的同時，招收社區(qū)老人養(yǎng)老。小型家庭養(yǎng)老院床位設(shè)置一般為6～15張，由開辦者家庭成員為老人服務(wù)，具有易于開辦、資金投入少、家庭氣氛濃、服務(wù)細致周全等特點，深受社區(qū)老人的歡迎。

（四）居家養(yǎng)老模式，也被稱作虛擬養(yǎng)老院

它是由政府建立一個信息服務(wù)平臺，當老年人有服務(wù)需要時，撥一個電話給信息服務(wù)平臺，信息服務(wù)平臺就會按照老年人的要求，派服務(wù)企業(yè)員工上門為老年人提供服務(wù)，同時對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督。居家養(yǎng)老服務(wù)在實驗和推廣過程中已初見成效，居家養(yǎng)老并不等同于傳統(tǒng)意義的家庭養(yǎng)老，它是家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的結(jié)合，是一種社會化的養(yǎng)老方式，它以老年人的居“家”需求為前提，以養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以老年人的家庭為核心，使老年人生活不離開家庭，不離開社區(qū)。無論從我國國情出發(fā)，還是從老年人的養(yǎng)老觀念考慮，居家養(yǎng)老模式都將是眾多老年人在未來的主要養(yǎng)老模式。

（五）異地養(yǎng)老模式

即老人在當?shù)仞B(yǎng)老機構(gòu)或中介機構(gòu)登記，由養(yǎng)老機構(gòu)或中介機構(gòu)聯(lián)系到外地養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。它主要是指身體健康狀況欠佳但可以遠行的老年人，到環(huán)境優(yōu)美、氣候適宜地區(qū)的養(yǎng)老院或療養(yǎng)院進行療養(yǎng)的一種異地養(yǎng)老方式。這樣不僅可以領(lǐng)略到大自然美麗的風(fēng)光，還能了解各地的風(fēng)土人情。

（六）日托養(yǎng)老模式

即“朝至夕歸”式養(yǎng)老，功能設(shè)施與托兒所相近，多數(shù)由街道或社區(qū)興辦，內(nèi)設(shè)活動室、休息室、餐廳及老年課堂等設(shè)施，老人白天集中活動，中午供應(yīng)飯食，晚上各自回家，這樣老人既得到很好的照料，又滿足了老人們的居家需求。

二、我國養(yǎng)老模式發(fā)展存在的問題

（一）家庭養(yǎng)老的社會功能逐漸被削弱

改革開放以來，隨著我國社會發(fā)展，我國城市社會與家庭結(jié)構(gòu)以及社會觀念發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的社會功能正逐漸被削弱。一是隨著社會主義市場經(jīng)濟和社會化生產(chǎn)及服務(wù)的理念機制的建立，生活方式和價值觀念已發(fā)生變化，維系家庭關(guān)系的以孝為核心的傳統(tǒng)倫理道德觀念逐漸淡化，重經(jīng)濟利益，輕血緣關(guān)系，代際距離拉大，這些無疑從根本上動搖了城市家庭養(yǎng)老原有的社會經(jīng)濟與倫理基礎(chǔ)。二是計劃生育國策的長期實行，引起我國特別是城市家庭結(jié)構(gòu)與模式的深刻變，大家庭向核心小家庭轉(zhuǎn)化；一代人家庭和分居家庭增多，“四二一結(jié)構(gòu)”（即雙方都是獨生子女的夫婦，將贍養(yǎng)四位老人和一個子女）家庭逐步成為城市社會的主流。城市家庭規(guī)模的縮小將進一步弱化家庭養(yǎng)老功能，而“四二一”型家庭結(jié)構(gòu)將使家庭贍養(yǎng)系數(shù)大大上升，子女對父輩老人家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔和照料難以為繼。

（二）社會養(yǎng)老的功能作用沒有得到應(yīng)有地發(fā)揮和體現(xiàn)

