伊虹靜

摘 要：教育公平問題向來是各國關注的焦點，即使是相同的教育公平問題，不同的國情，執(zhí)政理念，社會觀念和意識形態(tài)對不同國家教育政策會產(chǎn)生巨大的影響。本文通過對有關發(fā)達國家在推進義務教育公平的進程中的相關政策進行簡要的闡述和分析，在各國義務教育改革的經(jīng)驗基礎上提出自己的一些見解，以期為相關研究領域的后來者提供一些參考。

關鍵詞：教育公平；義務教育；均衡發(fā)展

教育是一個 國家強大的必由之路，教育的公平是社會公平的基礎，在社會資源的再分配中，最能體現(xiàn)公平的領域是教育領域，一個社會階層的活躍度高不高，流動性大不大，教育公平是最能體現(xiàn)的指標之一，因此教育公平越來越受到研究社會學科和經(jīng)濟學科領域的關注，現(xiàn)代社會民主體制人們最普遍的要求打破社會精英壟斷教育的權利，務求人人都可以得到公平的教育權利，成為最基本的個人權利之一。而現(xiàn)代社會流動性劇烈增加的同時，在經(jīng)濟利益的要求下，教育公平也是人們所追求的最重要的利益之一，受到各國政府和國際社會的極大重視，聯(lián)合國《世界人權宣言》也將受教育的權利，視為個人權利最重要的部分之一。

我國在普及義務教育方面也在不斷地作出努力，中共十八屆五中全會審議通過了中共中央關于制定“十三五”規(guī)劃的建議，全會提出提高教育質量，推動義務教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育，將現(xiàn)在的普及初中教育的九年制義務教育提高到了十二年，并在今后五年逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費。根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）要求，到2020年，普及高中階段教育，全面滿足初中畢業(yè)生接受高中階段教育需求?？梢钥闯鰢覍涌炱占案咧须A段教育的高度重視和實施決心。盡管我國的義務教育發(fā)展較之以前已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但隨著當今中國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展，義務教育發(fā)展過程中不斷涌現(xiàn)出新的問題。解決這些問題需要借鑒國際社會發(fā)展義務教育的經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新我國義務教育發(fā)展的思路。

一、美國義務教育資源配置

美國是全世界資本主義經(jīng)濟最為發(fā)達的國家之一，其國內(nèi)的教育資源配置分學區(qū)也存在著較大的差異。為了縮小學區(qū)之間教育財政配置的差異，每一屆美國政府都會出臺相關的教育改革方案，聯(lián)邦政府成員的各級政府也都有成熟的轉移支付方式，并且有財政資源配置的標準模型。而美國財政模式是高度分權的模式，其義務教育經(jīng)費的分擔由聯(lián)邦政府、州政府、學區(qū)財政共同承擔，雖然奧巴馬上臺后的教育改革方案增加了聯(lián)邦政府對教育經(jīng)費的投入，但是歷來教育經(jīng)費的主要承擔者仍然是州政府和學區(qū)，聯(lián)邦政府在學區(qū)教育財政轉移支付中的比例只占很小的一部分。二戰(zhàn)前，美國義務教育的財政經(jīng)費大部分是由學區(qū)直接承擔，二戰(zhàn)以后，隨著美國國家實力的大幅度上升，聯(lián)邦政府對全國義務教育的經(jīng)費投入增加，州政府也相應的增加了對義務教育經(jīng)費的投入，形成了至今的聯(lián)邦政府、州政府、地方學區(qū)共同按照不同比例承擔教育經(jīng)費的制度，我國在義務教育經(jīng)費改革以前，也是由地方基層政府承擔本地區(qū)義務教育經(jīng)費所類似，我國很多基層政府財政極度困難，造成義務教育經(jīng)費投入嚴重不足，義務教育經(jīng)費制度經(jīng)受巨大的考驗。二戰(zhàn)結束以后美國聯(lián)邦政府在戰(zhàn)爭中積聚了巨大的財力，對義務教育經(jīng)費的投入，也有利于執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位，所以從1945年開始一直到二十世紀末美國聯(lián)邦政府和州政府對義務教育經(jīng)費的投入一直是逐年增長。聯(lián)邦政府對義務教育經(jīng)費的投入有利于保證弱勢學區(qū)在義務教育中得到公平的教育權利，保障更多人受教育的權利。

