王以斌

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加強(qiáng)中小學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)

王以斌

摘要：隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的建立和完善，中小學(xué)校教育管理體制改革也不斷的深化，學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)投入的總量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大的變化，針對(duì)學(xué)校的資金管理和會(huì)計(jì)體系，目前加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)將為進(jìn)一步提高中小學(xué)校內(nèi)部管理水平，合理保證學(xué)校資產(chǎn)安全完整，有效提高資金的使用效率，為加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制提供保障。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校；內(nèi)部控制；問(wèn)題；制度建設(shè)

一、加強(qiáng)中小學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)的意義

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對(duì)教育管理提出了具體的要求：“嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)政資金管理法律制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)，完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度?！敝行W(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政撥款，屬于公共財(cái)政的組成部分，如何提高財(cái)政資金的使用效率，避免資金的浪費(fèi)和不合理配置，是中小學(xué)校教育管理的重要課題。采用內(nèi)部控制的管理體系，可有效提高中小學(xué)校財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，保證中小學(xué)校內(nèi)部控制目標(biāo)的完成。為此建立和完善中小學(xué)校內(nèi)部控制制度具有重要意義。

一是保證學(xué)校資產(chǎn)安全和使用有效的需要。中小學(xué)校資產(chǎn)是公共財(cái)政的組成部分，而公共財(cái)政主要由稅收貢獻(xiàn)。內(nèi)部控制在保證學(xué)校資產(chǎn)安全和有效使用的作用，對(duì)有效控制和逐步降低公共財(cái)政份額在國(guó)民生產(chǎn)總值中的占比有積極意義。

二是有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的需要。中小學(xué)校管理一般實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校資金的使用往往有最終的決定權(quán)。學(xué)校建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度，可有效約束校長(zhǎng)在資金使用上的“一言堂”現(xiàn)象，制衡校長(zhǎng)過(guò)于集中的權(quán)力，從而有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

三是提高學(xué)校公共服務(wù)效率和效果的需要。中小學(xué)校提供的產(chǎn)品是教育服務(wù)，是對(duì)青少年的教育和培養(yǎng)，屬于公共服務(wù)的范疇。青少年是未來(lái)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的主要力量。通過(guò)學(xué)校內(nèi)部控制，使中小學(xué)校更好地提高教育質(zhì)量和獲得更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，可為中小學(xué)校向社會(huì)提供合格及優(yōu)秀人才提供保障。

二、中小學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制體制欠完善

2012年11月，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕22號(hào)）。對(duì)進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)做出了具體規(guī)定。當(dāng)年12月，財(cái)政部又相繼出臺(tái)了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（2012年財(cái)政部令第68號(hào)）、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》（2012年財(cái)政部令第72號(hào)），根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和國(guó)家有關(guān)法律制度，修訂印發(fā)了《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教〔2012〕489號(hào)），2013年12月，結(jié)合新修訂的《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，修訂印發(fā)了《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2013〕28號(hào)），對(duì)中小學(xué)校預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)信息等都提出了新的要求，但是，財(cái)政部至今沒(méi)有發(fā)布中小學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)范，只能參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》執(zhí)行，但學(xué)校有其特殊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因無(wú)章可循和統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得中小學(xué)校不清楚內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)涵，一般都以財(cái)務(wù)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，僅就經(jīng)費(fèi)開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施控制，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制無(wú)從涉及，使得中小學(xué)校難以全面推進(jìn)內(nèi)部控制。

（二）學(xué)校財(cái)務(wù)部門弱勢(shì)，導(dǎo)致會(huì)計(jì)的控制作用難以發(fā)揮

一是財(cái)務(wù)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，難以起到內(nèi)部控制的牽頭作用。目前我市中小學(xué)校大都沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立財(cái)務(wù)部門，只是在總務(wù)處下設(shè)會(huì)計(jì)崗位，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能無(wú)法有效實(shí)施，會(huì)計(jì)對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，特別在資產(chǎn)使用和安全、重大決策方面難以進(jìn)行有效的控制。二是關(guān)鍵崗位分工不明確，導(dǎo)致內(nèi)部控制牽制作用難以發(fā)揮。規(guī)模較小的學(xué)校根本沒(méi)有設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，相關(guān)的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)如：現(xiàn)金收付、會(huì)計(jì)的記錄和計(jì)量、會(huì)計(jì)的審核等工作全部由一人負(fù)責(zé)，使的不相容崗位之間的相互制衡作用完全消失，使內(nèi)部控制難以實(shí)現(xiàn)。三是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范，如隨意設(shè)置會(huì)計(jì)科目、沒(méi)有定期盤點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金和核對(duì)銀行存款余額等，影響了學(xué)校資金的使用和安全，造成資產(chǎn)價(jià)值不真實(shí)，給真實(shí)反映學(xué)校財(cái)務(wù)信息增加了難度。

