黃文　黃盛

摘要：社區(qū)是社會的基本單元，也是社會的縮影，社區(qū)要想成為具有地域性的利益共同體和最有活力的城市細胞，必須在治理創(chuàng)新上狠下功夫。在城市社區(qū)治理的相關(guān)領(lǐng)域，一種更加重視民生的，多元治理主體的網(wǎng)格化治理模式已經(jīng)在很多地方得以推進并取得一定的成效，但仍有一些問題需要深度思考。本文著重研究如何從實踐中找到網(wǎng)格化與政府治理的契合點，從而充分發(fā)揮出網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè) 社區(qū)治理 網(wǎng)格化 創(chuàng)新模式

在當前中國經(jīng)濟社會面臨重大轉(zhuǎn)型之際，社會結(jié)構(gòu)也在逐漸發(fā)生著變革，公民的思想和觀念更是發(fā)生了顯著的改變，他們隨著生活水平不斷提升，參與政治生活的意愿和維護自身權(quán)利的意識也更加強烈。在這種背景下，社會管理創(chuàng)新應(yīng)運而生，城市基層政權(quán)的社會職能發(fā)揮和城市社區(qū)的治理都是社會管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革傳統(tǒng)的基層政權(quán)組織和社區(qū)的結(jié)構(gòu)模式，建立一套網(wǎng)格化的社會管理模式是城市基層社會管理創(chuàng)新的必然趨勢。

一、社區(qū)治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)

（一）治理理論

當今社會，治理理論已經(jīng)成為一種社會治理創(chuàng)新的理論依據(jù)，它不同于一般的管理，是政府管理的有效補充。具體到社區(qū)治理上來說，它可以針對產(chǎn)生的新問題，與社會各方合作，通過協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最終解決問題。社區(qū)治理的優(yōu)勢是顯而易見的：一方面，它可以調(diào)動社會各界多方力量參與管理社區(qū)事務(wù)的積極性，節(jié)約管理成本，提高管理績效；另一方面，它可以有效掃除因為制度設(shè)計的不完善而產(chǎn)生的管理盲區(qū)。城市社區(qū)治理在治理理論的指導下，將地方政府、社會自治組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體緊密聯(lián)系在一起，各方通過持續(xù)互動的過程，使社區(qū)治理產(chǎn)生高效、積極的效果。

（二）現(xiàn)實需要

現(xiàn)代社會，社區(qū)是分布其中的一個個細胞組織，中央倡導的和諧社會歸根結(jié)底來說就是這些細胞的和諧。近年來，隨著對社區(qū)治理的不斷推進，社區(qū)治理逐步朝著社會化、規(guī)范化、大眾化的方向前進，在此過程中，需要人與人、人與事、人與環(huán)境的和諧共存。這就對城市社區(qū)治理創(chuàng)新提出了更高的要求。我們不僅要在形式上有所創(chuàng)新，更應(yīng)該在實質(zhì)的創(chuàng)新上尋找突破口。不應(yīng)該將社區(qū)治理僅僅看成是政府行政管理的又一種創(chuàng)新形式，而應(yīng)該是多方參與配合的、自發(fā)的有序管理狀態(tài)，這是構(gòu)建和諧城市社區(qū)的現(xiàn)實需要。

二、城市網(wǎng)格化管理模式及其特點

社會管理創(chuàng)新涉及到各級政府和社會事務(wù)的諸多方面，對城市基層政權(quán)和社區(qū)來說顯得尤為重要。這是因為，城市基層政權(quán)組織和社區(qū)是聯(lián)系群眾的最前沿，在社會管理創(chuàng)新的所有環(huán)節(jié)中，城市基層政權(quán)組織和社區(qū)最貼近普通群眾，其對社會事務(wù)的管理，最能涉及到普通群眾的切身利益。另外，城市基層政權(quán)組織和社區(qū)也是維護社會穩(wěn)定的最重要的政府環(huán)節(jié)。城市基層政權(quán)組織，尤其是地方政府的街道辦事處和非政權(quán)組織的城市社區(qū)居民委員會在社會管理創(chuàng)新的大背景下，面對傳統(tǒng)的社會管理模式顯現(xiàn)出來的弊端，結(jié)合新的社會治理的理念以及新的科學技術(shù)的發(fā)展，城市網(wǎng)格化模式將日益取代“各自為政”的傳統(tǒng)基層治理模式，逐漸成為一套適應(yīng)新時期，具有新特征的新型基層社會管理模式。