美國聯(lián)邦政府在制定義務教育經(jīng)費制度的時候，從一開始就著眼于保證義務教育公平和促進義務教育的均衡發(fā)展，不僅考慮到了貧困學區(qū)經(jīng)費不足現(xiàn)實，還把保障貧困家庭孩子能和富裕家庭的孩子一樣受教育的權利放在同樣的位置，保障每一個家庭孩子能夠享受到教育起點的公平。美國聯(lián)邦政府、州政府和地方學區(qū)承擔的義務教育經(jīng)費投入流向全部集中于全美的國立高中、中小學校，將私立學校和國立學校區(qū)分開來，更有利于經(jīng)費不足學區(qū)能夠保障自身的義務教育經(jīng)費充足。

進入21世紀后，美國聯(lián)邦政府更是把推進義務教育公平作為政府的重要責任與任務，并先后通過了多項專門法案或條款對處境不利人群的教育支持。全美作為全世界民主國家的典范，城鄉(xiāng)義務教育存在較大的差距，為了縮小這一差距，美國政府進入新千年后對鄉(xiāng)村社區(qū)和學校進行全面的整合，立足于美國農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，把學校作為社區(qū)中心，終身學習中心和社區(qū)發(fā)展的動力源，一切社會公共設施圍繞學校為中心而發(fā)展，運用現(xiàn)代信息技術，密切社區(qū)和學校之間的聯(lián)系，整合強化學校社區(qū)之間的復合性。此外，美國政府還鼓勵社會力量參與義務教育公平的推進，因此，美國各大著名基金會紛紛進入義務教育領域，比如卡內(nèi)基教育基金會、福特基金會、洛克菲勒基金會等投入巨額資金對弱勢群體提供幫助。允許和激勵學校內(nèi)部進行實事求是的改革以促進教育公平，比如，全美各學校紛紛出臺針對不同學生的界定診斷標準，設計多種不同的教育模式，因材施教。

二、英國教育平等化改革

英國是一個保守思想根深蒂固的國度，有著濃厚的貴族教育傳統(tǒng)。英國保守黨執(zhí)政期間，全英秉持的教育思想是精英教育思想，人生來平等，但天賦存在差異，教育平等就是依托個人天賦給與相應的教育。

二戰(zhàn)以后，全世界受到左傾民主思想的波及，保守黨在執(zhí)政選舉中失勢，60年代英國工黨上臺執(zhí)政，開始在全英進行一系列的教育制度改革。徹底取消“三軌制”和推行綜合中學運動。為過去互不相通的“三軌”之間的溝通提供了方便，在一定程度上為英國中下階層的子女進入主流社會提供了機會，但這種平等還是形式上的。1944年教育法提出“給所有人受教育的機會”，帶動了中等教育的普及；1967年布勞頓報告所引進的“積極差別待遇”觀念使英國社會對教育機會均等的理解開始由“投入均等”向“產(chǎn)出均等”轉變，該報告提出的“差異中求其均等”的教育政策思想，對后來的英國教育改革產(chǎn)生了較大的影響。1988年教育改革法，巧妙地將擴大中央對教育的控制權與市場競爭體制融為一體，新工黨政府上臺后，通過實施“教育行動區(qū)”計劃、“追求卓越的城市教育”計劃、“教育優(yōu)先區(qū)”計劃等政策措施，確?；A教育的均衡發(fā)展。從后來的結果來看，工黨執(zhí)政是壓垮全英衰落的最后一根稻草，二十年后撒切爾夫人執(zhí)政的時候全英已徹底衰落，不復當年“日不落”帝國的盛狀，留下的是全英的一片蕭條，而這又反過來極大的影響了全英教育資金的投入，工黨在全英的教育制度改革在事實上已經(jīng)失敗。

