賈振卜

摘 要：PPP是基于提高政府對公共資源的提供效率而引入，但目前被異化為融資方式。文章不忘PPP的初心，從提高效率的角度來研究PPP。首先從提高效率的角度和PPP的適用范圍考慮，認為不能將PPP狹義解釋為特許經(jīng)營，應將政府購買公共服務也列入PPP項目，從而給出了PPP的定義。隨后從提高效率的角度提出PPP在制度設(shè)計方面應建立物有所值的審查制度、對國有資本進入PPP項目進行特別規(guī)定制度和公開競標制度，以期對PPP立法有所幫助。

關(guān)鍵詞：PPP 效率 立法

中圖分類號：F834.81 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-048-02

引言

PPP（政府與社會資本合作）是當前的經(jīng)濟熱點，PPP項目的首要職能是融資，同時具有提高效率的功能。PPP項目引入的前提在于政府活動的低效率，引入社會資本意味著提高效率。為防止PPP異化為只具有融資功能，本文從提高效率的角度入手對PPP立法進行了研究。

一、從提高效率的角度定義PPP

首先，因為各國經(jīng)濟體制的不同，各國政府在與國有企業(yè)和私有企業(yè)的關(guān)系上有很大不同，生搬硬套國外對于PPP的定義是沒有意義的。但對于一國來說，明確PPP定義意味著法律管理邊界。目前財政部在《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿（2016年1月11日））中，將PPP定義為：“指政府和社會資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務的行為?！倍l(fā)展與改革委員會則將PPP方式限定在使用者付費，將范圍縮小到特許經(jīng)營，并在《基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)管理辦法中》明確：“特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營并獲得收益?！憋@然，發(fā)改委的特許經(jīng)營的概念縮小了PPP的范圍，同樣的，支持特許經(jīng)營的學者也認為財政部將PPP概念泛化。

我國發(fā)改委將范圍劃定為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)兩類，包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等。社會與資本合作法也將范圍劃定為基礎(chǔ)設(shè)施類項目和公共服務類項目?；A(chǔ)設(shè)施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目；公共服務類項目包括環(huán)境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、住房保障、行政事業(yè)單位房產(chǎn)運行維護等項目。如果將PPP狹義解釋為特許經(jīng)營，則將政府購買公共服務排除在外，對于不具有使用者付費性質(zhì)的項目不能適用。從提供公共產(chǎn)品和提高效率的角度來看，財政部的PPP釋義更符合提高效率的本意。

二、基于提高效率設(shè)計的PPP規(guī)則

將PPP項目的意義定義為提升效率，則在執(zhí)行過程中，應該從經(jīng)濟角度和信息對稱方面考慮，建立以下幾個制度。

1.物有所值審查。基礎(chǔ)設(shè)施普遍具有周期長、投資大、涉及面廣、風險多、合同復雜、談判耗時耗力、前期費用高的特點，因此，在立項前，必須進行物有所值評估，確定采用PPP方式是否值得。

政府活動的低效率源于20世紀40年代產(chǎn)生的公共選擇理論，理論依據(jù)之一就是政府活動的低效率。認為政府介入經(jīng)濟活動如果政府解決，或者副總用大，或者效率低下，政府干預越多，效率損失越大。

而在實踐中，特別是公共產(chǎn)品提供中，這一理論并不當然成立。所以，必須強調(diào)PPP物有所值審查，評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用PPP模式，從而實行公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

目前，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏和評價方法不完善，更重要的是國內(nèi)的高速發(fā)展導致根本無法準確預測未來經(jīng)濟發(fā)展情況，所以有些專家學者認為物有所值審查假設(shè)太多而沒有實際意義，沒有必要做。確實，咨詢不專業(yè)、評價及流程不規(guī)范時，PPP項目的成本將比傳統(tǒng)模式高，對政府和公眾不利，只發(fā)揮了融資功能而沒有提高效率。但是，凡事預則立、不預則廢，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和評價方法是一個不斷完善的過程，盡管目前還屬于理念階段，但如果這個階段都無法通過數(shù)據(jù)說服自己，何必要采用PPP模式。

2.對國有資本進入PPP項目進行特別規(guī)定。經(jīng)濟學假設(shè)中，認為社會資本中，國有企業(yè)的效率要低于私有資本，所以，應該對國有資本進入PPP項目進行特別規(guī)定。從國家限制地方債務膨脹的角度，也應該對國有資本進入PPP項目進行特別規(guī)定。

國企領(lǐng)導人和政府官員從自身角度考慮，投資PPP項目可以在當期獲得收益，實現(xiàn)公司發(fā)展，個人也可以獲得政績，而問題也可能由繼任者承擔。忽視風險投資PPP項目的收益要大于保守行為，而投資失敗的追責制度不健全或處罰過輕也無法抑制國有企業(yè)領(lǐng)導人對PPP項目的投資沖動。所以，必須抑制社會資本和政府的不理性投資行為，對國有資本進入PPP項目進行特別規(guī)定，對國有資本投資導致的損失進行終身追責。

3.公開競標。一個充分的競爭市場是有助于提高效率的，民間資本參與公共建設(shè)的過程如果能夠在保護投資人商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上，保障公開性，有助于社會公眾進行監(jiān)督，防止政府權(quán)力尋租。在制定相關(guān)立法時，要在審查程序及最終結(jié)果上保證公開性。

在我國采用PPP模式的過程中，一定要通過公開的競爭性招標，讓社會資本方創(chuàng)新方案，通過定量和定性分析，政府采購團隊認為應用PPP模式的效益更高。定量來看，從財務角度考慮，與傳統(tǒng)政府采購相比，最終的PPP項目協(xié)議可以帶來成本的降低。定性來看，PPP模式具有以下五方面的優(yōu)點：競爭與創(chuàng)新，招標過程的競爭性原則鼓勵社會資本方，從設(shè)計到建造再到運營等整個過程中，努力創(chuàng)新解決方案；工期確定，只要設(shè)備可以投入使用，社會資本方就會按照協(xié)議收到政府支付，這就促使他們及時完成項目；成本確定，該項目協(xié)議是一個固定成本合同；資源整合，社會資本方負責整個項目的設(shè)計、建造和長期運營維護等全部工作，這就促使其從整個項目協(xié)議周期的角度去整合并優(yōu)化這些環(huán)節(jié)；全生命周期維護，整個項目周期內(nèi)，社會資本方負責確保設(shè)備的維修和重置，否則將無法全額獲取服務報酬。

三、結(jié)語

PPP是一種全新的管理理念，引入PPP的初衷是提高政府公共產(chǎn)品的效率，所以，談PPP，不應該只看重它的融資功能，更要以提高效率為目的設(shè)計規(guī)則。在法律層面明確PPP定義，建立效率為導向的PPP模式，從規(guī)劃階段的物有所值評估和對國有資本的特殊限制以及公開競標的設(shè)計，有利于實現(xiàn)效率的提高和資源的最優(yōu)分配。

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（作者單位：山西路橋建設(shè)集團有限公司 山西太原 030006）

（責編：若佳）