所謂網(wǎng)格化，最初主要是用于電子信息技術(shù)領(lǐng)域，后來逐漸被引用被并加以改造成為一種政府管理領(lǐng)域的新模式和新方法。而城市網(wǎng)格化管理，就是這樣一種基于數(shù)字化信息管理方法，將城市基層政權(quán)所屬區(qū)域以網(wǎng)格為單位加以劃分，使得各網(wǎng)格之間能有效的進行信息的交流，資源的共享，以實現(xiàn)城市基層政權(quán)組織的扁平化和公共服務(wù)的精準化，專業(yè)化。住建部在全國27個地區(qū)推廣城市網(wǎng)格化管理，很多地區(qū)都在從當?shù)貙嶋H出發(fā)，結(jié)合成功經(jīng)驗，已經(jīng)開展或正在著手進行城市網(wǎng)格化的試點改革。城市網(wǎng)格化管理具有一些新的特點，主要表現(xiàn)在：

（一）改變了城市基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)模式

首先，城市的社會管理網(wǎng)格化將促進政府的扁平化管理，在城市網(wǎng)格化局面全面推行以后，城市街道一級的政府將被逐漸撤除，直轄市所轄區(qū)，副省級城市和地級市所轄區(qū)將直接聯(lián)系城市社區(qū)和居民委員會，各個社區(qū)和居民委員會原街道的所屬部門和人員將全部分攤到城市網(wǎng)格之中，實現(xiàn)“人在網(wǎng)中待，事在網(wǎng)中辦”。其次，社會管理的網(wǎng)格化將有利于實現(xiàn)基層政務(wù)的一體化推進。每一個網(wǎng)格中的網(wǎng)格管理員，同時肩負起網(wǎng)格內(nèi)的所有社會工作，例如民政等，這些政務(wù)部門與網(wǎng)格中的居民之間就通過這些網(wǎng)格管理員從中聯(lián)系，這些網(wǎng)格管理員即成為了一個微型的“政務(wù)處理中心”。

（二）實現(xiàn)由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變

近年來，我國政府已經(jīng)越來越重視民生問題，社會管理創(chuàng)新就是要以更為科學的手段，更為合理的方式轉(zhuǎn)變社會管理職能，更好的保障民生。與此相適應(yīng)，我國也在積極地轉(zhuǎn)變政府職能，逐步地向服務(wù)型政府發(fā)展，而社會管理創(chuàng)新所追求的是我國社會管理體系的現(xiàn)代化重構(gòu)，具體措施之一就是由管制型政府向服務(wù)型政府的根本性轉(zhuǎn)變。城市基層的網(wǎng)格化管理在很大程度上就是一次城市基層政權(quán)構(gòu)建服務(wù)型政府的探索，基層政府將其對城市居民息息相關(guān)的各項政務(wù)的服務(wù)通過網(wǎng)格管理員推入到第一線，將被動地對城市居民進行管制性的控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥貫榫W(wǎng)格成員開展服務(wù)性的管理。

（三）推動了多主體的共同治理，推進了社會的和諧穩(wěn)定

社會管理創(chuàng)新的另一個現(xiàn)代化舉措就是由單一的政府管理轉(zhuǎn)為多元社會主體的共同治理。在城市網(wǎng)格中，基層黨組織，政府部門，居民自治組織包括居民自身都是網(wǎng)格中的一個環(huán)節(jié)，是網(wǎng)格化管理的平等參與主體，共同參與管理網(wǎng)格中的一切社會事務(wù)。這種網(wǎng)格化的城市管理模式，也是對新時期新形勢下黨的執(zhí)政能力的轉(zhuǎn)變提供的有力支持，將傳統(tǒng)的黨對具體事務(wù)的領(lǐng)導轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N宏觀上的指導，黨的組織也不是凌駕于網(wǎng)格之上的，而是存在于網(wǎng)格之中，和網(wǎng)格中的其他主體一起以平等的社會身份參與具體事務(wù)的管理。這種轉(zhuǎn)變，更有利于體現(xiàn)人民的社會主體地位，更便于最基層居民的訴求表達，同時，也能在一定程度上緩解傳統(tǒng)的干群之間的矛盾，更利于穩(wěn)定基層社會的秩序。

三、百步亭社區(qū)創(chuàng)新治理模式的具體做法

百步亭社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，也是榮獲首屆“中國人居環(huán)境范例獎”的唯一社區(qū)。百步亭社區(qū)治理模式是在社會主義民主政治和市場經(jīng)濟相結(jié)合的大環(huán)境、大背景下誕生的創(chuàng)新產(chǎn)物，該社區(qū)治理創(chuàng)新模式既滿足了政府對企業(yè)合理放權(quán)和政治穩(wěn)定的需要，又滿足了居民要求基層社區(qū)民主自治的合理愿望。百步亭模式為研究新時期城市社區(qū)治理提供了諸多可借鑒的思路和經(jīng)驗，主要做法如下：