二十一世紀以來，得益于中國經(jīng)濟的巨大崛起對全世界經(jīng)濟卓越貢獻，世界經(jīng)濟進入新的高速增長期，英國國力也得到了提升，英國政府對義務教育進行了新的改革，引入了學校專門撥款制度，增加教育投入的透明性，對中小學在校學生進行補貼，改變中央政府對地方教育經(jīng)費的撥款方式等。英國政府積極介入教育領域，出臺了相關的法令，制定了很多教育政策，堅持實行以政府為主導的教育投資政策，在創(chuàng)造機會平等實現(xiàn)的進程中履行了政府應有的責任，最大限度的推進了教育公平實踐的演進。

三、法國的特別教育

早在1947年法國政府公布的“郎之萬—瓦隆計劃”中就把“公平原則”確立為法國教育改革的核心思想，規(guī)定“所有兒童，不論其家庭、社會、種族出身如何，在最大發(fā)展其個性上均具有平等的權利。他們所感到的唯一局限是自身能力的局限”。但隨著教育的發(fā)展，人盡其才的理想圖景并沒有出現(xiàn)。相反，教育差距問題愈演愈烈。到20世紀80年代，出現(xiàn)了大批的薄弱學校，由于這些地區(qū)教育資源有限，教育設備供應不足，師資力量薄弱甚至嚴重短缺。薄弱學校不僅教學質量低于一般學校，而且管理差，存在著嚴重的逃學、輟學等問題，這已成為影響法國社會穩(wěn)定和教育公平的主要因素。解決教育均衡發(fā)展問題也是法國政府的重要社會責任。法國政府1982年實施“優(yōu)先教育區(qū)”，它是指：對輟學率較高的地區(qū)實施特殊的教育薄弱政策，即給予薄弱者更多，并未該區(qū)域內(nèi)提供更多的專門經(jīng)費。20世紀90年代后，預科、職業(yè)院校開始出現(xiàn)優(yōu)先教育，但重點還是在中小學校。

法國的優(yōu)先教育區(qū)政策標志著人們對教育機會均等的認識與實踐發(fā)生了重大轉變，它承認必須把更多的努力放在需求最大的那部分人上，摒棄傳統(tǒng)的均等觀念，信奉所有公民均等享受公共服務的原則。截止1995年，法國已建立558所優(yōu)先教育區(qū)，這些教育區(qū)幾乎涵蓋法國所有貧苦地區(qū)。

法國優(yōu)先教育區(qū)域政策標志著人們對教育機會均等的認知和實踐發(fā)生重大改變，它提醒人們要更加關注教育公平理論，更加關注人們對教育的需求。

四、日本保障義務教育公平的立法行動

日本1872年頒布的《學制》，是關于學校教學設施、教師薪酬、經(jīng)費等方面均等辦學條件來積極推進義務教育的發(fā)展。但義務教育階段的城鄉(xiāng)之間的差距比較大，尤其是一些偏遠、貧困地區(qū)的教育發(fā)展落后。因此，日本于1950年頒布的《一般公職人員工資法》，對教師的工資做了具體規(guī)定且列出了工資表，另外，還列出了各種津貼的詳細計算方法，這就從一方面減少了不同區(qū)域之間、校際之間的學校因教師薪資待遇的不同而產(chǎn)生的優(yōu)秀教師的流失。

首先是偏僻地區(qū)的義務教育。“全國偏僻地區(qū)教育研究聯(lián)盟”和“全國偏僻地區(qū)教育振興促進會” 于1953年向國會提出重視偏僻地區(qū)義務教育的義務教育均衡發(fā)展的重要性。第二年，政府接受了社團組織的建議并制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》，接下來又通過一些相關的法律法規(guī)來保障偏僻地區(qū)義務教育的發(fā)展。同時，為了提供偏僻地區(qū)的辦學質量，日本政府對偏僻地區(qū)的教師實施了特殊的人事政策，以便吸引更多優(yōu)秀教師。另外，日本還制定了教師的定期流動制度，以縮小地區(qū)間、校際間的差距，保障偏僻地區(qū)的教育質量，最大限度的促進教育公平，實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。