（三）預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行約束力不夠

中小學(xué)校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同控制六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，現(xiàn)階段中小學(xué)校在業(yè)務(wù)層面控制中存在不平衡現(xiàn)象，如預(yù)算業(yè)務(wù)控制中的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面存在不少問(wèn)題，一是預(yù)算編制方面，學(xué)校預(yù)算工作職責(zé)不明確，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通。究其原因，主要是業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制工作的認(rèn)識(shí)不足，總覺(jué)的預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的事和本部門沒(méi)有多大關(guān)系，能推則推，而財(cái)務(wù)部門又因不知道業(yè)務(wù)部門的具體工作安排而無(wú)法編制和實(shí)際工作相適應(yīng)的預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)和基建管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)；另外，在項(xiàng)目預(yù)算編制上不夠細(xì)化、粗糙，隨意性大等問(wèn)題依然存在，主要是因?yàn)?，前期預(yù)算工作中沒(méi)有做到“立項(xiàng)有依據(jù)、計(jì)算按標(biāo)準(zhǔn)”，執(zhí)行時(shí)導(dǎo)致有些項(xiàng)目資金有結(jié)余，有些項(xiàng)目資金超支的現(xiàn)象。二是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不善于總結(jié)分析，處室之間溝通不暢，導(dǎo)致部分預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行偏快或偏慢現(xiàn)象，影響學(xué)校預(yù)算支出的進(jìn)度和資金使用效率。三是預(yù)算評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制不夠健全，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)只注重形式，缺乏有效的、權(quán)威的、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系；在監(jiān)督手段方面，信息化應(yīng)用滯后，與預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)結(jié)合不夠緊密。

（四）內(nèi)部控制缺乏有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制

學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督的缺失主要存在以下幾方面的問(wèn)題，中小學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏權(quán)威性，學(xué)校不知道如何根據(jù)內(nèi)部控制的框架和構(gòu)成要素來(lái)系統(tǒng)地確定評(píng)價(jià)的內(nèi)容與指標(biāo)體系。目前，我市多數(shù)學(xué)校沒(méi)有單獨(dú)的內(nèi)控制度評(píng)價(jià)辦法，只有少數(shù)學(xué)校在其他制度中有少量涉及，但也缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性；少數(shù)開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的學(xué)校，參予評(píng)價(jià)的人員普遍沒(méi)有評(píng)價(jià)意識(shí)，專業(yè)知識(shí)也有待于提高。中小學(xué)校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)大都不夠完善，基本上以內(nèi)審小組的形式存在，而內(nèi)審小組成員大都由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)和監(jiān)察人員組成，致使內(nèi)審機(jī)構(gòu)先天不足，缺乏獨(dú)立監(jiān)督可能。學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督往往只注重形式，難以有效發(fā)揮評(píng)價(jià)與監(jiān)督的效果。

三、加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部控制制度建設(shè)的對(duì)策

（一）要把內(nèi)部控制制度建設(shè)納入中小學(xué)校發(fā)展的軌道

2016年1月，浙江省委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜省委十三屆六次全會(huì)重要工作任務(wù)實(shí)施規(guī)劃（2015—2020年）＞的通知》（浙委辦發(fā)〔2015〕71號(hào)），將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施，列入省委十三屆六次全會(huì)依法治國(guó)重要工作任務(wù)，要求各級(jí)財(cái)政部門建立相應(yīng)的內(nèi)部控制年度考核機(jī)制。中小學(xué)校作為事業(yè)單位的重要組成部分，我市教育主管部門應(yīng)盡早把中小學(xué)校實(shí)施內(nèi)部控制制度納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，使中小學(xué)校實(shí)施內(nèi)部控制有據(jù)可依，分階段、分步驟地在中小學(xué)校中逐步推進(jìn)。教育主管部門應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的精神，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制訂統(tǒng)一的《教育系統(tǒng)內(nèi)部控制規(guī)范》，并制訂相應(yīng)的推進(jìn)方案。各學(xué)校要按照當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃、《教育系統(tǒng)內(nèi)部控制規(guī)范》和推進(jìn)方案并結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況制訂適合本校的內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制工作要納入學(xué)校年度計(jì)劃，學(xué)校內(nèi)部各部門要制訂好年度工作計(jì)劃，明確內(nèi)部控制的目標(biāo)和任務(wù)，并將內(nèi)部控制工作納入學(xué)校年度考核。同時(shí)，要加大宣傳力度，提高學(xué)校教職員工的內(nèi)部控制意識(shí)，使內(nèi)部控制在學(xué)校管理中發(fā)揮積極作用。

（二）要建立良好的內(nèi)部控制制度運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境

財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門。牽頭部門一般應(yīng)由各單位主管財(cái)務(wù)的工作部門擔(dān)當(dāng)?！必?cái)務(wù)部門是中小學(xué)校開展內(nèi)部控制制度建設(shè)以及進(jìn)一步進(jìn)行內(nèi)部控制實(shí)施的重要部門，應(yīng)當(dāng)加以強(qiáng)化。首先，教育主管部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模對(duì)有條件的學(xué)校單獨(dú)設(shè)立財(cái)務(wù)部門，使財(cái)務(wù)、總務(wù)、基建等部門或崗位之間形成相互溝通、相互協(xié)調(diào)；對(duì)條件暫不存熟的學(xué)校要單獨(dú)設(shè)置履行財(cái)務(wù)職能的各類崗位，如：會(huì)計(jì)和出納崗位，對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離控制，對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行合理分工，明確崗位職責(zé)，使各崗位之間應(yīng)有的牽制和監(jiān)督作用能夠發(fā)揮出來(lái)；要明確財(cái)務(wù)部門為內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部控制的日常工作，提出學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的具體方案，突出財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部控制中的重要地位；要強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)審、紀(jì)監(jiān)部門履行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督責(zé)職，對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督。其次，建立健全議事決策機(jī)制，明確學(xué)校重大事項(xiàng)集體決策制度，有效約束教育管理者在資金使用上的“一言堂”現(xiàn)象，制衡學(xué)校管理者權(quán)力過(guò)分集中，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力的制約和監(jiān)督。