（一）創(chuàng)新黨建工作，發(fā)揮社區(qū)黨委領(lǐng)導作用

百步亭社區(qū)黨委對社區(qū)黨組織建設(shè)高度重視，始終將其作為核心工作來抓。為了使社區(qū)黨建走出一條富有成效的路徑，社區(qū)黨委從實際出發(fā)，創(chuàng)新性地將黨組織的功能定位從全面領(lǐng)導社區(qū)治理的體制保證型，積極向開放式領(lǐng)導，放權(quán)于基層群眾自治組織，并對其進行指導和協(xié)調(diào)的功能作用型轉(zhuǎn)變。為此，社區(qū)黨委建立了區(qū)域化的黨組織網(wǎng)絡(luò)，將支部建在居委會，黨小組建在樓棟。這樣一個通過整合后的區(qū)域性網(wǎng)狀組織體系有利于黨組織活動的正常開展以及黨中央精神的高效準確傳達，確保了社區(qū)黨委在社區(qū)建設(shè)和治理中的領(lǐng)導核心作用，真正成為社區(qū)居民值得信賴和依靠的“主心骨”。百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的重要貢獻，就在于真正搞清楚了社區(qū)黨委到底應(yīng)該發(fā)揮什么作用，如何層層滲透進基層居民的日常生活中，如何在領(lǐng)導者和協(xié)調(diào)者的角色中靈活自如地轉(zhuǎn)換。

（二）創(chuàng)新管理體制，發(fā)揮管委會統(tǒng)領(lǐng)作用

百步亭社區(qū)在管理體制上做了大膽嘗試，強化和豐富了各職能部門的主要職責。“社區(qū)管理委員會”由社區(qū)內(nèi)各組織機構(gòu)成員和業(yè)主代表構(gòu)成，通過上級江岸區(qū)政府的授權(quán)，代為履行服務(wù)型政府的管理職能?！拔飿I(yè)管理公司”積極參與社區(qū)治理，一方面，物業(yè)公司員工工作在社區(qū)，對社區(qū)居民情況非常了解；另一方面，物業(yè)公司專業(yè)性較強，能為社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務(wù)。社區(qū)居民的生活矛盾通過物業(yè)幫助，直接化解在萌芽狀態(tài)，既減輕了管委會的工作壓力，又促進了社區(qū)物業(yè)與業(yè)主的關(guān)系，還發(fā)展繁榮了服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)理念，發(fā)揮企業(yè)主導作用

百步亭集團全權(quán)負責百步亭社區(qū)的各項管理工作，這就打破了社區(qū)治理一直以來以行政化管理為主的局面，而轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新型市場化經(jīng)營為主。百步亭社區(qū)治理模式的優(yōu)點在于吸收了社會上有實力的企業(yè)參與進社會治理中來，運用市場的力量來配置社會資源，和傳統(tǒng)的行政化管理相比，不僅提高了管理效率，還減少了政府的行政開支。百步亭模式的經(jīng)驗說明，在城市社區(qū)治理上，政府可以調(diào)動社會上有實力的企業(yè)參與進來，通過企業(yè)的經(jīng)濟實力更加合理地配置社會資源，達到建設(shè)城市、治理社區(qū)、服務(wù)人民的目的。這樣可以解決諸如規(guī)劃難制定、審批難落實、資金難到位、公共設(shè)施難完善等現(xiàn)實困難，實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三方“共贏”的良好局面。企業(yè)通過參與社區(qū)治理，不僅自身得到了豐厚的利潤，還得到了社會的高度關(guān)注以及政府各項政策的扶持，反過來促使企業(yè)承擔更多服務(wù)居民、回報社會的義務(wù)。

（四）創(chuàng)新“志愿者”概念，發(fā)揮居民協(xié)同治理作用

百步亭社區(qū)創(chuàng)新“志愿者”概念，將社區(qū)黨委、社區(qū)管理委員會、物業(yè)公司、居委會、自治組織等部門的全部工作人員以及社區(qū)居民全部定義為志愿者，這樣就出現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)人人都是志愿者，人人都主動提供志愿服務(wù)的良好局面。自治組織和社區(qū)居民是提供志愿服務(wù)的主力軍，承擔了大量社區(qū)治理志愿服務(wù)的職能，卻不在社區(qū)拿工資，大大節(jié)約了政府的人力成本。通過“志愿者”概念的創(chuàng)新，百步亭社區(qū)發(fā)揮由政府、企業(yè)、居民、社會組織等多元協(xié)同治理作用。在志愿服務(wù)的需求上，由于志愿者來自各行各業(yè)，掌握著不同的工作技能，可以滿足居民個性化的需求。在志愿者的激勵上，社區(qū)對優(yōu)秀志愿者采取了諸如免費體檢、免費旅游等一系列激勵措施，激發(fā)志愿者的服務(wù)熱情和不斷提高服務(wù)水平的動力。在志愿者的培訓上，定期組織各種講座，不斷提高志愿者的服務(wù)技能。