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施94110個，其中，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)33043個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施18927個，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40357個，軍隊離退休干部休養(yǎng)所1783個。各類養(yǎng)老床位577.8萬張，其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張。按照現(xiàn)有145億老年人口、5%的老人需要人住養(yǎng)老院來計算，將需要約700萬個床位。這與現(xiàn)有187.5萬個床位相距甚遠，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展遠不能滿足我國老年人社會養(yǎng)老的需求。其典型問題表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)布局不盡科學(xué)。養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施比較差，存在著規(guī)模小、硬件差、水平低的狀況；設(shè)置布局不合理，經(jīng)營運作模式陳舊，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展相對滯后。二是機構(gòu)養(yǎng)老標準化有所欠缺。一方面，在養(yǎng)老機構(gòu)硬件建設(shè)上，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、設(shè)計標準。另一方面，在軟件管理上，制度還不是十分健全，服務(wù)水平參差不齊，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容及質(zhì)量和收費標準偏離社會及市場要求，管理較亂。三是養(yǎng)老機構(gòu)老人就醫(yī)難。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)的醫(yī)療資源還十分缺乏，護理措施不盡到位。由于醫(yī)療資源限制，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)的醫(yī)療與醫(yī)保不能直接接軌，這使得養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)的老人養(yǎng)老與就醫(yī)不能兼顧，急需提供良好的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。此外，目前我國大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)以收住、托管老年人和老年人日常生活照料、基本護理服務(wù)為主，療養(yǎng)保健型、休閑娛樂型養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不多，難以滿足城市部分老年人多層次養(yǎng)老生活的需求。

三、天津市北辰區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀及運行機制

（一）天津市北辰區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀

截止到2014年底，天津市北辰區(qū)60歲以上老年戶籍人口72737人，占總戶籍人口的18.8%；80歲以上老年戶籍人口7684人，占總戶籍人口的2%，百歲老人9名。目前，全區(qū)共有養(yǎng)老機構(gòu)14所，床位2808張，每千名老人擁有床位39張，為全市第二個超過每千名老人擁有床位30張的區(qū)縣。愛馨老年公寓建設(shè)改造投入近2000萬元，成為全區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的示范基地，被中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會授予“全國愛心護理工程建設(shè)基地”稱號。區(qū)光榮院投入資金近500萬元進行升級改造，優(yōu)先保障經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。凱達老年公寓在全市率先開展“候鳥”異地旅游式養(yǎng)老，提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。根據(jù)天津市民政部門制定的“973”養(yǎng)老服務(wù)格局（97%老年人居家養(yǎng)老，3%老年人機構(gòu)養(yǎng)老），大力推動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。對老年日照中心給予10萬元～50萬元，對老年日照站給予3萬元的一次性建設(shè)補貼。對老年社區(qū)食堂給予10至80萬元的建設(shè)補貼，對新建養(yǎng)老院、托老所給以每張床位1.2萬元～3萬元的一次性建設(shè)補貼?！笆濉逼陂g，共發(fā)放養(yǎng)老機構(gòu)一次性建設(shè)補貼372.9萬元、運營補貼545.2萬元，老年日照中心、社區(qū)食堂建設(shè)補貼1076萬元，保障居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）天津市北辰區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運行機制