其次是就學困難兒童相關的法律法規(guī)?！秾W校教育法》規(guī)定“國立、公立中小學、盲聾及養(yǎng)護學校的義務教育階段不能收取學費”；《義務教育學校教科書免費法》《就學困難兒童國家援助法》《盲聾及養(yǎng)護學校就學獎勵法》等相，關文件，不僅為就學困難兒童提供各種學習相關費用，還為特殊群體提供交通、畢業(yè)旅行等費用來保障特殊群體的受教育機會和權利?？傊?，戰(zhàn)后的日本通過《教育基本法》建立了一套保障學校基礎設施、教師地位、教師工資、教育訴訟等的有效機制。

五、對我國推進義務教育公平的啟示

從美、英、法、日四國的教育公平理論和實踐的發(fā)展來看，教育公平的政策和措施不僅受到政治、經(jīng)濟體制的制約，還受到地理特征，人口分布、宗教信仰等社會和文化因素的影響，因此，各國在促進教育公平時也采取了不同的舉措。同時，這為我國推進義務教育公平提供很多有價值的思考和嘗試。

（一）充分關注處境不利地區(qū)和群體的義務教育

義務教育具有國家強制性，其宗旨是為所有適齡兒童提供均等的受教育機會，以期實現(xiàn)基礎教育的均衡發(fā)展。因此，政府要加大對薄弱學校和特殊人群的幫扶力度，以便所有適齡兒童均有享受教育的機會，也使義務教育成為一項真正的公共服務。另外，要完善政府的轉移支付制度，加大對貧困地區(qū)的財政資金投入，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距。最后，政府還要承擔直接資助貧困生的責任，積極為學生提供助學金、生活補助等來保障處境不利地區(qū)和群體的義務教育。

（二）實施義務教育階段教師的定期流動

教師是義務教育的主體之一，在很大程度上決定學校教育質量，是學校教學水平的重要衡量和評價指標。同時，實現(xiàn)學校均衡發(fā)展的關鍵是實現(xiàn)教師的均衡分配問題，若要實現(xiàn)教師的均衡分配關鍵是制定教師定期流動的機制。例如，日本的教師是公務員編制，政府要求教師定期必須進行流動，并對流動至偏僻地區(qū)的教師給予補助。我國要促進教師的合理流動，必須構建由政府機構主導的定期流動機制，且以法規(guī)形式明確教師的流動義務，實施的程序等，促進流動的規(guī)范化發(fā)展，保障教師流動的有效性。

（三）加大對義務教育的財政投入

政府是中小學校教育經(jīng)費的主要來源，因此，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間、校際之間差距取決于義務教育階段政府對義務教育的經(jīng)費投入。因此，政府要嚴格按照《義務教育法》要求，切實落實義務教育經(jīng)費“三個增長”，即各級政府教育財政撥款的增長應高于同級財政經(jīng)常性收入的增長，在校學生人均義務教育經(jīng)費逐步增長，教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。另外，還要將教育經(jīng)費重點投向農(nóng)村、貧困、少數(shù)民族地區(qū)，優(yōu)先扶持以上地區(qū)的義務教育，這樣才可以提高國民的整體素質。另外，在義務教育階段教育經(jīng)費的投入可以借鑒法國“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”的教育模式，在農(nóng)村、貧困、少數(shù)民族地區(qū)劃分若干個義務教育“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”，并加大對該優(yōu)先發(fā)展區(qū)的投入和傾斜力度，從而實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展，縮小學校教育經(jīng)費的差距。

（作者單位：西南民族大學管理學院）

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