（三）要著重解決學(xué)校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的重點(diǎn)問(wèn)題

學(xué)校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，預(yù)算管理控制和資產(chǎn)管理控制貫穿于中小學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，在內(nèi)部控制中占舉足輕重的作用，下面僅從這兩方面進(jìn)行闡述。一是預(yù)算管理控制。（1）要完善預(yù)算管理制度建設(shè)；成立以校長(zhǎng)為首的、財(cái)務(wù)、總務(wù)、教務(wù)、基建負(fù)責(zé)人參加的預(yù)算編制小組，明確各處室在預(yù)算編制中的職責(zé)，形成相互聯(lián)動(dòng)機(jī)制；財(cái)務(wù)部門要在準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)預(yù)算編制政策同時(shí)做好宣傳、培訓(xùn)和前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備；預(yù)算方案要以“細(xì)”字當(dāng)頭，各類預(yù)算項(xiàng)目的收入和支出要落實(shí)到各處室、個(gè)人、有些要精準(zhǔn)到時(shí)間安排，明確資金的使用用途、金額，對(duì)新增項(xiàng)目和重大項(xiàng)目立項(xiàng)要建立預(yù)評(píng)審機(jī)制；要對(duì)學(xué)校預(yù)算的合理性和合規(guī)性進(jìn)行審核，確保預(yù)算編制相關(guān)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。（2）要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，即具有法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，學(xué)校預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)是學(xué)校依法治教的組成部分，要確保教育資金在預(yù)算限額內(nèi)?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)自行改變資金的使用用途。（3）要建立預(yù)算監(jiān)督制度，財(cái)務(wù)部門要定期反饋預(yù)算執(zhí)行情況，分析存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施；要建立預(yù)決算公開制度，經(jīng)主管部門批復(fù)的預(yù)決算要在學(xué)校網(wǎng)站上公開，接受教職員工的監(jiān)督。二是資產(chǎn)管理控制，中小學(xué)校資產(chǎn)主來(lái)源于政府投入，屬于國(guó)有資產(chǎn)。主要包括固定資產(chǎn)、貨幣資金、債權(quán)等，其中貨幣資金流動(dòng)性最強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)也最大，需要學(xué)校重點(diǎn)加以防范，要建立和健全現(xiàn)金及各種存款的內(nèi)部管理制度，對(duì)資金管理環(huán)節(jié)的不相容崗位要分離控制，實(shí)施大額公款竟?fàn)幮源娣?，確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整。學(xué)校要凝聚處室合力，健全和完善學(xué)校內(nèi)部控制，特別是與財(cái)務(wù)報(bào)告信息公開相關(guān)的內(nèi)部控制，保證中小學(xué)校信息披露真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

（四）要建立和完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系

建議財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定出臺(tái)適合中小學(xué)校的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，設(shè)置一系列適合中小學(xué)校的內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)，如：內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行，財(cái)務(wù)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，重大經(jīng)濟(jì)決策，國(guó)有資產(chǎn)保值，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)廉潔自律，校園文化建設(shè)等方面評(píng)價(jià)指標(biāo)。教育主管部門要將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)納入對(duì)校長(zhǎng)的年度考核計(jì)劃；建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)人員繼續(xù)教育制度，不斷提升評(píng)價(jià)人員專業(yè)業(yè)務(wù)水平和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)意識(shí)；有條件的中小學(xué)校要單獨(dú)設(shè)置內(nèi)審和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備德才兼?zhèn)涞膶Ｂ毴藛T，對(duì)學(xué)校的“事”、“人”全面進(jìn)行管理，不斷完善中小學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，中小學(xué)校作為特殊的事業(yè)單位，有其特定的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，需要設(shè)計(jì)出一套符合中小學(xué)校實(shí)際的內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格遵守不相容崗位分離，確保學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互制約，有效防范舞弊和預(yù)防腐?。恍枰岣哳A(yù)算控制的科學(xué)管理，在加大教育投資力度的同時(shí)，提高教育資金的使用效率，避免資金的浪費(fèi)和不合理配置；需要建立有效的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，確保內(nèi)部控制目標(biāo)保質(zhì)保量地完成。因此，加強(qiáng)中小學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)將有助于財(cái)政資源的有效配置，使在一定的區(qū)域內(nèi)所有學(xué)校能相對(duì)均衡發(fā)展，每個(gè)學(xué)校獲得相同的教育資源。

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（作者單位：浙江省紹興市教育局）