截至目前，全區(qū)共有老年日照中心（站）40個，實現(xiàn)了9鎮(zhèn)7街全覆蓋，為老年人提供生活照料、就餐配餐、健康醫(yī)療保健、文化娛樂休閑和精神慰藉等各種服務(wù)。建設(shè)社區(qū)食堂14個，為周邊社區(qū)近1500名高齡、空巢和失能、半失能老年群體提供配送餐服務(wù)。同時，在全市率先建立了獨居孤寡老人清晨問候制度，為全區(qū)2581名老人提供清晨問候、代購代繳、配送餐、家政服務(wù)、情感慰藉等服務(wù)。同時，以新村街新華里和集賢街泰來東里社區(qū)為試點，建立“智慧社區(qū)”服務(wù)平臺，通過有線電視及系統(tǒng)集成，實現(xiàn)居委會與老人的互動，提供政務(wù)發(fā)布、養(yǎng)老簽到、民生服務(wù)、社區(qū)治理、健康養(yǎng)老等服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)了由原來的功能單一，向服務(wù)設(shè)施完善、服務(wù)項目拓展、社會力量參與、經(jīng)營方式社會化的轉(zhuǎn)變。另外大力推動“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，加強衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的融合，支持老年病康復(fù)、護理、臨終關(guān)懷等醫(yī)療服務(wù)進養(yǎng)老機構(gòu)，為在院老年人提供更加專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)。同時培育多元養(yǎng)老體系，廣泛調(diào)動社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，培育養(yǎng)老服務(wù)市場化，促進公辦民營、民辦公助等多種運營方式，提高一次性建設(shè)床位補貼和運營補貼標準，使民辦和公辦養(yǎng)老機構(gòu)享受平等政策，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

四、天津市北辰區(qū)發(fā)展完善養(yǎng)老服務(wù)的對策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提速發(fā)展

1．加強養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計。把養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展納入全區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，堅持養(yǎng)老事業(yè)與經(jīng)濟社會同步發(fā)展。把養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老用地納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，明確規(guī)劃選址、用地性質(zhì)、建設(shè)時序等，充分預(yù)留空間，推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)科學(xué)、合理、可持續(xù)發(fā)展。將養(yǎng)老服務(wù)作為為民辦實事、拉動內(nèi)需的重要力量，納入服務(wù)業(yè)發(fā)展大局，形成“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同、鎮(zhèn)街聯(lián)動、社會參與”的運行機制。

2．科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。養(yǎng)老機構(gòu)方面，“十三五”期間，規(guī)劃建設(shè)一所區(qū)級國辦養(yǎng)老機構(gòu)（設(shè)計床位300張左右），做到服務(wù)本地、輻射周邊，帶動機構(gòu)養(yǎng)老硬件設(shè)施和服務(wù)能力的整體提升，對全區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)起到引領(lǐng)示范作用。新建養(yǎng)老機構(gòu)5家，新增養(yǎng)老床位880張，養(yǎng)老床位總數(shù)達到3600張，保持每千名老人擁有養(yǎng)老床位40張。適應(yīng)老齡化趨勢和多樣化養(yǎng)老需求，做強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，新增老年日間照料服務(wù)中心20個，托老所8個，社區(qū)食堂10個。構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，投資主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、監(jiān)督管理規(guī)范化、適宜老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)體系。

3．推進多種養(yǎng)老模式發(fā)展。推動“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，加強衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的融合，支持老年病康復(fù)、護理、臨終關(guān)懷等醫(yī)療服務(wù)進入養(yǎng)老機構(gòu)，力爭1/3以上的養(yǎng)老機構(gòu)實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。發(fā)展特色養(yǎng)老服務(wù)，支持田園式、候鳥式等形式的養(yǎng)老，為老年人提供多種養(yǎng)老服務(wù)選擇。

（二）健全機制，激發(fā)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展活力

1．健全保障機制。進一步完善財力保障，區(qū)財政設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金，做到持續(xù)投入、常年積累、逐年增加。落實各種養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的配套、運營投入，探索建立社會養(yǎng)老服務(wù)慈善捐助機制。積極推動有關(guān)部門將稅費減免及水、電、氣等優(yōu)惠政策落實到位，減輕養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的負擔。不斷提高養(yǎng)老補貼標準，各項惠老優(yōu)待補貼政策由針對失能、高齡、困難等弱勢群體向普惠型發(fā)展。