四、完善我國城市網(wǎng)格化治理的深度思考

現(xiàn)代社會科技日益發(fā)達，信息瞬息萬變，政府的社會管理方式也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。就基層政府的城市網(wǎng)格化管理來看，也同樣面臨著較大的挑戰(zhàn)和較高的要求。例如，網(wǎng)格化所要求的數(shù)據(jù)信息的處理越來越細化，部分發(fā)達地區(qū)甚至將網(wǎng)格化和數(shù)字化相結(jié)合，打造出一套高質(zhì)量的數(shù)字化城市網(wǎng)格管理模式，因此，網(wǎng)格化面臨的一個重大的挑戰(zhàn)就在于需要發(fā)達的信息技術(shù)的支撐。另外，除了技術(shù)因素外，網(wǎng)格化也同樣面臨著來自社會環(huán)境變化的挑戰(zhàn)，例如，流動人口管理的壓力，又如，我國的城市居民社會保障體系還不健全，如何將網(wǎng)格化管理與社會保障制度相掛鉤也是值得商榷的課題。

（一）城市的網(wǎng)格化管理要始終堅持民生的價值導向

當下社會，民生問題日益成為社會管理最為焦點的問題，推進城市的網(wǎng)格化管理必須堅持民生的價值導向。首先，城市的網(wǎng)格化管理是城市基層政權(quán)組織社會管理創(chuàng)新的新手段，而基層政府又是最貼近人民群眾的第一陣線，所涉及到的公共服務(wù)都是關(guān)系到城市居民最直接的民生問題，例如，城市居民對居住環(huán)境的安全、美化等方面的要求，又如，流動人口和農(nóng)民工等如何在所居住城市獲得相應(yīng)的保障等社會問題。這些問題看似瑣碎，但是否處理得當卻關(guān)系到人民群眾的切身利益，進而體現(xiàn)出政府的社會管理水平和黨的執(zhí)政能力。其次，社會管理創(chuàng)新的根本目標就是要實現(xiàn)人民群眾的幸福安康，因此，城市的網(wǎng)格化管理作為基層政府的社會管理創(chuàng)新的新型舉措，就必然要堅持民生的價值導向，將維系到人民群眾最關(guān)心，最直接，最現(xiàn)實的社會民生問題作為城市網(wǎng)格化管理的方向性問題。

（二）城市的網(wǎng)格化管理要加快配套的軟硬件設(shè)施建設(shè)

城市網(wǎng)格化管理的實施成效如何在很大程度上取決于相配套的軟硬件技術(shù)的發(fā)展程度。首先，與城市管理網(wǎng)格化相配套的軟件條件包括制度，組織，資金，人事等的配備。城市網(wǎng)格化如果一旦在全國全面推廣，將從根本上改變現(xiàn)有的行政體制的格局，城市的政權(quán)組織將實現(xiàn)全面的扁平化管理，基層組織的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)將面臨重新分配，因此，如何建立健全城市網(wǎng)格化相適應(yīng)的制度保障，如何構(gòu)建城市網(wǎng)格化的組織體系，如何處理好原有的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)的重構(gòu)等都是城市網(wǎng)格化過程中值得重視的軟件條件。其次，與城市網(wǎng)格化管理相配套的硬件條件主要是指相應(yīng)的信息技術(shù)的支撐。城市的網(wǎng)格化是一種建立在現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展上的新型管理模式，其實施必不可少的條件就在于現(xiàn)代信息技術(shù)能夠?qū)⒕W(wǎng)格化面臨的眾多復雜的數(shù)據(jù)信息進行系統(tǒng)地管理，并能為上下之間信息的互通提供更為有利和便捷的途徑。

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〔本文系武漢商學院2015年度立項校級科學研究項目“城市社區(qū)視域下的網(wǎng)格化治理創(chuàng)新模式研究”（ 項目編號：2015KY006）的階段性成果〕

（黃文，1971年生，湖北武漢人，武漢商學院教授。研究方向：建筑與土木工程。黃盛，1973年生，湖北武漢人，武漢商學院講師。研究方向：項目管理）