2．規(guī)范運營機制。促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元化發(fā)展。廣泛調(diào)動社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，培育養(yǎng)老服務(wù)市場化，促進公辦民營、民辦公助等多種運營方式，提高一次性建設(shè)床位補貼和運營補貼標準，使民辦和公辦養(yǎng)老機構(gòu)享受平等政策，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。推動日間照料、配送餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多種養(yǎng)老服務(wù)模式社會化發(fā)展，滿足老年人多層次、多方位、個性化服務(wù)需求。

3．創(chuàng)新社會服務(wù)機制。推動養(yǎng)老智能化發(fā)展。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電商、廣電等媒介，做大做強養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。整合基礎(chǔ)人口、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企事業(yè)單位資源，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)信息庫，建立智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺，為老年人提供高效便捷的服務(wù)，滿足老人“配餐送餐、家政服務(wù)、日常采購、生活照料、緊急救援”等養(yǎng)老需求。

（三）加強管理，提升養(yǎng)老服務(wù)標準化水平

1．壯大養(yǎng)老服務(wù)隊伍。充分利用社會力量，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)志愿者、社工等隊伍，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)公益性崗位。與大專院校合作，引入專業(yè)社工人才，形成社工專業(yè)人才和志愿者隊伍聯(lián)動服務(wù)工作機制，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)隊伍素質(zhì)。

2．強化管理人才素質(zhì)。加強養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人職業(yè)資格和管理方面的培訓(xùn)，加強護理人員專業(yè)技能培訓(xùn)。加強對沒有取得職業(yè)資格證書從業(yè)人員的培訓(xùn)，推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員持證上崗制度，對已取得證書的人員加強管理和技能提升，不斷提升養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員服務(wù)水平。

3．完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標準化建設(shè)。推動養(yǎng)老服務(wù)不斷向“健全制度、量化標準、規(guī)范收費、落實責(zé)任”方面落實，做到服務(wù)有標準、收費有規(guī)范，質(zhì)量有監(jiān)督，訴求有人管。健全考核評比等各項制度，做到獎優(yōu)罰劣，推動養(yǎng)老服務(wù)管理水平全面提升。

五、天津市北辰區(qū)對我國發(fā)展完善養(yǎng)老服務(wù)的啟示

“十三五”期間，應(yīng)以構(gòu)建多層次基本養(yǎng)老服務(wù)體系為重點，在深化養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)、加快養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)、實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場化、提升養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平上下功夫，不斷推動老齡事業(yè)與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是壯大養(yǎng)老服務(wù)隊伍。充分利用社會力量，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)志愿者、社工等隊伍，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)公益性崗位。與大專院校合作，引入專業(yè)社工人才，形成社工專業(yè)人才和志愿者隊伍聯(lián)動服務(wù)工作機制，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)隊伍素質(zhì)。二是強化管理人才素質(zhì)。加強養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)人職業(yè)資格和管理方面的培訓(xùn)，協(xié)調(diào)婦聯(lián)、人力社保局，對護理人員進行專業(yè)技能培訓(xùn)，推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員持證上崗制度。三是完善養(yǎng)老標準建設(shè)。推動養(yǎng)老服務(wù)不斷向“健全制度、量化標準、規(guī)范收費、落實責(zé)任”方面落實，做到服務(wù)有標準、收費有規(guī)范，質(zhì)量有監(jiān)督，訴求有人管。健全考核評比等各項制度，做到獎優(yōu)罰劣，推動養(yǎng)老服務(wù)管理水平全面提升。四是鼓勵扶持社會力量參與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。通過運用市場機制，簡化手續(xù)，從而來吸引資金雄厚、熱衷養(yǎng)老事業(yè)的社會人士投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。整合現(xiàn)有的閑置土地和資源改擴建一批有特色，有規(guī)模、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，從整體上提升機構(gòu)養(yǎng)老的硬件水平。

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責(zé)任編輯：馮時

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0037-04

作者簡介：王琳（1990—），天津商業(yè)大學(xué)。郵編：300134